警察權(quán)憲法基礎(chǔ)之比較法考察（上）

張 超

（河南公安高等專科學(xué)校，河南 鄭州450002）

警察權(quán)憲法基礎(chǔ)之比較法考察（上）

張 超

（河南公安高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州450002）

規(guī)范執(zhí)法是警察工作的主旋律和生命線，警察權(quán)是決定因素。警務(wù)建設(shè)是憲政建設(shè)的有機(jī)組成部分，應(yīng)從憲法中探尋警察權(quán)定位以確立警務(wù)建設(shè)之根基。國(guó)內(nèi)外憲法對(duì)警察權(quán)的具體表述有所差異，但顯示出警察權(quán)是有鮮明特色的權(quán)力，具有主動(dòng)性等行政權(quán)的基本特征，與其他行政權(quán)相比具有人身自由強(qiáng)制處分權(quán)等個(gè)性特征，而沒有立法權(quán)內(nèi)容，也不是司法權(quán)。

憲政；警察權(quán)；憲法；比較法；規(guī)范執(zhí)法

憲政中國(guó)是我國(guó)國(guó)家建設(shè)根本之路，是建設(shè)法治中國(guó)這一根本治國(guó)方略之核心所在。警察權(quán)建設(shè)是憲政建設(shè)的一個(gè)有機(jī)組成部分，憲法的性質(zhì)、內(nèi)容和地位決定了中國(guó)憲政建設(shè)的首要任務(wù)和核心內(nèi)容是憲法建設(shè)。①雖然近些年來，學(xué)術(shù)界對(duì)于憲法的認(rèn)識(shí)，與教科書和主流觀點(diǎn)中的內(nèi)容有差別，但是，其所凸顯的內(nèi)容不僅沒有動(dòng)搖對(duì)于憲法地位和作用重要性的認(rèn)識(shí)，而且更加強(qiáng)調(diào)和推進(jìn)了憲法的重要性和主導(dǎo)性。從理論研究結(jié)果上看，學(xué)術(shù)界對(duì)于憲法和憲政的關(guān)系上，“不論是成文憲法國(guó)家還是不成文憲法國(guó)家，沒有憲法就沒有憲政”的觀點(diǎn)是公認(rèn)的。②關(guān)于學(xué)術(shù)界對(duì)憲法與憲政關(guān)系的理論認(rèn)識(shí)概括，可參見周葉中、鄧聯(lián)繁著《憲政中國(guó)初論》，載《中國(guó)法學(xué)》2002年第6期，第28頁。所以，首先應(yīng)該從憲法這一根本大法中關(guān)于警察權(quán)和國(guó)家權(quán)力等與警察權(quán)密切相關(guān)的內(nèi)容開始探尋警察權(quán)在憲法中之根基性定位?？v觀國(guó)內(nèi)外憲法，對(duì)警察權(quán)的具體表述有所差異，但顯示出警察權(quán)是有鮮明特色的權(quán)力，具有主動(dòng)性等行政權(quán)的基本特征，與其他行政權(quán)相比具有人身自由強(qiáng)制處分權(quán)等個(gè)性特征；而沒有立法權(quán)內(nèi)容，也不是司法權(quán)。

本文考察的是《中華人民共和國(guó)憲法》，并且結(jié)合其條文對(duì)國(guó)家權(quán)力基本分類及其名稱的含義進(jìn)行了分析甄別，以更好地認(rèn)清憲法中權(quán)力分類及其名稱的含義。

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）條文中關(guān)于國(guó)家權(quán)力的規(guī)定，主要體現(xiàn)在“序言”、第一章“總綱”和第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”。序言主要規(guī)定了人民獲得國(guó)家權(quán)力的偉大而艱苦的奮斗歷程。第一章總綱主要規(guī)定了國(guó)家權(quán)力的來源和歸屬，突出了人民是國(guó)家權(quán)力的起點(diǎn)和歸宿，人民是設(shè)立以人民代表大會(huì)為統(tǒng)攝的國(guó)家機(jī)關(guān)體系的內(nèi)在軸心和終極關(guān)懷。第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”主要是圍繞國(guó)家權(quán)力在各類國(guó)家機(jī)關(guān)中配置和運(yùn)行的基本要求，在總綱簡(jiǎn)明扼要點(diǎn)擊的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了我國(guó)在《憲法》層面對(duì)國(guó)家權(quán)力內(nèi)容和分類的認(rèn)識(shí)。

