制定《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》應(yīng)注意的幾個問題

王玉亮

（山東省威海市公安局，山東 威海 264200）

制定《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》應(yīng)注意的幾個問題

王玉亮

（山東省威海市公安局，山東 威海 264200）

公安機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會責(zé)任。作為一支半軍事化管理的隊伍，需要有嚴(yán)明的紀(jì)律確保隊伍的廉潔，確保政令警令暢通，以更好地完成懲治犯罪、保護(hù)人民的重任。

人民警察；紀(jì)律條令；處分；立法

紀(jì)律是指一定社會組織為了維護(hù)其利益，實(shí)現(xiàn)其宗旨，保證組織內(nèi)部秩序和正常運(yùn)轉(zhuǎn)而制定的要求其每一成員共同遵守的一種行為準(zhǔn)則和規(guī)范。［1］嚴(yán)明的警察紀(jì)律對于規(guī)范人民警察的行為，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)廉政建設(shè)具有十分重要的作用。隨著我國依法治國、依法行政進(jìn)程的加快，警察紀(jì)律得到逐步完善，如何執(zhí)紀(jì)則成為實(shí)踐中的一個重大問題。特別是公務(wù)員法規(guī)定公務(wù)員享有非因法定事由、非經(jīng)法定程序不被處分的權(quán)利。因此，對擁有龐大數(shù)量的警察群體而言，加快警察紀(jì)律的立法進(jìn)程無疑具有重大意義。人民警察法頒布十四年來，有關(guān)部門相繼出臺了一些配套法規(guī)，公安部紀(jì)委、監(jiān)察局也加快了與之相配套的《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》（以下簡稱警察紀(jì)律條令）的立法進(jìn)程。本文擬就警察紀(jì)律條令制定過程中有關(guān)的幾個理論問題作一研究和探討。

一、警察紀(jì)律條令的調(diào)整界限

警察紀(jì)律作為調(diào)整公安機(jī)關(guān)和人民警察關(guān)系的一種社會規(guī)范，其調(diào)整范圍的大小決定著警察受約束的程度。社會規(guī)范有很多，與人們生活密切相關(guān)的莫過于道德規(guī)范和法律規(guī)范。在人類社會早期，道德與法曾渾然一體，隨著社會的發(fā)展進(jìn)步，兩者逐步分離，但仍有非常密切的聯(lián)系。近代以前的法在內(nèi)容上與道德的重合程度極高，近現(xiàn)代法在確認(rèn)和體現(xiàn)道德時大多注意兩者重合的限度，傾向于只將最低限度的道德要求轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，注意明確法與道德的調(diào)整界限，“法律是最低限度的道德”幾成通說。［2］法律貫穿著道德精神，因此，凡是法所禁止和制裁的行為，也是道德所禁止和譴責(zé)的行為。［3］

公安機(jī)關(guān)作為武裝性質(zhì)的國家行政機(jī)關(guān)和重要的刑事司法力量，不同于一般行政機(jī)關(guān)，人民警察肩負(fù)著不同于一般公務(wù)員的職責(zé)和使命，故對人民警察的紀(jì)律要求，應(yīng)當(dāng)?shù)陀诘赖露哂诜?。也就是說，警察紀(jì)律所調(diào)整的界限，應(yīng)當(dāng)界于道德與法律之間。道德依靠人的內(nèi)心信念作出價值判斷，屬于對人的最高要求。如公共場所禁止吸煙作為對人的道德要求，沒有一個機(jī)關(guān)作為紀(jì)律規(guī)定。因此，紀(jì)律的調(diào)整范圍要小于道德的調(diào)整范圍。法律作為人們普遍遵守的社會規(guī)范，特別是其中的禁止性規(guī)范，警察更應(yīng)遵守。比如，法律把故意殺人規(guī)定為犯罪行為，那么警察更應(yīng)尊重公民的權(quán)利和生命，實(shí)施故意殺人行為一樣要受到刑罰和紀(jì)律懲罰，這是禁止性法律規(guī)范中的一般規(guī)定。對禁止性法律規(guī)范中僅針對行使司法職權(quán)的警察等司法工作人員的特別規(guī)定，警察更應(yīng)當(dāng)遵守。因此，警察紀(jì)律應(yīng)當(dāng)包含法律中的禁止性規(guī)范。

