無居民海島使用權(quán)若干問題分析＊

程功舜

(廣東海洋大學(xué)法學(xué)院 湛江 524088)

無居民海島使用權(quán)若干問題分析＊

程功舜

(廣東海洋大學(xué)法學(xué)院 湛江 524088)

無居民海島使用權(quán)作為一種獨(dú)立物權(quán),權(quán)利人應(yīng)有權(quán)轉(zhuǎn)讓,但由于該權(quán)利具有公法屬性,轉(zhuǎn)讓行為應(yīng)取得無居民海島所有人——國家的同意才能轉(zhuǎn)讓。只要無居民海島使用權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓,其就具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此也就可以成為抵押的標(biāo)的。無居民海島使用權(quán)抵押并不是實(shí)物抵押而是具有權(quán)利抵押的性質(zhì)。

無居民海島;使用權(quán);物權(quán);立法

我國是一個(gè)海洋大國,海島眾多,面積大于500 m2的島嶼有6 900多個(gè),其中無居民海島有6 500多個(gè);面積在500 m2以下的島嶼和巖礁近萬個(gè)[1]。隨著我國海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大,海洋(包括海岸帶、海島)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)不斷提升,人們對海洋的重要性、尤其是海島重要性的認(rèn)識(shí)越來越高。保護(hù)海島資源環(huán)境、加強(qiáng)海島綜合管理、依法用島的社會(huì)呼聲越來越強(qiáng)。根據(jù)我國《憲法》《物權(quán)法》和《海域使用管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定,有居民海島可以納入我國現(xiàn)有城市、鄉(xiāng)村體系,適用現(xiàn)有相關(guān)物權(quán)法律法規(guī)。無居民海島則是非常特殊的自然資源,為了保持海島資源可持續(xù)利用,保障我國生態(tài)安全,我國海島立法則顯得十分必要且相當(dāng)緊迫。本研究主要對無居民海島使用權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓及抵押等問題進(jìn)行分析。

1 無居民海島使用權(quán)的設(shè)立

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。無居民海島屬于國家所有,國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán),但國有無居民海島的合理利用必須通過所有權(quán)與使用權(quán)的分離來實(shí)現(xiàn)。由于我國長久以來沒有對無居民海島使用權(quán)作出詳細(xì)、明確的規(guī)定,致使不少單位和個(gè)人對無居民海島使用權(quán)認(rèn)識(shí)不清,任意占有、使用、買賣和出讓無居民海島。一些“島主”甚至將無居民海島視為自家的私產(chǎn),阻撓他人甚至包括管理和科研人員的登島,嚴(yán)重影響正常的監(jiān)測、執(zhí)法等管理活動(dòng)和調(diào)查、研究等科學(xué)活動(dòng)。這不僅對無居民海島的保護(hù)和管理不利,而且容易造成國有資源的流失。因此,必須依法設(shè)立無居民海島使用權(quán)。

無居民海島使用權(quán)是指公民、法人依法對國家所有的無居民海島享有的占有、使用、收益并排斥他人干涉的權(quán)利。無居民海島使用權(quán)是在無居民海島所有權(quán)的基礎(chǔ)上派生出來的一種權(quán)利,也就是說無居民海島使用權(quán)是依據(jù)無居民海島所有權(quán)的存在而存在,沒有無居民海島所有權(quán)也就沒有無居民海島使用權(quán)。因此,無居民海島使用者可以行使占有權(quán)、開發(fā)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能,但不具有完全處分權(quán)。

