關(guān)于加強(qiáng)基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)的建議

蔣桂芳

（甘肅省平?jīng)鍪袆?dòng)物疫病預(yù)防控制中心，甘肅 平?jīng)?744000）

動(dòng)物防疫體系是動(dòng)物防疫工作的基礎(chǔ)。動(dòng)物防疫體系建設(shè)直接關(guān)系著畜牧業(yè)發(fā)展、畜產(chǎn)品安全、農(nóng)民增收和社會(huì)穩(wěn)定。建設(shè)和完善我國(guó)動(dòng)物防疫體系，提高動(dòng)物疫病的預(yù)防和控制能力，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的前提條件，也是保障食品安全和公共衛(wèi)生安全的必然要求。自1998年《動(dòng)物防疫法》的頒布實(shí)施以來(lái)，動(dòng)物防疫工作開(kāi)始向法制化軌道邁進(jìn)，保障了動(dòng)物防疫和動(dòng)物防疫監(jiān)督依法行政、有法可依、有法必依，為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下做好動(dòng)物防疫工作提供了有力的法律保障，也為落實(shí)依法制疫創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。但在應(yīng)對(duì)2004年發(fā)生的高致病性禽流感、2007年豬藍(lán)耳病等傳播性較強(qiáng)的疫情中，仍暴露出了我國(guó)目前的動(dòng)物防疫體系還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，與全面加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生工作的總體要求還存在較大差距。尤其是基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)工作十分薄弱，存在基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，機(jī)制不健全等諸多問(wèn)題。

1 動(dòng)物防疫體系中存在的主要問(wèn)題

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，防疫設(shè)備落后

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的動(dòng)物防疫工作普遍實(shí)行的是獸醫(yī)官制，實(shí)行參照公務(wù)員管理，其經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政開(kāi)支。而我國(guó)動(dòng)物防疫財(cái)政公共支出是以中央為主，還是以地方為主，目前還沒(méi)有形成共識(shí)。這種機(jī)制導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)辦公經(jīng)費(fèi)緊張，不能有效到位，在疫病監(jiān)測(cè)、預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、疫苗冷藏、防控工作經(jīng)費(fèi)等方面投入不足，基層防疫體系經(jīng)常出現(xiàn)“線斷、網(wǎng)破、人散”的現(xiàn)象。全國(guó)約30%的縣級(jí)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)缺少必要的預(yù)防、診斷、檢疫和監(jiān)測(cè)手段，不能正常開(kāi)展工作，其余縣級(jí)機(jī)構(gòu)由于基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低，有相當(dāng)部分不能有效開(kāi)展工作。

1.2 專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)低，技能水平不高

基層防疫隊(duì)伍人員素質(zhì)不高，中專學(xué)歷以下文化程度的占50%以上。大部分工作人員年齡偏大，已接近退休年齡，工作積極性不高；事業(yè)編制緊張，對(duì)口專業(yè)大學(xué)生無(wú)法補(bǔ)充進(jìn)入；非專業(yè)人員比例過(guò)大，青黃不接現(xiàn)象較為突出。另外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站干部還兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他職務(wù)，人員流動(dòng)性較大，發(fā)展后勁不足，工作積極性和主動(dòng)性差。

1.3 動(dòng)物防疫技術(shù)手段落后，檢測(cè)能力不足

目前我國(guó)國(guó)家級(jí)和省級(jí)動(dòng)物疫病診斷實(shí)驗(yàn)室生物安全級(jí)別普遍較低，裝備不配套，難以開(kāi)展重大動(dòng)物疫病病原分離、監(jiān)測(cè)等實(shí)驗(yàn)工作。一些縣級(jí)實(shí)驗(yàn)室缺乏必要的二、三類疫病臨床診斷設(shè)備和診斷試劑。獸藥質(zhì)量監(jiān)察、獸藥殘留監(jiān)控與安全評(píng)價(jià)等方面的設(shè)備落后，能力不足。另外，相當(dāng)一部分獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)條件尚未達(dá)到GMP標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 管理機(jī)制不全，職責(zé)混亂