不難看出，警察紀(jì)律有廣義和狹義之分。從廣義上講，是指包括禁止性法律規(guī)范在內(nèi)的一切約束警察行為的準(zhǔn)則和規(guī)范；從狹義上講，則僅指禁止性法律規(guī)范以外的約束警察行為的準(zhǔn)則和規(guī)范。人民警察法、公務(wù)員法都是從廣義上規(guī)范了警察紀(jì)律和公務(wù)員紀(jì)律。嚴(yán)禁刑訊逼供、非法剝奪人身自由、貪污賄賂等紀(jì)律，在其他的禁止性法律規(guī)范中都能找到依據(jù)，而“受雇于任何人或者組織”、“曠工或者因公外出、請假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸”等紀(jì)律規(guī)定，在其他禁止性法律規(guī)范中沒有規(guī)定，則屬于狹義上的紀(jì)律規(guī)定。因此，在制定警察紀(jì)律條令過程中，要充分考慮到禁止性法律規(guī)范中的一般規(guī)定、特別規(guī)定，以及專門適合警察職業(yè)特點(diǎn)的特殊規(guī)定，合理設(shè)定警察紀(jì)律的調(diào)整范圍。

二、警察紀(jì)律條令的效力

（一）警察紀(jì)律條令的空間效力

警察紀(jì)律條令的空間效力所要解決的是在什么地域、對什么人適用的問題?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(以下簡稱黨紀(jì)處分條例)確定了管轄原則，凡是黨的組織和黨員違犯黨的紀(jì)律，無論其具體違紀(jì)行為發(fā)生在國內(nèi)還是發(fā)生在國外，都適用黨紀(jì)處分條例。［4］2007年4月，國務(wù)院發(fā)布的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》(以下簡稱政紀(jì)處分條例)第2條明確規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員違反法律、法規(guī)、規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)的決定和命令，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本條例給予處分?！笨梢?，無論是黨的紀(jì)律，還是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律，都堅持了屬人管轄原則。在制定警察紀(jì)律條令時，也應(yīng)當(dāng)堅持屬人管轄原則，即只要是公安機(jī)關(guān)人民警察，無論其違紀(jì)行為發(fā)生在國內(nèi)還是國外，都應(yīng)當(dāng)適用警察紀(jì)律處分規(guī)定。

（二）警察紀(jì)律條令的時間效力

警察紀(jì)律條令的時間效力，是指條令何時開始到何時結(jié)束具有適用效力。它主要包括三個方面：生效時間、失效時間和溯及既往的效力（溯及力）。根據(jù)依法處分原則［5］的要求，給予紀(jì)律處分應(yīng)以行為時的明文紀(jì)律規(guī)定為限，對于行為時不受處分的行為，不能適用事后紀(jì)律規(guī)定給予處分；在紀(jì)律條令變更時，不能適用比行為時更重的處分規(guī)定；對行為雖被禁止但不需要承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，事后不能給予紀(jì)律處分。

1.條令的生效時間。從我國機(jī)關(guān)的紀(jì)律立法實(shí)踐來看，紀(jì)律規(guī)定的生效時間有兩種情況：一是自公布之日起生效。如黨紀(jì)處分條例第178條規(guī)定：本條例自發(fā)布之日起施行。二是公布后間隔一段時間才生效。如政紀(jì)處分條例于2007年4月22日公布，自2007年6月1日起施行。相比之下，后一種情況更能使機(jī)關(guān)工作人員預(yù)測自己行為的性質(zhì)和后果。因此，建議警察紀(jì)律條令采用后一種情況，即在公布后間隔一定時間再生效。一方面可以讓公安機(jī)關(guān)進(jìn)行充分的宣傳，讓廣大民警有一個學(xué)習(xí)、理解的過程；另一方面，有關(guān)機(jī)關(guān)可以對現(xiàn)存的與警察紀(jì)律條令不適應(yīng)、相抵觸的內(nèi)容及時進(jìn)行修改、廢止。