綜觀《憲法》中關(guān)于國(guó)家權(quán)力的規(guī)定，突出和強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家權(quán)力的所有者是人民，國(guó)家權(quán)力的配置和運(yùn)行在整體和不同載體層面服務(wù)人民、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督。同時(shí)，雖然《憲法》明文規(guī)定的是人民代表大會(huì)是人民行使整體國(guó)家權(quán)力的唯一載體類型，但是，規(guī)定了不同的國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行載體體系中的地位、與人民的關(guān)系及其相互關(guān)系，這樣就展現(xiàn)出，《憲法》考慮到人民的國(guó)家權(quán)力的內(nèi)容的差別和關(guān)聯(lián)、管理事務(wù)時(shí)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的協(xié)調(diào)和為民績(jī)效，把國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了基本分類，配置給不同的國(guó)家機(jī)關(guān)。

《憲法》對(duì)國(guó)家權(quán)力的基本配置是：國(guó)家權(quán)力整體授權(quán)，是從人民手中交由人民代表大會(huì)行使。①《憲法》第二條第一款：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！钡诙睿骸叭嗣裥惺箛?guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比嗣翊泶髸?huì)產(chǎn)生不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，主要是產(chǎn)生常設(shè)機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，并對(duì)這些國(guó)家機(jī)關(guān)性質(zhì)和關(guān)系進(jìn)行定位。②《憲法》第五十七條：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。”第九十六條第一款：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”第二款：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。”第三條：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”在此基礎(chǔ)上，向各類國(guó)家機(jī)關(guān)配置不同內(nèi)容和運(yùn)行要求的國(guó)家權(quán)力，主要是人民代表大會(huì)保留了立法權(quán)，給國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分別配置了行政權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)。③《憲法》第五十八條：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！钡诎耸鍡l：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！钡谝话俣龡l：“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。”第一百二十九條：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”

由此可見，在國(guó)家權(quán)力交由國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行的運(yùn)行層面，《憲法》根據(jù)國(guó)家權(quán)力內(nèi)容和運(yùn)行要求的差異，把國(guó)家權(quán)力在常態(tài)下的主要內(nèi)容分類為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。分別行使這些種類權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)按性質(zhì)所作的稱呼，就是按照這些種類的國(guó)家權(quán)力的名稱所作的稱呼。但是，需要注意的是，從行使立法權(quán)的角度，可以將國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)稱為立法機(jī)關(guān)，而不能簡(jiǎn)單地將國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)定性為立法機(jī)關(guān)。

立法權(quán)，在國(guó)內(nèi)的工具書和教科書中通常被解釋為“國(guó)家制定、修改或者廢止法律的權(quán)力④參見《法學(xué)詞典》編委會(huì)編《法學(xué)詞典》（增訂版），上海辭書出版社1984年版，第218頁；張光博主編《憲法詞典》，吉林人民出版社1988年版，第268頁?！?。有學(xué)者對(duì)這一解釋提出了質(zhì)疑和批評(píng)，并提出從廣義和狹義的角度界定立法權(quán)，廣義上是指所有創(chuàng)制、認(rèn)可、修改、廢止法規(guī)范和法規(guī)則的權(quán)力；狹義上是指立法機(jī)關(guān) （議會(huì)或其他代議機(jī)構(gòu)）行使的創(chuàng)制、認(rèn)可、修改或廢止法規(guī)范的權(quán)力⑤戚淵著《論立法權(quán)》，中國(guó)法制出版社2002年版，第16～22頁。。筆者認(rèn)為，學(xué)者從歷史的、世界的和主體的角度進(jìn)行批評(píng)是有道理的，但從中國(guó)國(guó)情的本土資源出發(fā)，工具書中的文字表述是可以解釋通的，不能視為錯(cuò)誤。因?yàn)?，中?guó)沒有全民公決的“公民立法權(quán)”，而且這里的“立法權(quán)”本身是在與人民主權(quán)相一致的國(guó)家權(quán)力層面進(jìn)行分類后進(jìn)行解釋的，這就已經(jīng)預(yù)設(shè)了前提，即立法權(quán)行使主體是國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法多個(gè)條文的規(guī)定，地方立法機(jī)關(guān)更嚴(yán)肅的稱呼應(yīng)為地方國(guó)家機(jī)構(gòu)、地方國(guó)家機(jī)關(guān)。從《憲法》規(guī)定和我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)理論界定，已經(jīng)明確了我國(guó)的國(guó)家權(quán)力來源、展開和運(yùn)行這一國(guó)家權(quán)力流動(dòng)的動(dòng)態(tài)邏輯體系，中國(guó)的立法權(quán)主體就是國(guó)家，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家的載體，是立法權(quán)的主體。當(dāng)然，需要注意的是，在《憲法》中，制憲權(quán)及其和立法權(quán)的關(guān)系難尋蹤跡，現(xiàn)實(shí)狀況是二者沒有分離。