雖然各地市、縣相繼成立了畜牧獸醫(yī)局，組建了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，但管理體制尚未完善，政事不分，職能混雜，以政代事，部分縣市甚至將應(yīng)屬于這兩個(gè)機(jī)構(gòu)行使職能必備的人、財(cái)、物管理權(quán)全部收歸主管局，職責(zé)被削弱。管理層次過(guò)多，管理職責(zé)不能明確，現(xiàn)所運(yùn)行的管理機(jī)制難以確保防疫質(zhì)量，責(zé)任追究制度難以落實(shí)；業(yè)務(wù)部門(mén)缺少保證防疫質(zhì)量的有效手段，缺乏約束機(jī)制，從防疫人員素質(zhì)的認(rèn)證，防疫操作規(guī)程的規(guī)范，到無(wú)效失職的追究都缺乏有效的管理。

1.5 動(dòng)物防疫相關(guān)法律體系不健全

自1998年《動(dòng)物防疫法》實(shí)施以來(lái)，雖然制定了一些部門(mén)規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了我國(guó)動(dòng)物防疫法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架，但與新形勢(shì)下動(dòng)物防疫工作的要求相比，與國(guó)際慣例和通行做法相比，仍存在較大差距，獸醫(yī)管理體制綜合性的改革與體系建設(shè)工作亟待加強(qiáng)。

2 建議

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立長(zhǎng)效工作機(jī)制

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要將免疫任務(wù)分解到村（組）、場(chǎng)（戶）和每個(gè)防疫人員，實(shí)現(xiàn)每個(gè)村莊、每個(gè)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)，每個(gè)散養(yǎng)戶均有人負(fù)責(zé)的動(dòng)物防疫責(zé)任體系。要大力實(shí)施市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系縣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）制度，指導(dǎo)督促各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)重大動(dòng)物疫病防控措施。同時(shí)，不定期、換區(qū)域的檢查督促重大動(dòng)物疫病防控工作，特別是要扎實(shí)抓好免疫抗體的抽查檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)補(bǔ)免，確保防疫質(zhì)量。

2.2 加強(qiáng)設(shè)施建設(shè)，改善防疫設(shè)備

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，基層動(dòng)物防疫體系建設(shè)應(yīng)以中央和省級(jí)財(cái)政投資為主，縣鄉(xiāng)人民政府主要解決建設(shè)用地，確保工作順利開(kāi)展。動(dòng)物防疫屬公益性，應(yīng)將建設(shè)用地納入發(fā)展公益性事業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃。基礎(chǔ)設(shè)施建成后要明確所有權(quán)和使用權(quán)，即所有權(quán)屬縣畜牧獸醫(yī)局，使用權(quán)屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，不受機(jī)構(gòu)改革和變動(dòng)而平調(diào)和侵占。各縣（市、區(qū)）要加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控中心的建設(shè)，突出獸醫(yī)化驗(yàn)室建設(shè)和化驗(yàn)儀器設(shè)備的添置，以充分發(fā)揮獸醫(yī)化驗(yàn)室在動(dòng)物防控工作中的重要作用。各級(jí)動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法收取的防檢疫等行政事業(yè)性收費(fèi)一律上交財(cái)政，實(shí)行“收支兩條線”管理，用于動(dòng)物防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.3 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高整體素質(zhì)

認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步推進(jìn)市縣鄉(xiāng)動(dòng)物防疫管理體制改革。加強(qiáng)對(duì)基層現(xiàn)有人員的素質(zhì)教育與管理，制定合理的培訓(xùn)計(jì)劃，有計(jì)劃有步驟地開(kāi)展多種形式的畜牧獸醫(yī)和動(dòng)物防疫技術(shù)培訓(xùn)，對(duì)現(xiàn)有非專業(yè)人員進(jìn)行學(xué)歷教育，職稱評(píng)審時(shí)，非本專業(yè)的學(xué)歷不給予認(rèn)可。制定完善的考核、考試標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)綜合考核，對(duì)達(dá)不到本專業(yè)水平和不能勝任本職工作的人員應(yīng)辭退或調(diào)離。通過(guò)培訓(xùn)、考核、建立用人激勵(lì)機(jī)制和控制非專業(yè)人員等多種形式，逐步提高基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍的素質(zhì)。特別是要完善村級(jí)動(dòng)物防疫員管理機(jī)制，加強(qiáng)村級(jí)動(dòng)物防疫員考評(píng)考核，不斷創(chuàng)新管理機(jī)制，認(rèn)真探索加強(qiáng)村級(jí)動(dòng)物防疫員隊(duì)伍建設(shè)的新舉措。