2.警察紀(jì)律條令的溯及力。警察紀(jì)律條令的溯及力是指條令生效后，對它生效前未經(jīng)調(diào)查或者處分未確定的行為是否具有追溯適用效力，如果具有適用效力，則有溯及力，否則就沒有溯及力。依法處分原則禁止不利于行為人的溯及既往，但允許有利于行為人的溯及既往。行為人只能根據(jù)現(xiàn)有的紀(jì)律規(guī)定預(yù)測將來可能發(fā)生的結(jié)果，而無法根據(jù)將來的規(guī)定預(yù)測現(xiàn)在的行為。試行的黨紀(jì)處分條例采用了從新原則，修改后的黨紀(jì)處分條例采用了從舊兼從輕原則，政紀(jì)處分條例沒有對溯及力作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，對紀(jì)律條令采用從舊兼從輕原則，符合法的精神。在警察紀(jì)律條令生效后，對條令發(fā)布前的行為，如果當(dāng)時的紀(jì)律規(guī)定不認(rèn)為是違紀(jì)的，而警察紀(jì)律條令認(rèn)為是違紀(jì)的，適用當(dāng)時的紀(jì)律規(guī)定；如果當(dāng)時的紀(jì)律規(guī)定認(rèn)為是違紀(jì)的，依照現(xiàn)在的警察紀(jì)律條令的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)追究紀(jì)律責(zé)任的，適用當(dāng)時的紀(jì)律規(guī)定，但是警察紀(jì)律條令不認(rèn)為是違紀(jì)或處分較輕的，適用警察紀(jì)律條令。已經(jīng)結(jié)案的案件需要復(fù)查復(fù)議的，適用當(dāng)時的紀(jì)律規(guī)定。

三、紀(jì)律處分的適用與消滅

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，對警察的處分有六種：警告，記過，記大過，降級，撤職，開除。由于警察紀(jì)律條令不能窮盡所有的行為，特別是對禁止性法律行為，無法采用列舉式進(jìn)行規(guī)定，警察違反了這類法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)怎么進(jìn)行處理，這是制定條令必須要考慮到的問題。

（一）受到刑罰懲罰和行政處罰的，應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處分

由于犯罪行為和行政違法行為都具有一定的社會危害性，具有刑事違法性和行政違法性，應(yīng)當(dāng)受到刑罰懲罰和行政處罰。如果公安民警受到刑罰處罰和行政處罰，說明其違反了禁止性法律規(guī)范，那么就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任。對于受到刑罰處罰后承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，已經(jīng)形成了通說。人民警察法和公務(wù)員法都規(guī)定，曾因犯罪受過刑事處罰的，不得被錄用為人民警察或公務(wù)員。政紀(jì)處分條例也明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法被判處刑罰的，給予開除處分。這既是刑法中的禁止性規(guī)范在公務(wù)員紀(jì)律中的具體體現(xiàn)，也以法定形式明確了給予處分的依據(jù)。

對于受到行政處罰的，應(yīng)否給予紀(jì)律處分的問題，政紀(jì)處分條例沒有作出規(guī)定。實(shí)踐中，對此也有不同的觀點(diǎn)。否定說認(rèn)為，行政處罰與行政處分，兩者只能擇其一，不能并用。根據(jù)“一事不再罰”［6］的行政法原則，其中一個行政機(jī)關(guān)先行處罰了,別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再處罰，即“先罰有效，后罰無效”。同時，根據(jù)立法法關(guān)于法律沖突的解決原則，特別法要優(yōu)先于一般法適用。如對警察毆打他人的，應(yīng)當(dāng)適用人民警察法的規(guī)定給予紀(jì)律處分，而不能對行為人依據(jù)治安管理處罰法給予行政處罰?？隙ㄕf認(rèn)為，行政處罰與行政處分可以并用。筆者支持肯定說。首先，從法的一般原理來講，行政處罰法的適用對象是全體社會成員，法律有特別規(guī)定的除外。如果對警察違反治安管理處罰法等違法行為不能依法作出處理，那么既損害了法律的權(quán)威，更違反了法律面前人人平等的憲法原則，會使一部分人形成法外特權(quán)。其次，從行政法理論上講，“一事不再罰”原則主要是指對一個行為，任何機(jī)關(guān)不得以同一事由做出多次處罰，不得以多個事由做出同一種類的多次處罰。對于警察實(shí)施的毆打他人的行為，既違反了治安管理處罰法，又違反了人民警察法，對其可以作出多次處理，而且處罰種類完全不同，所以并不違反“一事不再罰”原則。第三，從性質(zhì)上講，行政處分屬于紀(jì)律責(zé)任，行政處罰屬于行政法律責(zé)任，行政處分并非行政處罰，而一事不再罰中的“罰”指的是行政處罰，不能把行政處分歸類于行政處罰。第四，從黨紀(jì)實(shí)踐上來看，黨紀(jì)處分條例規(guī)定黨員依法受到行政處罰、行政處分，應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)責(zé)任的，黨組織可以根據(jù)生效的行政處罰、行政處分決定認(rèn)定的事實(shí)、性質(zhì)和情節(jié)，經(jīng)核實(shí)后依照條例規(guī)定給予黨紀(jì)處分。黨紀(jì)處分條例把黨紀(jì)處分與不同性質(zhì)的行政處罰、行政處分并用，因此，行政處罰與行政處分并用也是可以的。最后，從行政管理上看，警察承擔(dān)著執(zhí)行國家法律法規(guī)實(shí)施的重要職能，國家對其要求應(yīng)比普通公民要高，除了模范遵守國家法律外，還要把某些行為作為紀(jì)律，一旦違反，將要受到雙重處理，這也符合權(quán)責(zé)一致的現(xiàn)代行政原理。

