論信賴保護原則的司法適用

王東崗，管 浙

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

論信賴保護原則的司法適用

王東崗，管 浙

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

信賴保護原則是行政法的基本原則，其內(nèi)容包括信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、信賴值得保護和信賴保護方式。信賴保護原則在司法適用中可從憲法規(guī)定、具體法律規(guī)定和個案司法判決援引的理論依據(jù)中尋求法律依據(jù)。信賴保護原則的司法實踐可約束行政權(quán)以維護相對人的合法權(quán)益，有利于行政機關(guān)及其工作人員樹立誠信意識，有利于審查抽象行政行為。信賴保護原則司法適用的具體制度還存在一些問題，可從信賴保護司法適用的主體、基準、范圍和保護方式以及信賴利益司法保護排除規(guī)則等方面來完善。

信賴保護原則；司法適用

行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基本準則和原理，它貫穿于行政法具體規(guī)范之中,體現(xiàn)行政法基本價值觀念。［1］由于行政法形式很難有一部類似于其他法律部門集基本法律規(guī)范為一體的統(tǒng)一法典，因而起統(tǒng)領(lǐng)作用的基本原則的研究與實踐就頗為重要。信賴保護原則也可稱之為信賴保護制度，是行政法的基本原則之一。其基本含義可概括為政府對自己做出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更。我國政府在WTO的環(huán)境下積極營建誠信政府，依法行政建設(shè)進程的加快為信賴保護原則的研究與實踐提供了良好的氛圍與社會基礎(chǔ)。司法機關(guān)在行政訴訟過程中適用該原則是實現(xiàn)信賴保護原則價值與作用的重要方式，對推進法制建設(shè)也有重要影響。本文擬從司法審查的視角來分析該原則在訴訟中的具體適用。

一、信賴保護原則的基礎(chǔ)理論與司法適用的法律依據(jù)

（一）信賴保護原則的基礎(chǔ)理論

信賴保護原則起源于德國行政法。二戰(zhàn)前信賴保護在德國行政法中并不受重視，1956年德國行政法院對“申請撫恤金”一案做出了突破性的判決，該判決認為“信賴保護”代表了憲法價值的原則。1976年的德國行政程序法不僅確立了信賴保護在行政法上的地位，而且賦予其司法適用的可操作性。在德國，信賴保護不僅是行政法上的約束行政行為的一個基本原則，而且也是一個憲法性原則。［2］該原則后經(jīng)日本及我國臺灣地區(qū)的引進和發(fā)展，已被大陸法系國家廣泛認可，成為行政法基本原則之一。英美法系雖沒有信賴保護原則的概念，但英國的“自然正義”原則、美國的“禁止翻供原則”、歐共體法院所引用的“合法預(yù)期制度”都涵蓋了信賴保護的精神。信賴保護原則的基礎(chǔ)理論包括法理基礎(chǔ)與內(nèi)容構(gòu)成。

關(guān)于信賴保護原則的法理基礎(chǔ)，德國行政法學(xué)家毛雷爾認為信賴保護的法理基礎(chǔ)部分源于法治國家原則中得到確認的法律安定性，部分來自誠實信用原則，最具說服力的當(dāng)屬法的安定性,它是行政法律效果不受瑕疵影響存續(xù)之根據(jù)。［3］我國學(xué)者基本上以此為法理基礎(chǔ)展開討論，認為信賴保護原則的理論根據(jù)主要來自于誠信原則、法安定性原則、社會國家原則和基本人權(quán)原則。［4］我們認為，法的安定性及不溯及既往原則是解釋信賴保護原則的根據(jù)，它給行政法賦予了自己的特性。

