淺談稽查模式對(duì)稅務(wù)效能影響

河北大學(xué)管理學(xué)院2007級(jí)MPA 鄭輝

淺談稽查模式對(duì)稅務(wù)效能影響

河北大學(xué)管理學(xué)院2007級(jí)MPA 鄭輝

一、稽查效能的內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義

1.所謂稅務(wù)稽查效能是指在稅收征管工作中通過(guò)稅務(wù)稽查對(duì)稅收征管、納稅人和社會(huì)公眾所體現(xiàn)出的效用和所產(chǎn)生的影響。從理論和實(shí)踐兩方面看,稅務(wù)稽查效能主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是稽查具有較高的效率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō),效率就是稅務(wù)稽查以較少的投入取得較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益;二是稽查產(chǎn)生了較好的效果。即稅務(wù)稽查的打擊、震懾職能得到了有效發(fā)揮,對(duì)納稅人具有強(qiáng)有力的威懾力,同時(shí)通過(guò)稽查較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)納稅人申報(bào)納稅和稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收征管狀況的有效監(jiān)控;三是稽查具有較好的社會(huì)公眾形象。稅務(wù)稽查在社會(huì)上應(yīng)樹(shù)立起“公正、法治、規(guī)范、高效、誠(chéng)信”的良好社會(huì)公眾形象。以上三個(gè)方面是遞進(jìn)而又相互聯(lián)系的有機(jī)體,缺一不可。[1]

2.提高稽查效能,必須以規(guī)范執(zhí)法程序?yàn)楦?嚴(yán)格按照稽查程序?qū)嵤┗?增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法意識(shí),避免執(zhí)法違法。按照“規(guī)范統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)、實(shí)用易行、監(jiān)督制約”的原則,打破傳統(tǒng)的、部門(mén)相對(duì)獨(dú)立的管理理念,切實(shí)建立稽查新模式。[2]

二、當(dāng)前我國(guó)的稅務(wù)稽查模式

隨著征管改革的深化,原來(lái)一直不被十分重視的稅務(wù)稽查工作得到了越來(lái)越多的重視,同時(shí)也使稅務(wù)稽查工作開(kāi)始由不規(guī)范逐步向規(guī)范化方向發(fā)展,稽查管理工作得到了加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)行的稅務(wù)稽查體制是由稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查工作的“一級(jí)稽查”的稅務(wù)稽查體制。日?；?、專項(xiàng)稽查、專案稽查等工作統(tǒng)一由稽查部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施?！耙患?jí)稽查”其主要內(nèi)容是,在市(地)的全部城區(qū)、直轄市的區(qū)和縣(市)的全域集中設(shè)置稽查局一個(gè)稽查局,或在大城市跨城區(qū)設(shè)置若干稽查局,市(地)的區(qū)級(jí)稅務(wù)局(分局)不再保留稽查局,以實(shí)現(xiàn)市(地)、縣(市)統(tǒng)一的稽查模式。

(1)現(xiàn)行稽查體制存在的缺陷,影響了稽查職能的有效發(fā)揮;(2)現(xiàn)有法律、法規(guī)的缺失,限制了稽查打擊涉稅違法行為的力度,影響稽查效能;(3)稽查資源配置欠合理,制約了稽查工作質(zhì)效的提高;(4)缺乏規(guī)范性、科學(xué)性的選案方法影響稽查效能;(5)自由裁量權(quán)的難以監(jiān)督和制約影響稽查效能。

三、有益于提高稅務(wù)稽查效能的稽查模式的總體設(shè)想及實(shí)踐途徑

1.加強(qiáng)稅務(wù)稽查理論研究:(1)由普查型稽查向重點(diǎn)打擊威懾型稽查轉(zhuǎn)變;(2)由全功能型稽查向?qū)I(yè)職能型稽查轉(zhuǎn)變;(3)由收入型稽查向執(zhí)法型稽查轉(zhuǎn)變[3]。