（二）開除處分的適用

開除是解除公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)人事關(guān)系的紀(jì)律制裁方式，被開除后，被處分人不再具有行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的身份。因此，開除是紀(jì)律處分中最為嚴(yán)厲的制裁方式。［7］對開除這一處分的適用，要從嚴(yán)掌握，慎重適用。從警察紀(jì)律條令的立法來看，對哪些違紀(jì)行為可以設(shè)定開除處分，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入研究，依法設(shè)定。

公民的政治權(quán)利和自由是憲法確認(rèn)的，公安機(jī)關(guān)必須給予充分的尊重和保障。我國公務(wù)員法、人民警察法都規(guī)定曾被開除公職的，不得被錄用為公務(wù)員、人民警察。也就是說，如果一名警察被開除了，那么他就永遠(yuǎn)也不能成為公務(wù)員、人民警察了，也就意味著他被剝奪了擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利。依據(jù)我國刑法的有關(guān)規(guī)定，剝奪了擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利就屬于剝奪政治權(quán)利。立法法則規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪只能由法律來制定，并被稱之為法律的“絕對保留”事項。因此，對開除處分的設(shè)定，也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。

對法律確認(rèn)的禁止性規(guī)范，可以設(shè)定開除處分。對受到行政處罰的，可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予包括開除在內(nèi)的行政處分。所以，對法律明確列舉的要求公務(wù)員、警察必須遵守的紀(jì)律，可以設(shè)定開除處分。對雖經(jīng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章確認(rèn)的違紀(jì)行為，只要沒有經(jīng)法律認(rèn)可，則不宜設(shè)定開除處分。比如，關(guān)于工作日中午飲酒的問題，法律沒有明確規(guī)定工作日中午不能飲酒，但是為了嚴(yán)格管理，公安機(jī)關(guān)可以將其設(shè)定為警察紀(jì)律，違反了將要受到紀(jì)律處分。那么對這一違紀(jì)行為，可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予開除以外的其他處分，即對這一行為的處分幅度，不應(yīng)包括開除在內(nèi)。

（三）紀(jì)律處分的消滅

紀(jì)律處分的消滅是指由于法定的或事實(shí)的原因，致使有權(quán)機(jī)關(guān)不能對違紀(jì)行為人行使具體的處分權(quán)。紀(jì)律處分的消滅以行為人的行為構(gòu)成違紀(jì)為前提。因為紀(jì)律處分消滅以應(yīng)當(dāng)適用處分或正在執(zhí)行處分為前提，而應(yīng)當(dāng)適用處分或正在執(zhí)行處分以行為構(gòu)成違紀(jì)為前提，故紀(jì)律處分消滅事實(shí)上以行為構(gòu)成違紀(jì)為前提。在行為不構(gòu)成違紀(jì)的情況下，不存在紀(jì)律處分消滅的問題。