關(guān)于信賴保護原則的內(nèi)容構(gòu)成，我國行政法學(xué)界對其研究主要包括四項內(nèi)容：第一是信賴基礎(chǔ)。信賴保護的前提條件是行政主體作出了有效成立的授益性行政行為，這是信賴保護得以存在的基礎(chǔ)。第二是信賴表現(xiàn)。行政相對人或利害關(guān)系人基于相信行政行為的穩(wěn)定而采取的對自己生活作出安排和對財產(chǎn)進行處分的行為。第三是信賴值得保護。判斷信賴是否值得保護的標準是無過錯原則，主要強調(diào)行政相對人或第三人對于違法行政行為的作出沒有過錯。第四是信賴保護方式。信賴利益的存續(xù)保護和財產(chǎn)補償保護。存續(xù)保護應(yīng)成為其首選方式，應(yīng)盡可能不改變相對人的既得利益現(xiàn)狀，當(dāng)因公共利益的需要不得存續(xù)現(xiàn)狀時，便用財產(chǎn)保護的方式。［5］本文將在下面論述其構(gòu)成要件。

（二）我國信賴保護原則司法適用的法律依據(jù)

憲法規(guī)定中的依據(jù)。韋納教授稱“行政法是具體化了的憲法”，作為行政法精髓的行政法基本原則多數(shù)是從憲法原則與規(guī)定中引申而來，所以從憲法中尋找信賴保護的依據(jù)是可行的。［6］在我國憲法中，第一個依據(jù)是第二十七條的規(guī)定，即一切國家機關(guān)和其工作人員必須依靠人民的支持，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。本條規(guī)定中有行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)信守諾言，不得違反信賴保護之精神。第二個依據(jù)是第十條第三款規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對土地實行征用并給予補償。如果國家機關(guān)和其工作人員侵犯公民、法人或其他組織的權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)獲得補償或賠償。以上憲法條款的規(guī)定契合了信賴保護原則的根本內(nèi)容與基礎(chǔ)理論，可以構(gòu)成信賴保護原則司法適用的憲法依據(jù)。

具體法律規(guī)定中的依據(jù)。我國大陸對信賴保護的研究相對較晚，立法實踐始于2000年3月10日開始實施的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》。具體到一般的行政實體法，2003年8月21日公布的《行政許可法》第八條規(guī)定了信賴保護原則，在行政許可領(lǐng)域得以直接適用?！缎姓S可法》標志著我國行政法律規(guī)范中首次確立了信賴保護原則，對于妥善處理公共利益和私人利益的關(guān)系，保護公共利益和行政相對人的合法權(quán)益，創(chuàng)建誠信政府、責(zé)任政府具有重要意義。

個案司法判決援引的理論依據(jù)。在我國司法實踐中，信賴保護原則的首先適用是在1999年《最高人民法院公報》第四期公布的“田永訴北京科技大學(xué)案”，法院在判決書中認為：北京科技大學(xué)實際上從未給田永注銷學(xué)籍，特別是在田永丟失學(xué)生證以后為其補辦了學(xué)生證這一事實應(yīng)視為該校自動撤銷了原先對田永做出的按退學(xué)處理的決定。此后田永在該校修滿四年學(xué)業(yè)，論文答辯也獲得通過等事實均證明按退學(xué)處理的決定在法律上從未發(fā)生過應(yīng)有的效力，田永仍具有北京科技大學(xué)學(xué)籍。法院在闡釋其理由時運用了信賴保護原則的精神，即相對人產(chǎn)生了值得保護的信賴利益，不允許行政主體隨意變更或撤銷其行政行為。本案中學(xué)校未執(zhí)行原退學(xué)處理決定應(yīng)當(dāng)視為該負擔(dān)行為已被撤回，田永對此產(chǎn)生了值得保護的信賴利益。［6］本案的論證依據(jù)符合信賴保護的三個主要內(nèi)容，即信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、值得保護的衡量。當(dāng)然本案的信賴保護法理的闡釋也僅是個案現(xiàn)象。

