破除合議制瓶頸
——基層法院審判組織亟待合理化

陳俊豪 肖 波

破除合議制瓶頸
——基層法院審判組織亟待合理化

陳俊豪*肖 波**

在案多人少的今天，以合議庭為基層審判主體的司法制度加劇了司法資源與司法需求之間的緊張關系；限制民事審判效率、導致民事普通程序簡易化和簡易程序的濫用；使合議制本身和陪審制變形等弊端。一審案件獨任制審理是現(xiàn)代司法潮流，應擴大獨任制在初審程序中的適用；為基層審判委員會的審判化以及合議庭的實質(zhì)化營造空間，并建立相應的配套制度。

合議庭；獨任制；審判組織；合理化

公正與效率是21世紀人民法院的工作主題。①肖揚院長語，轉引自劉新雷：《法官追求公正與效率》，載《北京青年報》2001年1月9日，第6版?；鶎臃ㄔ簝?nèi)部的審判組織承受著化解絕大部分社會糾紛的壓力，②目前我國基層法院共3133個，基層法院審判案件的數(shù)量占全國法院審理案件總數(shù)的90%以上，參見肖揚在2004年第十屆全國人大常務委員會第十二次會議上所作《最高人民法院關于加強基層法院建設情況的報告》。其構建的合理化程度直接關系著審判公正與效率實現(xiàn)的命運。雖然我們對此進行了諸多改革，但是距離建立符合現(xiàn)代司法潮流、更富有本土生命力的基層審判組織制度尚有差距。

一、我國基層法院內(nèi)部審判組織的構造之反思

從法律文本上解讀，我國現(xiàn)有的基層法院審判制度在立法層面仍以合議制普通程序為原則，獨任制簡易程序為補充。我國《刑事訴訟法》第一百四十七條和《民事訴訟法》第四十條均規(guī)定：基層法院和中級法院一審案件開庭適用三人合議庭，但簡易程序可適用獨任制。我國將簡易程序與獨任制對應，將普通程序與獨任制截然分開，將普通程序與合議制作了捆綁式規(guī)定，這在世界范圍都是特立獨行的。③傅郁林：《繁簡分流與程序保障》，《法學研究》2003年第1期。立法思維表現(xiàn)出對法官素質(zhì)的強烈擔憂，以致需要以合議制和審委會制度集體保障審判質(zhì)量。然而在案件總量持續(xù)高漲、基層法官數(shù)量不足、流失嚴重的今天，這種組織結構不可避免地加劇了基層司法資源和司法需求的矛盾、導致我國訴訟程序在面對急劇膨脹的糾紛解決壓力時司法制度的扭曲和變形。

首先，加劇了司法資源與司法需求之間的緊張關系，在刑事審判方面表現(xiàn)尤為明顯。刑事案件對簡易程序的適用規(guī)定了明確標準，實踐中大量獨任審理可以勝任的普通程序案件（如被告人不認罪的輕罪案件、部分被告人認罪案件）必須適用普通程序組成合議庭開庭，而合議制法庭所占用的司法人力資源是獨任制法庭的三倍，在刑事案件大量增加時基層法院審判人員不堪重負。合議庭審判長承擔著所有合議庭成員普通案件的開庭審理責任，同時還要負擔自己承辦案件的責任，壓力極大；④筆者所在的基層法院，刑庭每個審判長每年普通案件開庭數(shù)量達到250至280件！幾乎每個工作日都開庭。同樣，合議庭其他成員在一個簡單的普通程序案件中也要“陪審”，浪費審判資源。