從我國現(xiàn)有的公務(wù)員紀(jì)律規(guī)定看，尚未建立系統(tǒng)的紀(jì)律處分消滅制度。政紀(jì)處分條例規(guī)定了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員受處分的期間，處分期滿后要作出解除處分決定，這是紀(jì)律處分執(zhí)行完畢后而導(dǎo)致的處分消滅。黨紀(jì)處分條例規(guī)定，違紀(jì)黨員在黨組織作出處分決定前死亡，或者在死亡之后發(fā)現(xiàn)其曾有嚴(yán)重違紀(jì)行為，對于應(yīng)當(dāng)給予留黨察看以下處分的，作出書面結(jié)論，不再給予黨紀(jì)處分，這是由于發(fā)生了法定事實(shí)而使處分消滅。結(jié)合我國刑事立法、行政立法及黨內(nèi)立法的實(shí)際，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)提出并建立警察紀(jì)律處分消滅制度。一方面，有些違紀(jì)行為發(fā)生后，隨著時間的推移和環(huán)境的變遷，各種證據(jù)可能會發(fā)生變化，將會給調(diào)查工作帶來很大困難。因此，規(guī)定這一制度有利于執(zhí)紀(jì)部門及時受理違紀(jì)線索，查清事實(shí)，作出處理，維護(hù)警察紀(jì)律的嚴(yán)肅性。另一方面，制定紀(jì)律、執(zhí)行紀(jì)律的目的是懲前毖后、治病救人。一個違紀(jì)行為經(jīng)過若干年以后沒有受到追究，行為人也沒有再違紀(jì)，說明已經(jīng)改正了錯誤，從特殊預(yù)防的角度看，已經(jīng)沒有追究的必要；從一般預(yù)防的角度看，對違紀(jì)行為快查快辦，警示隊伍內(nèi)部有違紀(jì)苗頭的人員的作用就更大。如果在違紀(jì)行為的危害性已經(jīng)消失的情況下，再對行為人進(jìn)行追究，難以收到適用紀(jì)律處分的效果。

紀(jì)律處分消滅的事由，主要有：因處分執(zhí)行完畢的；超過追究時效的；違紀(jì)行為人死亡的；其他法定事由。處分執(zhí)行完畢的，政紀(jì)處分條例已經(jīng)作了規(guī)定。違紀(jì)行為人死亡的，紀(jì)律責(zé)任就沒有了承擔(dān)者，再作出紀(jì)律處分已經(jīng)沒有了必要。警察紀(jì)律條令可以重點(diǎn)對違紀(jì)行為的追究時效作出明確規(guī)定。

追究時效，也就是追究違紀(jì)行為人紀(jì)律責(zé)任的有效期限。在此期限內(nèi)，有權(quán)機(jī)關(guān)可以追究行為人的紀(jì)律責(zé)任；超過了此期限，則不能行使求紀(jì)權(quán)、量紀(jì)權(quán)和行紀(jì)權(quán)，不能再追究行為人的紀(jì)律責(zé)任，因而導(dǎo)致紀(jì)律處分消滅。規(guī)定追究時效制度，當(dāng)然不是為了故意放縱違紀(jì)行為，而是為了有效地實(shí)現(xiàn)紀(jì)律的目的。根據(jù)我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法等法律的規(guī)定，對犯罪行為和行政違法行為都規(guī)定了不同的追訴時效。如果行為人實(shí)施了上述法律規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)受到紀(jì)律追究的，那么紀(jì)律追究時效可以等于或略長于法律規(guī)定的對違法犯罪行為的追訴時效。對于其他法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定而由警察紀(jì)律法規(guī)單獨(dú)規(guī)定的違紀(jì)行為，可以根據(jù)違紀(jì)行為的性質(zhì)、量紀(jì)幅度等，設(shè)定一個相對合理的追究時效。一般情況下，追究期限從違紀(jì)行為發(fā)生之日起計算，如果違紀(jì)行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從違紀(jì)行為終了之日起計算。當(dāng)然，也要規(guī)定追究時效的延長和中斷，以確保處分權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

四、違紀(jì)行為的處分程序

從我國紀(jì)律立法與實(shí)踐情況看，對違紀(jì)行為的處分程序主要有兩種：一種是先受理、初核，再立案、調(diào)查、審理，最后作出處分決定?！吨袊伯a(chǎn)黨案件檢查工作條例》、《中國共產(chǎn)黨案件審理工作條例》、《行政監(jiān)察法》等黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)定了這樣的處分程序。另一種是先受理、初查，再立案、調(diào)查，最后作出處分決定。這種處分程序比前一種減少了審理環(huán)節(jié)。政紀(jì)處分條例采用了這種程序。