行政權(quán)，是指行政主體為完成其行政任務(wù)、履行行政職責(zé)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的行政職能而行使的對(duì)行政事務(wù)主動(dòng)、直接、連續(xù)、具體管理的國(guó)家權(quán)力。行政主體是國(guó)家，國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民政府和依法具有獨(dú)立執(zhí)法資格的人民政府的職能部門和派出機(jī)構(gòu)，是行政權(quán)的主要執(zhí)行主體。這是一個(gè)行政權(quán)運(yùn)行中的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)體系。根據(jù)國(guó)家權(quán)力的基本分類，行政主體是代表國(guó)家行使國(guó)家行政權(quán)力的主體，是中央人民政府，即國(guó)務(wù)院。這是國(guó)家權(quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制設(shè)定和運(yùn)行的基礎(chǔ)。在行政權(quán)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)定上，就要根據(jù)運(yùn)行的需要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行數(shù)量上的分配體系設(shè)計(jì)，配置給根據(jù)行政權(quán)分配體系建立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。這些國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表的是國(guó)家，執(zhí)行名義是自己的國(guó)家行政機(jī)關(guān)名稱，這些國(guó)家行政機(jī)關(guān)就是行政權(quán)的執(zhí)行主體，在語詞的使用上，常常簡(jiǎn)稱為行政主體。

審判權(quán)，顧名思義，就是審理和判決訴訟案件的權(quán)力。在我國(guó)，司法權(quán)的最狹義含義就是僅指審判權(quán)。

許多學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)和司法機(jī)關(guān)創(chuàng)制判例的權(quán)力，都屬于立法權(quán)，前者叫行政立法權(quán)，后者叫司法立法權(quán)。筆者認(rèn)為，這些權(quán)力的內(nèi)涵和外延，是權(quán)力之間的過渡地帶，不同程度地兼具雙方權(quán)力的一些特征，從不同的角度可以得出支持不同結(jié)論的理由和邏輯。所以，上述學(xué)者的觀點(diǎn)在一定的角度和程度上看是合適的。這些叫法立足于這些內(nèi)容產(chǎn)生的創(chuàng)制性、與其他具體內(nèi)容執(zhí)行裁量度大小的區(qū)別；同時(shí)，也不能夠忽視從行政和司法的角度對(duì)行政立法權(quán)和司法立法權(quán)的定位。

以行政立法權(quán)作為分析對(duì)象，從《憲法》條文對(duì)國(guó)家權(quán)力配置和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置的規(guī)定中可以清晰地看出，立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)保留的權(quán)力，任務(wù)是立法，立的內(nèi)容是法；行政權(quán)是執(zhí)行權(quán)，配置給行政機(jī)關(guān)，任務(wù)是執(zhí)法，執(zhí)的內(nèi)容是法。行政立法權(quán)，之所以全稱是行政機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)，就已經(jīng)明確了行政立法權(quán)和其他行政權(quán)力一樣，來源于立法機(jī)關(guān)的委任，立法機(jī)關(guān)的委任是以行使立法權(quán)進(jìn)行立法的形式，將此權(quán)力附加條件交由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，與其他行政權(quán)力執(zhí)行內(nèi)容相比，體現(xiàn)出的是授予的權(quán)力內(nèi)容具有抽象的導(dǎo)向性、被授權(quán)執(zhí)行的機(jī)關(guān)擁有更大的自由裁量權(quán)。“抽象行政行為”一詞的產(chǎn)生和使用，應(yīng)當(dāng)與之有著分不開的關(guān)系。但是，這一定位分析的立足點(diǎn)是行使權(quán)力的主體，如果從權(quán)力本身的屬性及其行使特征而言，創(chuàng)制性是權(quán)力的本質(zhì)屬性，行政立法權(quán)是立法權(quán)無疑。