綜上所述，除行政許可法之外，我國有關(guān)行政法的法律中并沒有明確規(guī)定信賴保護制度。信賴保護的基本原則地位多是學(xué)者的學(xué)理解釋與總結(jié)，在我國尚屬“思想原則”的范疇，它只是建立在對法律活動及其價值的客觀認識上，在一定的政治、經(jīng)濟和文化背景下形成的對一國法制走向的理性主張。［7］法理學(xué)中認為當(dāng)代中國法的淵源主要是以由憲法為核心的制定法所構(gòu)成。因而我國多數(shù)的行政法學(xué)者也認為我國的行政法淵源一般只限于成文法之具體規(guī)定。因此若適用信賴保護原則判案極有可能會受到“沒有法律依據(jù)”的指責(zé)。盡管信賴保護原則在行政訴訟實踐中得以體現(xiàn)，但并不是依據(jù)其自身明確規(guī)定的法條所具有的法律效力，而是作為一般法理通過法官裁判案件來得以實現(xiàn)其價值的，除行政許可領(lǐng)域也并無廣泛適用的現(xiàn)象。當(dāng)然，“法理或?qū)W說在推論中被用來論證正當(dāng)理由并不乏實例，只是被我們所疏忽罷了”。［8］法官作為正義的守護者，不應(yīng)再以“法匠”自居，而應(yīng)在司法裁判時，以一般法理來確保公平和正義之實現(xiàn)而自豪。因此，結(jié)合法理、憲法、行政法律法規(guī)才能使信賴保護原則在司法適用中有充分的法律根據(jù)，才有可能使信賴保護原則在行政許可領(lǐng)域之外成為行政法律淵源。

二、信賴保護原則在司法實踐中的價值與現(xiàn)狀

（一）信賴保護原則在司法實踐中的價值

通過行政訴訟約束行政權(quán)，維護相對人的合法權(quán)益，這是信賴保護原則的價值體現(xiàn)。行政權(quán)在為公民提供服務(wù)的同時也最易對公民權(quán)益造成侵害。我國的行政管理中，行政機關(guān)隨意執(zhí)法、不信守承諾的現(xiàn)象比較普遍，行政行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性的問題十分嚴重。信賴保護對約束行政權(quán)，營造誠信政府具有重要意義。信賴保護是行政主體應(yīng)遵循的基本準則，僅僅依賴行政主體的自覺而無外部約束是靠不住的，信賴保護應(yīng)通過行政訴訟程序維護相對人利益，彰顯自身價值。

通過行政訴訟中的信賴保護原則的適用有利于行政機關(guān)及其工作人員樹立誠信意識，建立誠信政府。行政機關(guān)有效實施行政管理須得到相對人的配合與支持，這種配合與支持是建立在對行政機關(guān)充分尊重和信任的基礎(chǔ)上的。信賴保護制度在行政訴訟中的適用要求政府作出決定不能朝令夕改，要講誠信，對自己的行為或承諾守信用，如確需要變更，由此造成公民的損失要補救。因此信賴保護原則在司法中的適用對建立誠信政府具有重要意義。

通過行政訴訟對抽象行政行為進行審查。德國行政法中，信賴保護作為一項基本原則約束所有的行政行為。［9］信賴保護制度要求行政機關(guān)做出的抽象行政行為效力不得溯及既往，即使做出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或損害相對人已經(jīng)依法取得的利益。［10］另外行政主體種類多、行政立法權(quán)廣泛，造成了抽象行政行為數(shù)量龐雜、質(zhì)量粗糙，以至于侵犯到相對人的正當(dāng)權(quán)益，從保護相對人的角度看，應(yīng)當(dāng)對抽象行政行為予以審查。除憲法、法律、法規(guī)、自治條例和單行條例之外，法律賦予了人民法院對規(guī)章的“選擇適用權(quán)”。［11］法院對規(guī)章得以審查合法性，對于其他行政規(guī)范性文件同樣適用，本文認為行政機關(guān)依規(guī)范性文件行政時，相對人可以就行政主體依其規(guī)范性文件做出的具體行政行為提起訴訟，法院在審理該案時應(yīng)附帶對行政機關(guān)的規(guī)范性文件予以審查。信賴保護原則應(yīng)當(dāng)起到制止行政機關(guān)故意變更行政規(guī)范性文件、反復(fù)無常、違背信義的作用。