其次，限制民事審判效率、導致民事普通程序簡易化和簡易程序的濫用。普通民事程序不能適用獨任制，迫于結案壓力，基層法院無法調(diào)集足夠的法官組成合議庭時，為了適用獨任制就不得不擴大適用簡易程序，普通程序簡易化和擴大現(xiàn)行簡易程序的適用范圍成為加速審判、解決積案問題的唯一出路；在無法改變我國審判組織與訴訟程序捆綁式對應的前提下，舉合議之名、行獨任之實的合議制與普通程序簡易化實現(xiàn)了普通程序與獨任審理實質(zhì)上的結合，一定程序上緩解了人員緊張和立法規(guī)定之間的矛盾。然而這種變通的做法具有深遠的消極影響。一方面它并未徹底緩解審判壓力，另一方面審判程序普遍的簡易化會損害程序正當化和司法公正。由于立法沒有對簡易程序的適用范圍按照案件類型、標的額等明確標準進行劃分，⑤2003年12月1日起施行的《最高人民法院關于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》中，僅就起訴時被告下落不明的、發(fā)回重審的、共同訴訟中一方或者雙方當事人人數(shù)眾多的、法律規(guī)定應當適用特別程序、審判監(jiān)督程序、督促程序、公示催告程序和企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序的案件適用簡易程序作了規(guī)定，但仍然未從案件標的、案件類型方面予以明確地、實質(zhì)性地劃分簡易與普通程序的適用范圍。又沒有賦予當事人程序選擇權對法院的裁量權加以制約，這就為司法實踐任意擴大簡易程序的適用范圍創(chuàng)造了巨大的自由空間。這樣導致真正需要合議制審理的某些特定類型案件（如婚姻家庭、證券糾紛、復雜商事糾紛等在國外一般合議制審理）也只能適用簡易程序獨任審判，審判公正和當事人權利受損；而不需要合議制審理的簡單案件3個月不能結案的也還要轉入普通程序，浪費合議制資源。

第三，合議制本身被架空、變形。普通程序獨任制審理的實際需求、合議庭承辦人制度的實施實質(zhì)上必然導致合議制形式化。這樣進一步造成：1、其他法官成了“陪審員”，造成時間和人力上的無益浪費。2、甚至造成某些承辦法官利用合議制逃避責任。為逃避錯案責任追究，某些承辦法官甚至故意在疑難案件上和合議庭多數(shù)意見（即判決書形成意見）相悖，如果案件判決意見上訴后被糾錯，那么自己因為是相反意見而可以免予追究；如果判決意見沒有錯，那么更談不上追究責任的問題，故能兩全。這是責權平等與承辦制度沖突的怪胎。3、無法發(fā)揮合議制在復雜案件上集中集體智慧、保障司法公正的功能，架空了合議制。

第四，導致陪審制度的變形。審判人員的缺乏導致對審判陪審員的大量需求，這時陪審員跟著審判人員日常性的開庭以填補人手缺乏的空白，無法正常行使法庭監(jiān)督和評議案件的功能，陪審員成為“陪襯員”，架空了陪審制度。另需重視的是，立法關于現(xiàn)有合議庭人數(shù)規(guī)定導致基層法院審判委員會改革無法獲得突破。

二、一審案件獨任制審理是現(xiàn)代司法潮流

普遍采用四級三審制的西方各國，在法院內(nèi)部審判組織的構造上表現(xiàn)出明顯的“倒金字塔”特征：⑥實踐中我國各級法院均傾向于采用三人合議制審理普通程序案件，故我國法院內(nèi)部審判組織類似于“柱狀結構”。位于層級底部的大部分初審案件，不論普通程序還是小額程序或簡易程序，均以獨任制審理為原則，唯特殊類型案件、重大案件采用合議制或者召集陪審團審理；而發(fā)揮權利救濟和平衡區(qū)域法律適用功能的上訴案件一般采用3人合議制審理；在審級制度中越接近頂層法庭組成人數(shù)越多，因為越接近頂端的法院在制定政策和創(chuàng)制規(guī)則方面的功能越強，也就越強調(diào)集體主義的決策機制。在層級的頂端，最高法院通常以5至15人的大合議庭開庭審理案件。這種“倒金字塔”型結構特征英、美和日本等海洋法系國家表現(xiàn)明顯；而承襲反對中世紀司法專橫革命傳統(tǒng)的德、法等大陸法國家，則更傾向于在稍微重大的案件上即適用合議制，但近期大陸法系國家也出現(xiàn)了擴大初審案件獨任制審理、強化基層法院糾紛解決功能的司法改革動向。

