廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃初探
——以珠海市為例

付 靜,周厚誠,蘇廣明,利 逸,王燁嘉

(1.廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220;2.國家海洋局南海工程勘察中心 廣州 510300)

廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃初探
——以珠海市為例

付 靜1,周厚誠1,蘇廣明2,利 逸1,王燁嘉1

(1.廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州 510220;2.國家海洋局南海工程勘察中心 廣州 510300)

通過對海岸自然條件、海岸利用現(xiàn)狀和項目用海需求等三項專題分析研究,確定海岸基本功能、明確海岸開發(fā)利用方向和管理保護(hù)措施,達(dá)到建立以海岸基本功能管制為核心的管理機(jī)制,進(jìn)一步落實海洋功能區(qū)劃,規(guī)范海岸開發(fā)秩序,調(diào)控海岸開發(fā)的規(guī)模和強(qiáng)度。在盡量滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時,最大限度地提高海洋資源的利用價值,減少海岸資源浪費,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和海岸資源,推動廣東省沿海地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。

海岸資源;保護(hù)利用;海洋管理;圍填海;珠海市

當(dāng)前,國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生深刻變化,在國際金融危機(jī)擴(kuò)散蔓延和實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩的背景下,全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐加快,珠三角、粵港澳、泛珠三角乃至中國—東盟等區(qū)域的合作不斷尋求深化,廣東省正處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。2008年12月,《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》(以下簡稱《綱要》)的批準(zhǔn)實施,為珠江三角洲地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展提供重大機(jī)遇,是當(dāng)前和今后一段時期珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展的行動綱領(lǐng)和編制相關(guān)專項規(guī)劃的依據(jù)[1]。

2009年一批重大項目將落戶廣東省沿海各市,如廣州市、深圳市、湛江市和惠州市的石油化工基地,珠海市造船基地,江門市、汕尾市和揭陽市的核電站,汕頭市、湛江市和茂名市的火力電廠,汕頭東部經(jīng)濟(jì)帶,以及珠三角向東西兩翼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等諸多重大項目。為科學(xué)合理地配置廣東省海岸資源,推進(jìn)海岸及近岸海域的開發(fā)利用,促進(jìn)沿海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級,確保沿海經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,2009年4月,廣東省海洋與漁業(yè)局積極響應(yīng)國家海洋局號召,開始了廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的編制工作[2-3]。珠海市在省內(nèi)率先提出開展海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作,走在了其他沿海地市的前列。珠海市在《綱要》中被寄予厚望,作為珠三角的核心城市之一,輻射帶動珠江口西岸地區(qū)發(fā)展。同時,海洋工程裝備制造基地、航空產(chǎn)業(yè)園、港珠澳大橋和廣珠城際軌道交通等眾多重大項目落戶珠海的海岸地區(qū),珠海迎來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的關(guān)鍵時期。從長遠(yuǎn)來看,珠海市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,尤其是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著重大的機(jī)遇,海岸、海洋及海島在珠海市未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要的戰(zhàn)略地位。

通過對珠海市海岸的自然條件評價、海岸開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用海需求等分析評價,科學(xué)地確定岸段的基本功能,并提出各基本功能岸段的保護(hù)與利用建議,制訂相應(yīng)的管理要求,進(jìn)而取得各岸段保護(hù)和利用的最佳生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。珠海市海岸規(guī)劃編制工作為廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃工作的開展提供新方法、探索新模式,具有重要的參考價值和借鑒意義。

1 編制程序

規(guī)劃編制可分3個階段:前期調(diào)研階段、中期規(guī)劃階段和后期匯總階段。

1.1 前期調(diào)研階段

調(diào)研階段是規(guī)劃工作中十分重要的階段,主要目的是岸段資料信息完善和核實。主要收集的資料涉及3方面內(nèi)容:海岸自然屬性資料、開發(fā)利用現(xiàn)狀資料和用海需求信息相關(guān)資料,并根據(jù)這些資料信息進(jìn)行海岸自然條件評價、開發(fā)與利用現(xiàn)狀評價和用海需求分析評價等3項專題研究。

1.2 編制中期階段

通過3項專題分析評價,初步確定岸段的功能類型,通過地市部門走訪,協(xié)調(diào)交流,最后確定岸段的功能類型,明確岸段的保護(hù)利用方向和管理要求,這個階段中和多個用海、涉海部門溝通交流是十分必要的,以便提高規(guī)劃的可操作性和實用性。

1.3 成果匯總階段

整理前2個階段的結(jié)論和成果,最終形成報告規(guī)劃、圖集和文本等相關(guān)成果。

2 主要編制成果

2.1 岸段劃分情況

珠海市海岸線長約765.85km,其中大陸岸線長224.5km(廣東省人民政府批準(zhǔn)長度),其中人工海岸長度超過2/3,島嶼岸線長約541.35km(工作岸線量算長度),多數(shù)為基巖海岸。砂質(zhì)岸線零星分布在弧形海灣內(nèi),口門附近海岸多是淤泥質(zhì)海岸。