（二）信賴保護原則在行政訴訟中適用的現(xiàn)狀

我國近年來行政法治雖取得了長足發(fā)展，但行政管理理念以及體制仍不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府的行政行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性，帶來了社會資源的嚴重浪費和對相對人權(quán)益的損害。不信守承諾，不僅降低了政府的公信力，而且損害了行政效率。控權(quán)論思想認為僅要求行政主體有自律意識來自我約束只是空想而已。司法權(quán)對行政權(quán)約束的機制主要表現(xiàn)為行政權(quán)只有依據(jù)行政法律行使時才是合法有效的，對行政權(quán)的控制主要表現(xiàn)在防止行政專橫與強調(diào)保護公民合法權(quán)益，其中法院的司法審查權(quán)起到主要的作用，在行政訴訟中運用信賴保護原則可有效遏制行政權(quán)的濫用，以保護相對人的權(quán)益。信賴保護原則在司法審查中的作用將在訴訟實踐中得到彰顯，因而十分有必要擴大信賴保護的適用范圍，不能僅局限于行政許可領(lǐng)域。對于信賴保護在行政訴訟中到底應(yīng)該如何適用以及效果、基本理論的架構(gòu)，由于現(xiàn)行立法的規(guī)定不全面，信賴保護原則的具體司法適用的理論研究也沒有提供一套可行的體系框架，給法院的司法適用帶來了司法實踐的困境，這些都構(gòu)成了當(dāng)下信賴保護原則在我國行政訴訟中適用亟需解決的問題。

三、信賴保護原則司法適用具體制度的完善

當(dāng)行政相對人的信賴利益遇到損害時，可通過行政途徑與司法途徑尋求救濟。行政途徑主要指行政復(fù)議,司法途徑是指行政訴訟。行政途徑重效率，但信賴補償問題與利益的關(guān)聯(lián)性可能成為行政主體公正判斷的障礙。司法途徑相對來說比較公正，但也可能因為不熟悉行政領(lǐng)域的某些特殊情形而損害個人或公共利益。［12］下面主要對信賴保護原則的司法適用的具體制度如何完善作出分析。

（一）信賴保護司法適用的主體

司法適用的主體區(qū)別于執(zhí)法適用主體，前者為司法機關(guān)，通過行政訴訟的途徑來實現(xiàn)，在行政訴訟案件的審理中適用；后者依靠行政主體的自律意識來實現(xiàn)對相對人的保護?；谖覈鴩榕c公正保障，在司法審查中，只有人民法院才能正確判斷信賴利益的衡量與保護的力度，行政機關(guān)與相對人對信賴保護原則的適用應(yīng)當(dāng)通過法院的判斷才能正確、及時、公正地實現(xiàn)。

（二）信賴保護司法適用的基準

這主要是指法院給予信賴保護原則法律適用時的判斷標準。一般應(yīng)考慮三個條件：（1）行政主體作出了行政行為且已經(jīng)生效，此行政行為稱之為信賴基礎(chǔ)。行政行為只要生效即可，不論是否合法。（2）行政相對人產(chǎn)生了信賴并產(chǎn)生實質(zhì)效果，此稱之為信賴行為，主要指相對人基于對行政行為及法的穩(wěn)定性的信賴，進而做出了相應(yīng)的具體的處分行為和不作為，且與有效的行政行為之間有因果之關(guān)系。（3）對相對人的信賴行為進行利益衡量后的肯定判斷，此稱之為信賴值得保護，值得保護的信賴必須是“正當(dāng)”的信賴。所謂正當(dāng)，是指相對人對國家的行政行為或法律狀態(tài)深信不疑，對信賴基礎(chǔ)的成立為善意并無過失。三者構(gòu)成了法院對信賴保護原則在訴訟中適用的判斷要件。

（三）信賴利益司法保護排除規(guī)則

一般認為以下事由為信賴利益不值得保護：（1）相對人以惡意欺詐、脅迫或者其他不正當(dāng)方法而獲得的利益。（2）相對人未履行說明、告知義務(wù)等過失而獲得信賴利益。（3）行政行為明顯錯誤的情形下獲得信賴利益。另外《行政許可法》的第六十九條規(guī)定的行政許可五種可撤銷情形也可援引適用于其他的行政行為產(chǎn)生的信賴利益的保護。