現(xiàn)代法治國家基層審判組織構造特征有三：1、獨任制和簡易程序相分離，不論是簡易程序還是普通程序，不論是刑事普通程序還是民事普通程序，都可以適用獨任制審理。各國劃分簡易程序與普通程序的標準不是獨任制或合議制，而是按照法院的級別、案件的類型和爭議標的額來劃分。2、基層法院獨任制審理為原則。不論是英美法系還是大陸法系，對初審案件基層審判組織普遍采用獨任制審理案件，獨任法官既可以主持簡易程序，也可以主持普通程序，解決大量糾紛。3、合議制是基層法院審理案件的補充與例外，復雜重大案件和上訴審案件采用合議制審理。合議庭制度意在權力制約和集中智慧，當司法需要承擔確定政策、創(chuàng)制規(guī)則、維護秩序或司法審查的職能時，需要代表不同利益的多數(shù)人進行平等投票，以保證決策的普遍性和正當性。⑦傅郁林：《審級制度的建構原理》，《中國社會科學》2002年第4期?；鶎臃ㄔ翰怀袚@樣的功能，所以國外初審法院一般不適用合議制。

各國擴大獨任制適用的原因，在于基層法院功能定位和對訴訟效率的追求。糾紛解決是現(xiàn)代審判組織的首要功能。對于大量的日常案件，各國紛紛力爭在基層法院予以解決：在訴訟程序上，各國多以法官獨任審判靈活迅速地解決爭端；在管轄范圍上，各國普遍將輕微案件和與公民人身權利、財產(chǎn)權利密切相關的事宜置于簡易法庭獨任審判的管轄之下。法國是被稱為有合議制“情結”的國家，稍微復雜的案件法律嚴格規(guī)定適用合議制進行審理，但是1998年民事訴訟改革運動將小審法院的審判標的從3萬法郎提高到5萬，且正著手拓寬大審法院適用獨任審判的范圍，以提高民事訴訟效率。⑧喬欣：《外國民事訴訟法》，人民法院出版社2002年6月版，頁129?？梢姡瑥V泛適用獨任制是各國解決司法能力和司法需求的尖銳矛盾，使其他重大案件擁有充足司法資源、獲得程序保障的重要選擇。

三、我國基層法院內(nèi)審判組織之完善

建立符合審判工作規(guī)律的審判組織形式是法院組織機構改革的目標。對法官個人素質(zhì)的擔憂不應該再成為普通程序獨任制審理的障礙。英美法系國家的治安法官、德國的商事法官等都由非專業(yè)平民法官構成，但是仍然運行良好。審判公正要靠法官素質(zhì)、當事人權利制約和程序規(guī)則共同保障。我國法學教育經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)基本具備了滿足社會對法律人才的需要，司法考試已經(jīng)運行多年，基層法官的職業(yè)化程度已有相當提高；司法公正和程序正義理念已經(jīng)得到普及；訴訟程序和當事人程序權利得到進一步完善和保障，所以基層審判組織改革的人力資源、理論導向和制度條件已經(jīng)成熟。

獨任制在初審程序中的擴大適用。獨任審判是一審案件的潮流和趨勢。我們應該破除基層法院一審案件合議制審理的原則而確立初審案件獨任審理的原則，使獨任審判和簡易程序相分離，獨任法官可以審理簡易程序和普通程序，以節(jié)約訴訟資源、化解訴訟壓力。刑事案件審理方面，可以把獨任審理擴大到部分以普通程序?qū)徖淼妮p罪案件，如有可能判處5年以下有期徒刑的被告人認罪案件和3年以下被告人不認罪的案件適用普通程序?qū)徖頃r，可以由素質(zhì)較高的審判人員進行獨任審理。民事程序方面可以大刀闊斧地規(guī)定獨任制審理案件為原則，至少應清楚劃分獨任審理和合議制審理的案件類型、數(shù)額界限，如群體訴訟案件和證券糾紛案件，或者標的額為20萬元以上的案件和未成年人等特定案件由可以組成合議庭審理，20萬元人民幣以下的案件可以1名審判員、獨任審判員審理。