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，立法權(quán)是人大的保留權(quán)力，因?yàn)榱⒎ㄊ恰白粤籼铩倍安蛔尫仕⒎?quán)）流入外人田”。這樣的觀點(diǎn)犯了“溺愛癥”，異化了權(quán)力分工的關(guān)系，因立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的保留權(quán)力而提升了立法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的地位，降低了行政權(quán)的地位，形成了立法權(quán)主導(dǎo)和統(tǒng)攝，扭曲了立法權(quán)、行政權(quán)等平行分類權(quán)力之間的平衡與制約關(guān)系。事實(shí)上，筆者的認(rèn)識(shí)主要就是來源于對(duì)《憲法》規(guī)定的理解。從《憲法》條文的語言角度理解，應(yīng)當(dāng)包括法學(xué)解釋者一直強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)層面：一是總體把握，二是具體條文分析。在總體把握中：一是尋找共通性規(guī)定、提煉指導(dǎo)思想、明確立足點(diǎn)、理清邏輯紐帶，這一點(diǎn)圍繞“人民”和“權(quán)力”這兩個(gè)關(guān)鍵詞，就可以提綱挈領(lǐng)；二是看是否有相對(duì)明晰的引導(dǎo)性和界定性條文體系，這一點(diǎn)注意體系中關(guān)于各種有關(guān)立法的權(quán)力的名稱、它們之間的關(guān)系以及行使主體之間關(guān)系對(duì)其的影響。具體條文分析應(yīng)當(dāng)在總體把握的基礎(chǔ)上進(jìn)行，否則，就容易顧此失彼，甚至?xí)笆傲酥ヂ?、丟了西瓜”，結(jié)果就是斷章取義的決斷。質(zhì)疑者注意了這些，在綜觀《憲法》時(shí)，關(guān)注一下第二條、第五條、第五十八條、第六十二條、第六十七條、第八十五條、第八十九條和第九十二條的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)會(huì)有支持筆者的結(jié)論。

所以，立足《憲法》，從權(quán)力來源和內(nèi)容上，可以明晰地認(rèn)定，行政立法權(quán)這一語詞，可以使用，因?yàn)檫@一語詞可以明顯地表示出這一權(quán)力的行政主體行使的必要性和內(nèi)容上創(chuàng)制性的本質(zhì)特征，而沒有混淆和誤定性質(zhì)。結(jié)論是，行政立法權(quán)是配置給行政主體的立法權(quán)，而不是行政權(quán)。

To Investigate the Constitutional Basis for Police Powerby Comparative Law

ZHANGChao
(Henan Public Security Academy,Zhengzhou Henan China450002)

To regulate law-enforcing is themain theme and lifeline ofpolicing.The police power is the determinants.The policing construction is the integralpartof the constitutionalism.We should establish the foundation ofconstruction ofpolicing by searching for the right location ofpolice power from constitutions.The specific expressions to police power in the constitution athome and abroad have some differences.But they have shown that the police power is the powerwith distinctive characteristics,including the basic featuresof executive power,such as the initiative,and the personalities,such as the compulsory disposition ofpersonal libertywithout the legislative poweror the jurisdiction.

Constitutionalism;Police power;Constitution;Comparative law;Regulate law-enforcing

DF07

A

1008-2433（2010）01-0043-03

2009-11-22

張 超（1975-），男，河南魯山人，河南公安高等?？茖W(xué)校教師，河南警察法治研究所副所長(zhǎng)，法學(xué)博士。