盡管無居民海島使用權(quán)同無居民海島所有權(quán)一樣共設(shè)于無居民海島這一客體之上,但其設(shè)定方式卻截然不同。無居民海島所有權(quán)屬法定取得,而無居民海島使用權(quán)可通過劃撥、申請或競爭設(shè)立。劃撥無居民海島使用權(quán)是指因生態(tài)保護(hù)、國防安全、公共利益的需要,經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),無居民海島使用者無償取得沒有使用期限的無居民海島使用權(quán)。申請無居民海島使用權(quán)是指因教學(xué)、科研等非經(jīng)營性活動(dòng)利用無居民海島的需要,向有權(quán)機(jī)關(guān)提出書面申請并提交符合法律規(guī)定的材料,經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)后,無居民海島使用者無償或有償取得有使用期限的無居民海島使用權(quán)。競爭無居民海島使用權(quán)是指因旅游、娛樂、礦山開采、項(xiàng)目建設(shè)等經(jīng)營性活動(dòng)利用無居民海島的需要,通過招標(biāo)、拍賣或其他公平競爭的方式,無居民海島使用者有償取得有使用期限的無居民海島使用權(quán)。對一些特殊的無居民海島用于經(jīng)營性活動(dòng),有權(quán)部門必須通過召開論證會(huì)、聽證會(huì)等形式廣泛聽取社會(huì)各界的意見。

國家應(yīng)建立無居民海島使用權(quán)登記制度。不管以何種方式取得無居民海島使用權(quán)均應(yīng)在法定登記機(jī)關(guān)予以登記。海島權(quán)利一經(jīng)登記,即具有法律效力,權(quán)利登記者的權(quán)利受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯。并且,任何單位和個(gè)人不得就相同的此項(xiàng)權(quán)利再次向有關(guān)機(jī)關(guān)申請登記,即使申請也得不到批準(zhǔn)。而且,信賴此項(xiàng)登記的善意第三人,也受法律保護(hù),即該項(xiàng)登記具有公示力和公信力[2]?；趧潛芏〉脽o居民海島使用權(quán)的可不記載具體使用期限,基于申請或競爭而取得無居民海島使用權(quán)的應(yīng)記載具體使用期限,根據(jù)《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》,無居民海島使用期限最長不應(yīng)超過50年。筆者建議應(yīng)由縣級以上的海洋行政主管部門作為登記機(jī)關(guān)。

2 無居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

無居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指無居民海島使用權(quán)人通過買賣、互易和贈(zèng)與等方式將無居民海島使用權(quán)以合同方式再轉(zhuǎn)移的行為。無居民海島使用權(quán)作為一種獨(dú)立物權(quán),具有財(cái)產(chǎn)利益的屬性,使用人當(dāng)然有權(quán)處分自己的權(quán)益。使用人處分無居民海島使用權(quán)益必定產(chǎn)生海島使用權(quán)的再移轉(zhuǎn)。然而,《無居民海島保護(hù)與利用管理》未指出獲得海島使用權(quán)可再轉(zhuǎn)讓,地方政府也采取比較模糊的態(tài)度,地方性管理辦法或條例中均未說明是否可再轉(zhuǎn)讓,造成實(shí)際操作中初始轉(zhuǎn)讓及再轉(zhuǎn)讓困難[3]。無居民海島使用權(quán)的不可流動(dòng)性不利于無居民海島的保護(hù)與利用,會(huì)造成國家自然資源的浪費(fèi)。因此,有必要建立和完善無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。在海島法相應(yīng)配套制度中,應(yīng)明確規(guī)定合法取得的無居民海島使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然,無居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)取得無居民海島所有人——國家的同意才能轉(zhuǎn)讓。這是因?yàn)闊o居民海島使用人本身是無居民海島所有人選擇的結(jié)果,如果其選擇他人替代自己,首先應(yīng)取得無居民海島所有人的同意,否則,無居民海島經(jīng)過多次再轉(zhuǎn)移后,無居民海島所有人可能根本不清楚誰在占有和使用無居民海島,無居民海島所有權(quán)可能會(huì)名存實(shí)亡。當(dāng)然,無居民海島所有人同意權(quán)應(yīng)由法律明確界定,并應(yīng)是一種監(jiān)督權(quán)而非決定權(quán)。