珠海市海岸共劃定73個基本功能岸段,包含建設(shè)岸段、圍墾岸段、港口岸段、旅游岸段、漁業(yè)岸段、保護(hù)岸段和其他岸段等7種類型。其中,大陸岸線功能岸段共33個,島嶼岸線功能岸段共40個,功能岸段平均長度為10.49km。劃分情況如表1所示。

表1 珠海市海岸基本功能岸段劃分

其中,建設(shè)岸段主要分布在唐家灣高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、橫琴新城、金灣次中心城,以及航空產(chǎn)業(yè)園等區(qū)域;圍墾岸段主要分布在磨刀門口門、黃茅海蟲雷蛛岸段,均位于河口生態(tài)敏感區(qū)域,岸段后方多為基本農(nóng)田;港口岸段主要分布在高欄港區(qū)、桂山港區(qū)以及珠海市其他中小型港區(qū),并擬在黃茅島、大小烈島和小萬山島之間的海域新建萬山超大型深水港區(qū);旅游岸段是珠海市建設(shè)國際商務(wù)休閑旅游度假區(qū)的重要載體,主要分布在珠海市區(qū)情侶路濱海景觀帶和橫琴島等區(qū)域;漁業(yè)岸段可分為漁港岸段和增養(yǎng)殖岸段,漁港岸段主要分布于珠海市現(xiàn)有漁港,增養(yǎng)殖岸段主要分布于萬山區(qū)海域的珠江口咸淡水交界處的海島海岸;保護(hù)岸段主要分布于淇澳島以及萬山群島海岸,在珠海市海岸中所占長度比例較大;其他岸段主要為保留、預(yù)留和多用岸段,如河口生態(tài)敏感區(qū)、保持自然狀態(tài)以待開發(fā)利用的岸段,未來海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)留岸段以及用途多樣的綜合利用岸段。

2.2 岸段保護(hù)分級

為更好地對重要的海洋原始生態(tài)區(qū)、海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀及歷史遺跡、重要的漁業(yè)資源增養(yǎng)殖區(qū)、自然風(fēng)貌保持較好的旅游區(qū)、重要的河口生態(tài)敏感區(qū)和潮汐通道等實施有效保護(hù),按照海岸保護(hù)與利用對海岸自然屬性影響程度的控制要求,對保護(hù)岸段、漁業(yè)岸段(不含漁港岸段)、旅游岸段和其他岸段劃分保護(hù)級別,分別為Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ級,劃分依據(jù)如表2所示。

表2 岸段保護(hù)等級劃分

續(xù)表

本規(guī)劃共對45個基本功能岸段劃定保護(hù)級別,占珠海市岸線總長的66.3%,其中Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ級保護(hù)的岸段長度比例為8∶33∶25。具體情況如表3所示。

表3 岸段保護(hù)等級劃分

其中,Ⅰ級保護(hù)岸段主要分布在淇澳島西部、佳蓬列島和大萬山島浮石灣,均已建為海洋類型的自然保護(hù)區(qū);Ⅱ級保護(hù)岸段主要分布在珠江口咸淡水交界處的萬山島群、三角島群和擔(dān)桿列島,以及近岸的擁有沙灘和海蝕地貌等重要海岸自然景觀的旅游岸段;Ⅲ級保護(hù)岸段主要分布在大陸近岸的旅游岸段、保護(hù)或其他的岸段。

2.3 圍填海需求分析

圍填海工程需求分析是海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的一個重點和難點,既要保護(hù)好自然生態(tài)環(huán)境和珍稀生物資源,又要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。珠海市圍填海項目主要從圍填海布局及規(guī)模、圍填海的可行性和必要性、效益分析和圍填海的管理調(diào)控措施等4個方面進(jìn)行詳細(xì)分析論證,提供圍填海的優(yōu)化平面設(shè)計和時序引導(dǎo)。

2.4 規(guī)劃圖集

根據(jù)國家對海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的技術(shù)方案要求,以圖集和字典形式系統(tǒng)編繪規(guī)劃成果,同時建立岸段圖文索引,對每個岸段均采用“兩圖兩說明”的方式,包括基本功能岸段的自然屬性、開發(fā)現(xiàn)狀、基本功能及其確定依據(jù)等內(nèi)容,并提出開發(fā)與保護(hù)建議和有針對性的管理要求。避免圖集中出現(xiàn)多個岸段自然條件雷同的現(xiàn)象,對珠海市的海岸規(guī)劃圖集說明格式做適當(dāng)調(diào)整,兩圖兩說明中“概況圖”主要包含“地理位置、海岸類型、自然資源與環(huán)境條件、開發(fā)與利用現(xiàn)狀”;“規(guī)劃圖”主要包括“岸線長度、坐標(biāo)范圍、保護(hù)與利用方向、功能確定依據(jù)、保護(hù)管理要求”等要素。在信息內(nèi)容一致的表現(xiàn)形式下,不同功能類型的岸段歸納不同的信息重點示。