（四）信賴保護司法適用的范圍

主要有四個方面的形態(tài)：（1）行政行為無效的信賴保護。行政行為無效宣告后，相對人因無效行政行為而受到的一切損失均應(yīng)予以恢復(fù)。該規(guī)則在一定程度上也考慮到了對善意第三人的保護。（2）行政行為的撤銷與廢止的信賴保護。包括授益行政行為的撤銷與廢止、負擔(dān)行政行為的撤銷與廢止、復(fù)效行政行為的撤銷與廢止。授益行政行為使行政相對人產(chǎn)生既得利益，在符合信賴保護要件的情況下，需嚴格限制。負擔(dān)行政行為的撤銷與廢止中只要存在信賴利益且符合信賴保護的構(gòu)成要件，也應(yīng)當(dāng)援引信賴保護原則加以限制，而不論該行為是授益或是負擔(dān)。復(fù)效行政行為的撤銷與廢止分為兩種情形：一是對行政相對人為授益，對第三人為負擔(dān)；二是行政對相對人為負擔(dān)，對第三人為授益。原則上可享有完全撤銷權(quán)，如果利益權(quán)衡時第三人權(quán)益優(yōu)越，則應(yīng)予撤銷，但須給予相對人合理補償。（2）行政行為變更的信賴保護。從信賴保護的角度出發(fā)，應(yīng)遵循不能以負擔(dān)性行政行為取代授益性行政行為、以負擔(dān)較重的行政行為取代負擔(dān)較輕的行政行為、以授益較少的行政行為取代授益較多的行政行為。［15］

（五）信賴保護司法適用的保護方式

保護方式主要有兩種：信賴利益的存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。一般認為存續(xù)保護應(yīng)成為其首選方式，即盡可能地存續(xù)已作出的行政行為，不改變現(xiàn)狀；當(dāng)因公共利益的需要或者行政行為違法不得存續(xù)時，便用財產(chǎn)保護的方式，即變更、撤銷或廢止行政行為，并給予行政相對人或第三人以相應(yīng)的財產(chǎn)方面的補償或賠償。在信賴保護的司法適用中應(yīng)當(dāng)加大司法審查權(quán)的裁量權(quán)限，由法院決定向相對人進行釋明后根據(jù)具體情況決定采取合理的保護方式，為了充分保護相對人的正當(dāng)?shù)男刨嚴?，法院也可以結(jié)合兩種方式按比例來實現(xiàn)保護的最佳方案。

我國《行政許可法》在行政許可領(lǐng)域率先確立信賴保護制度具有重要意義，但目前僅適用于行政許可范圍，遠不能適應(yīng)現(xiàn)實社會保護公民信賴權(quán)益的要求。司法實踐中雖有將信賴保護適用于其他部分行政案件，卻在適用法律依據(jù)、具體制度方面遇到理論上的困境。2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》將政府的誠信建設(shè)從行政許可推廣到了全部行政領(lǐng)域，標志著信賴保護原則的適用領(lǐng)域的擴大已成為可能。隨著我國社會主義法制建設(shè)目標逐步實現(xiàn)，信賴保護原則在理論和實踐上的逐步深入，信賴保護原則必將在行政法中得以全面推行。法院司法審查在尊重行政權(quán)實現(xiàn)的前提下，應(yīng)積極探尋審查抽象行政行為并實現(xiàn)信賴保護，這樣才能更好地保護行政相對人的權(quán)益。

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On Judicial Application of Principle of Reliance Protection

Wang Donggang,Guan Zhe
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

Asafundamentalprincipleofadministrativelaw,theprincipleofrelianceprotectionincludesreliancebasis,representation,worth of protection and protected mode.Its legal basis lies in constitutional prescription,specific legal provisionsandtheoreticalbasisquotedbyjudicialdecisionofindividualcaseinthefieldofjudicialapplication.Anditsjudicial practice could regulate administrative power to safeguard the lawful rights and interests of counterpart,so as to establish a sense of integrity for the executive authorities and their staff,and review abstract administrative act.But there still exist some problems in detailed system of its judicial application,which could be solved from the aspects of subject,standard,limits,protected mode and exclusionary rule.

principle of reliance protection;judicial application

D922.1

A

1673 2391（2010）02—0010—04

20091106

王東崗（1984 ），河南淮陽人，中南財經(jīng)政法大學(xué)憲法與行政法2008級碩士研究生；管浙（1986-），浙江溫州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)憲法與行政法2008級碩士研究生。

【責(zé)任編校：陶 范】