筆者認(rèn)為，警察紀(jì)律處分程序可以采用政紀(jì)處分程序，不必在調(diào)查之后再進(jìn)行審理。第一，從警察紀(jì)律調(diào)整的范圍來看，其處分程序應(yīng)與違反道德規(guī)范和法律規(guī)范有所不同。違反道德規(guī)范的，沒有什么處分程序，它存在于人的內(nèi)心確認(rèn)。違反法律規(guī)范的，由于它往往涉及對行為人的生命、自由、財產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，因此，法律規(guī)定了比較嚴(yán)格的執(zhí)法程序。刑事訴訟法對犯罪行為設(shè)定了嚴(yán)格的追訴程序，行政處罰法也對行政違法行為設(shè)定了處罰程序。紀(jì)律處分是行政機(jī)關(guān)對違法違紀(jì)公務(wù)員實(shí)施的一種行政懲戒措施，只對機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員適用，不發(fā)生對外效力。因此，其調(diào)查程序，可以參照行政處罰案件的程序進(jìn)行，不必再設(shè)立審理程序。第二，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持高效原則，對實(shí)施紀(jì)律處分也要從快辦理。目前，公安機(jī)關(guān)警力不足，內(nèi)設(shè)的紀(jì)檢監(jiān)察力量相對薄弱，地市級特別是縣級公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察人員更少，如果設(shè)立了審理程序，按照調(diào)審分離原則，會導(dǎo)致無人審理。有的認(rèn)為政府部門調(diào)查的違紀(jì)案件，可以交由本級紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)審理。這樣的工作機(jī)制是不順暢的，而且地方紀(jì)檢監(jiān)察部門提前介入會導(dǎo)致先入為主，如果行為人對處分不服到本級紀(jì)檢監(jiān)察部門申訴，可能會導(dǎo)致申訴結(jié)果的不公正。因此，對公安等行政機(jī)關(guān)設(shè)定處分程序，要充分考慮到行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。當(dāng)然，為了及時糾正和發(fā)現(xiàn)錯誤，充分保障被處分人的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)可以設(shè)立兩級申訴制度，對被處分人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。

五、條令的體例結(jié)構(gòu)及立法程序

黨紀(jì)處分條例的立法體例，主要是分為總論、分論和附則三部分，按編、章、條、款、項進(jìn)行內(nèi)容編排，其內(nèi)容主要側(cè)重于實(shí)體性規(guī)定。政紀(jì)處分條例按章、條、款、項進(jìn)行編排，雖然沒有明確進(jìn)行編的分類，但可以看出，其融合了實(shí)體法和程序法的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，警察紀(jì)律條令的體例，可以參照政紀(jì)處分條例的立法例，按照實(shí)體篇、程序篇、救濟(jì)篇、附則進(jìn)行編排。實(shí)體篇包括總論和分論?？傉摰膬?nèi)容，可以分為若干章，主要闡明制定處分條令的依據(jù)、目的，處分原則，處分種類，處分期間和后果，處分適用規(guī)則等；分論，主要是列舉各類違紀(jì)行為及其處分幅度。程序篇，主要規(guī)定實(shí)施處分的程序、處分權(quán)限等。救濟(jì)篇，主要規(guī)定被處分人不服處分如何進(jìn)行救濟(jì)。

政紀(jì)處分條例對部門規(guī)章的處分制定權(quán)作了限制性規(guī)定，其可以補(bǔ)充政紀(jì)處分條例未作規(guī)定的應(yīng)當(dāng)給予處分的違法違紀(jì)行為以及相應(yīng)的處分幅度，除國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、人事部門外，國務(wù)院其他部門制定處分規(guī)章，應(yīng)當(dāng)與國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、人事部門聯(lián)合制定。公安部作為國務(wù)院的組成部門，根據(jù)憲法、立法法的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)制定部門規(guī)章。警察紀(jì)律條令可以以部門規(guī)章的形式制定，但應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察部、人事部聯(lián)合制定，不能自行制定。

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［2］舒國瀅,葛洪義.法理學(xué)[M]//.2008年國家司法考試輔導(dǎo)用書(第一卷).北京:法律出版社,2008.

［3］張文顯.法理學(xué)[M]北京:高等教育出版社,2003.

［4］屈萬祥.中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例學(xué)習(xí)輔導(dǎo)[M].北京:中國方正出版社,2004.

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［6］應(yīng)松年,劉莘.行政處罰法理論與實(shí)務(wù)[M].北京:中國社會出版社,1996.

【責(zé)任編校：邊 草】

Some Problems in Making Public Security Organs Police Discipline Ordinance

Wang Yuliang
(Shandong Weihai Public Security Bureau,Weihai 264200,China)

Public organs carry some social responsibilities:consolidating C.P.C.ruling position,maintaining country lasting political stability,guaranteeing people living in peace and enjoying their work.The team needs strict discipline to make the team probity and the decree unblocked,so as to complete the punishing crime and protecting people tasks.

police;discipline;disposition;legislation

D631

A

1673 2391（2010）02—0097—05

20091115

王玉亮（1973），男，山東沂南人，法律碩士，山東省威海市公安局副主任科員。