2.4 完善制度建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度和崗位責(zé)任制，完善考核辦法，規(guī)范內(nèi)部管理，明確職工的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作指標(biāo)，建立健全工作任務(wù)目標(biāo)制度、學(xué)習(xí)制度、會(huì)議制度和財(cái)務(wù)物資管理制度、環(huán)境衛(wèi)生制度等，并制定切合實(shí)際的考核獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，年終考核兌現(xiàn)，調(diào)動(dòng)科技人員的積極性。第一，業(yè)務(wù)管理部門(mén)通過(guò)宣傳、培訓(xùn)，使轄區(qū)內(nèi)所有畜禽養(yǎng)殖戶、屠宰加工單位和個(gè)人以及獸藥、飼料經(jīng)營(yíng)業(yè)戶和動(dòng)物診療單位和個(gè)人熟悉相關(guān)法律、法規(guī)和制度，自覺(jué)遵守執(zhí)行；第二，引導(dǎo)科學(xué)養(yǎng)殖，政府部門(mén)可運(yùn)用扶持政策調(diào)控，積極鼓勵(lì)廣大養(yǎng)殖單位和個(gè)人推行畜牧小區(qū)建設(shè)，實(shí)行畜禽規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化養(yǎng)殖。減少動(dòng)物散養(yǎng)、混養(yǎng)帶來(lái)的防疫風(fēng)險(xiǎn)。第三，健全疫情報(bào)告責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制，對(duì)瞞報(bào)、漏報(bào)、謊報(bào)疫情的，依法予以處理。第四，建立部門(mén)反應(yīng)和科學(xué)決策機(jī)制，在重大動(dòng)物疫病防控、動(dòng)物性食品安全監(jiān)管、人畜共患病的監(jiān)測(cè)、預(yù)防上，加強(qiáng)與公安、工商、衛(wèi)生等部門(mén)的協(xié)作，互通信息，協(xié)調(diào)配合運(yùn)作。

2.5 強(qiáng)化監(jiān)督職能，完善執(zhí)法體系

《動(dòng)物防疫法》根據(jù)其立法目的，為與動(dòng)物防疫有關(guān)的單位和個(gè)人規(guī)定了相關(guān)的禁止性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范，有關(guān)單位和個(gè)人一旦違反了這些行為模式，就必然要受到一定的法律制裁。建立和維護(hù)動(dòng)物防疫秩序、動(dòng)物檢疫秩序和動(dòng)物防疫監(jiān)督管理秩序得以保障《動(dòng)物防疫法》所確立的行政法律關(guān)系。

3 結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)動(dòng)物防疫體系建設(shè)，對(duì)提高動(dòng)物疫病防控整體水平，增強(qiáng)抵御動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)能力，保障畜牧產(chǎn)業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著十分重要的戰(zhàn)略意義。加強(qiáng)動(dòng)物防疫體系建設(shè)要堅(jiān)持以防為主、防控結(jié)合的方針，以建立完善的獸醫(yī)行政管理、行政執(zhí)法和技術(shù)支持體系為依托，以強(qiáng)化基層動(dòng)物防疫隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，不斷提高重大動(dòng)物疫情的預(yù)警預(yù)報(bào)、預(yù)防控制、應(yīng)急處置能力和依法監(jiān)管水平，努力實(shí)現(xiàn)動(dòng)物防疫的規(guī)范化和現(xiàn)代化。

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