3 相關(guān)問題探討及建議

3.1 規(guī)劃與廣東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合,以落實《綱要》為重點,確保重大項目用海

隨著廣東省經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,重化、裝備制造、能源和鋼鐵等工業(yè)布局進(jìn)一步向沿海地區(qū)集聚,“海十條”[4]、《綱要》和產(chǎn)業(yè)振興計劃等一系列政策、法規(guī)文件相繼出臺,對海岸和海域使用的需求和規(guī)模日益擴(kuò)大。為了統(tǒng)籌安排國家和省重大建設(shè)項目的用岸、用海需求,提高海岸保護(hù)與利用規(guī)劃對沿岸產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌和引導(dǎo),應(yīng)主動研究《綱要》和省政府明確的重大建設(shè)項目中涉海項目的規(guī)模、時空布局和管理措施等方面內(nèi)容,了解廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策,全面把握今后一段時期內(nèi)廣東省沿海用海需求的變化趨勢,提升海岸保護(hù)與利用規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和可操作性。

3.2 多層次體現(xiàn)保護(hù)理念

國家方案中提出對保護(hù)岸段實施分級保護(hù)措施,實際上需要保護(hù)的岸段除了保護(hù)岸段之外,還應(yīng)該包括一些保持自然狀態(tài)的岸段、自然風(fēng)貌保持較好的旅游岸段、具有重要生態(tài)價值的漁業(yè)開發(fā)區(qū)域和河口生態(tài)敏感區(qū)海岸等。珠海市規(guī)劃對保護(hù)岸段、圍墾岸段、旅游岸段、漁業(yè)岸段(漁港除外)、鹽業(yè)岸段及其他岸段均劃分保護(hù)等級。對于重點保護(hù)和適度保護(hù)的岸段,要堅持在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)的原則,從不同的利用方式體現(xiàn)多樣化的保護(hù)理念。

3.3 近岸部分海島納入規(guī)劃范圍

廣東省海島眾多、資源豐富,是廣東省國土的重要組成部分。在當(dāng)前海洋經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口膨脹和土地資源日益緊缺的形勢下,海島,尤其是近岸大島,已逐漸成為拓展廣東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的前沿陣地。部分開發(fā)程度較高的近岸海島,與大陸交通便利、相互依托、密不可分,已成為島、海、陸一體化開發(fā)的重要載體。

3.4 岸段自然條件分析引入量化方法模型

珠海市海岸規(guī)劃的自然條件分析多是通過定性分析得出岸段自然資源的等級劃分,多種因子之間的權(quán)重差別、主次差別少有體現(xiàn),致使評價結(jié)果帶有一定的主觀性和偏差。為了增強(qiáng)規(guī)劃的客觀性和準(zhǔn)確性,建議引入層次分析法(AHP)和專家打分法[5]等數(shù)學(xué)模型,完善評價體系,提升規(guī)劃的科學(xué)性。

4 結(jié)束語

海岸保護(hù)與利用規(guī)劃是海洋功能區(qū)劃的一個配套制度,是海洋功能區(qū)劃在海岸部分的進(jìn)一步的量化和具體化。廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃通過確定海岸基本功能、開發(fā)利用方向和保護(hù)要求,建立以海岸基本功能管制為核心的管理機(jī)制,進(jìn)一步落實海洋功能區(qū)劃,規(guī)范海岸開發(fā)秩序,調(diào)控海岸開發(fā)的規(guī)模和強(qiáng)度,以達(dá)到海岸的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益最大化。在盡量滿足海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時,最大限度地提高海洋資源的利用價值,減少海岸資源浪費,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,推動廣東省沿海地區(qū)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境和諧發(fā)展。

注:本文表中使用數(shù)據(jù)資料均為《珠海市海岸保護(hù)與利用總體規(guī)劃》項目成果數(shù)據(jù)。

[1] 國家發(fā)展和改革委員會.珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年).2008.

[2] 國家海洋局.關(guān)于開展海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作的通知[EB/OL]2009-02-27.http://www.soa.gov.cn/hyjww/hygl/2009/03/20/1237280892656886.htm.

[3] 廣東省海洋與漁業(yè)局.印發(fā)廣東省海岸保護(hù)與利用規(guī)劃編制工作方案的通知[EB/OL]2009-04-03.http://www.gdofa.gov.cn/News/2009/6/19/2009619103303YE7RV.htm.

[4] 國家海洋局.國家海洋局出臺十項政策措施為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展全力做好服務(wù)保障工作2009-12-19.http://www.soa.gov.cn/hyjww/xwdt/hywz/webinfo/1225332547460289.htm.

[5] 苗豐民,趙全民.海域分等定級及價值評估的理論與方法[M].北京:海洋出版社,2007:100-120.