立法為基層審判委員會的審判化以及合議庭的實質(zhì)化營造空間?；鶎訉徟形瘑T會的改革瓶頸是：合議庭成員的數(shù)量限于3人，所以法律應增加規(guī)定審判委員會審理案件時可由3到11人組成合議庭，這樣基層法院即可順利組成審委會大法庭審理案件；取消承辦人制度，即指定一個法官作為承辦法官對具體案件負責的做法，基于已經(jīng)大量實行獨任審理，承辦人制度已無存在必要。合議庭成員之間實現(xiàn)真正平等地、獨立地表達審判意見，集中集體智慧裁定案件；建立合議庭對裁決結果共同負責制，并把多數(shù)意見和少數(shù)意見分別載入判決書。該制度可以促使每一個法官都謹慎而負責任地考慮和發(fā)表自己的裁判意見，同時也可以在發(fā)生錯案時有一個完整的反對意見的記錄可供審視；逐步消除法院內(nèi)部行政權力對合議庭審判活動的影響。

審判組織的改革不是一個孤立的過程，而是在系統(tǒng)司法制度中的有機環(huán)節(jié)，所以審判組織的改革應該尋求與司法制度的和諧。1、審判組織立法規(guī)定宜粗不宜細。訴訟法條文的相應修改應該給各級法院留下靈活操作的空間并兼顧未來發(fā)展的趨勢。雖然在廣大的內(nèi)地法院，以合議制保障審判質(zhì)量的需求壓倒糾紛解決的壓力，但是沿?；鶎臃ㄔ悍ü偎刭|(zhì)較高、訴訟壓力也更大，可更多適用一審案件獨任制審理。立法修訂應寬松，才能兼顧發(fā)展不平衡的司法實踐。中國的司法改革常常面臨這樣的悖論：以完善立法、推進法治為目的的“制度創(chuàng)新”，卻以突破現(xiàn)有法制秩序、削弱司法權威的方式運作，⑨謝佑平：《刑事司法程序的一般理論》，復旦大學出版社2003年12月第1版，頁444。尤其在面臨鮮活審判實踐的基層法院，常有改革創(chuàng)新的沖動。所以立法如何設計和修改，為司法改革留出靈活空間進行“合法創(chuàng)新”，同時兼顧東部發(fā)達地區(qū)和西部內(nèi)地欠發(fā)達地區(qū)司法實踐，就顯得格外重要。2、設置法官助理、書記員等審判輔助人員處理審判行政性事務，保障法官專注于法律問題。日本法院為了保障法官專心處理審判事務，在法官之外另設置了法院調(diào)查官、法院書記官、法院速記人員及其助理等職位處理附帶性事務，并在民事訴訟法修改之際擴大書記官的權限，提高日本民事審判效率。⑩［日］中村英郎：《新民事訴訟法講義》，陳剛、林劍峰、郭美松譯，法律出版社2001年4月第1版，頁36、37。3、進行繁簡分流的程序設計，以程序規(guī)則規(guī)范獨任審判質(zhì)量、保障審判公正并促進訴訟效率。4、提高審判人員業(yè)務素質(zhì)，積極提供培訓機會，使審判人員完全勝任獨任審判的要求。

（責任編輯：劉亮紅）

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1009－2293（2010）03－0073－03

*法學碩士、湖南警察學院治安系講師。

**法學博士、上海市浦東新區(qū)法院助理審判員。