另外,如果是以劃撥方式取得或以申請且為無償方式取得的無居民海島使用權(quán),轉(zhuǎn)讓必須首先轉(zhuǎn)化為有償出讓的無居民海島使用權(quán)后,才能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,并由有權(quán)機(jī)關(guān)辦理無居民海島使用權(quán)出讓手續(xù)。同時(shí),以申請且為有償方式取得或以競爭方式取得的無居民海島使用權(quán)雖可轉(zhuǎn)讓,但不能以類似炒地皮的方式“炒海島”牟利。因?yàn)楹u使用人在海島上的投入,對海島升值的部分,使用人應(yīng)能分享,但“炒海島”是未作開發(fā)或只象征性投入,海島升值是基于海島的短缺或周邊環(huán)境的變化,應(yīng)屬海島所有權(quán)權(quán)益的范疇[4]。

3 無居民海島使用權(quán)的抵押

無居民海島使用權(quán)的抵押是指抵押人以其依法擁有的無居民海島使用權(quán)向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為,債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人有權(quán)依法從抵押的無居民海島使用權(quán)拍賣所得的價(jià)款中優(yōu)先受償。只要無居民海島使用權(quán)依法可以轉(zhuǎn)讓,其就具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此也就可以成為抵押的標(biāo)的。無居民海島使用權(quán)的抵押標(biāo)的不是無居民海島本身,而是對無居民海島的占有、使用和收益權(quán)利,此種權(quán)利已經(jīng)與無居民海島所有權(quán)相分離,形成一種獨(dú)立的物權(quán)。抵押人不能履行債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人申請拍賣的是無居民海島使用權(quán)而非無居民海島所有權(quán),抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不影響國家對無居民海島的所有權(quán)。因此,無居民海島使用權(quán)抵押并不是實(shí)物抵押而是具有權(quán)利抵押的性質(zhì)。

無居民海島使用權(quán)是以整體無居民海島資源作為客體,包括島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動(dòng)物、植被、淡水以及海島周圍海域等[5]?；跓o居民海島使用權(quán)內(nèi)容的這一特點(diǎn),在設(shè)定無居民海島使用權(quán)的抵押時(shí),應(yīng)考慮將對島上的建筑物、構(gòu)筑物、土壤、砂石、動(dòng)物、植被、淡水以及海島周圍海域等資源的使用權(quán)一并抵押。

關(guān)于無居民海島使用權(quán)在設(shè)定抵押后是否可以轉(zhuǎn)讓的問題,應(yīng)依據(jù)我國《擔(dān)保法》的相關(guān)規(guī)定確定。依據(jù)我國《擔(dān)保法》第四十九條第1款規(guī)定:“抵押期間,抵押人轉(zhuǎn)讓已辦理登記的抵押物的,應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人并告知受讓人轉(zhuǎn)讓物已經(jīng)抵押的情況;抵押人未通知抵押權(quán)人或者未告知受讓人的,轉(zhuǎn)讓行為無效”。這一規(guī)定同樣適用于無居民海島使用權(quán)的抵押。據(jù)此,我國《擔(dān)保法》是允許在抵押期間轉(zhuǎn)讓無居民海島使用權(quán)的,只不過是在轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)及時(shí)通知抵押權(quán)人,并應(yīng)向受讓人告知無居民海島使用權(quán)已設(shè)置抵押的情況,否則,轉(zhuǎn)讓行為無效。

4 結(jié)束語

由于無居民海島不僅具有經(jīng)濟(jì)利益,而且還承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)、國防安全、領(lǐng)土確定和科學(xué)研究等多方面的功能,因此,在無居民海島使用權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓及抵押等法律制度層面上,必須堅(jiān)持以國家行政權(quán)力為主導(dǎo),從而確保無居民海島資源在市場機(jī)制下的合理利用。

[1] 楊文鶴.中國海島[M].北京:海洋出版社,2000:61.

[2] 譚柏平.論我國“海島法”的基本制度[J].法學(xué)雜志,2007,28(1):84.

[3] 王淼,袁棟.無居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問題探討[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2007,14(3):6.

[4] 胡呂銀.“出賣”海島的法律問題探析[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào),2005,20(4):86.

[5] 周珂,譚柏平.論我國海島的保護(hù)與管理:以海島立法完善為視[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2008,8(1):38.

廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目“我國海洋資源開發(fā)利用的法律機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):W YM 08012).