2.建立健全稅務(wù)稽查法律體系:(1)建立稅收基本法;(2)要完善稅務(wù)稽查立法;(3)要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方稅務(wù)部門(mén)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督檢查和指導(dǎo);(4)從刑法上增加涉稅犯罪的罪名。

3.實(shí)行國(guó)稅、地稅兩套稽查機(jī)構(gòu)合并:其基本構(gòu)想是,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行一級(jí)稽查體制模式,將省、市、縣三級(jí)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的稽查局合并,在人員和業(yè)務(wù)上獨(dú)立出來(lái),直接由國(guó)家稅務(wù)總局稽查局垂直領(lǐng)導(dǎo)。另外國(guó)地稅一體的稽查體制,如與稅警體制相配套,既解決了稅警隊(duì)伍的人員來(lái)源的問(wèn)題,又較好地解決了目前稅收?qǐng)?zhí)法的難題,提高了稽查執(zhí)行環(huán)節(jié)的效率,有利于打擊稅收違法行為。

4.建立健全司法保障體系,維護(hù)稽查執(zhí)法權(quán)威: (1)從法律上強(qiáng)化稅務(wù)稽查的執(zhí)法權(quán)限。執(zhí)法權(quán)可分為稅收行政執(zhí)法權(quán)和一定的刑事偵查權(quán)。(2)目前指導(dǎo)稅務(wù)稽查執(zhí)法具體操作的僅有國(guó)家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》,很有必要盡快修改完善《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》,并使之上升為行政法規(guī)。(3)為嚴(yán)格稽查人員的執(zhí)法行為,建立了規(guī)范的執(zhí)法程序和制度,避免了過(guò)去只強(qiáng)調(diào)納稅人的義務(wù),忽視納稅人的權(quán)益;只強(qiáng)調(diào)納稅人依法納稅,忽視稅務(wù)人員依法征稅;只強(qiáng)調(diào)納稅人法律責(zé)任,忽視稅務(wù)人員法律責(zé)任等現(xiàn)象。[4]

5.建立稅務(wù)警察制度:

(1)建立稅務(wù)警察的必要性。稅收滲透國(guó)民經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)生活許多方面,直接調(diào)節(jié)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家與個(gè)人,乃至于中央與地方的利益分配關(guān)系,勢(shì)必存在征稅與反征稅的矛盾,勢(shì)必存在偷騙稅與反偷騙稅的斗爭(zhēng)。為了切實(shí)維護(hù)稅法的尊嚴(yán)和權(quán)威,避免稅務(wù)機(jī)關(guān)上述的執(zhí)法困境,有必要建立一支專業(yè)化、強(qiáng)有力的打擊涉稅違法犯罪的警察隊(duì)伍。

(2)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在德國(guó),稅務(wù)違法案件調(diào)查局是依據(jù)法律的專司查處稅務(wù)違法犯罪案件的特殊機(jī)構(gòu),兼具警察、檢察、行政執(zhí)法的職能,既有稅務(wù)檢查權(quán)又有稅務(wù)違法刑事案件的偵查權(quán)和起訴權(quán)。調(diào)查局的調(diào)查人員不授警銜,但兼具稅官和警官雙重身份,在稅務(wù)違法犯罪案件調(diào)查中,擁有警察進(jìn)行刑事偵查所應(yīng)具有的職權(quán)和手段。未單獨(dú)成立稅警機(jī)構(gòu)或在稅務(wù)局內(nèi)單獨(dú)成立類似機(jī)構(gòu)的國(guó)家,稅務(wù)機(jī)關(guān)也都配備一批擁有廣泛權(quán)限的調(diào)查人員。如美國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)。美國(guó)稅務(wù)調(diào)查人員擁有很大的查處權(quán),甚至享有比警官和法官更大的權(quán)力。通?？梢圆殚喖{稅人帳戶、存款等,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí),有權(quán)直接凍結(jié)存款、封閉私宅、收繳財(cái)產(chǎn),直至納稅人繳清稅款。此外,對(duì)偷逃稅案件可以無(wú)限期進(jìn)行追究。[5]

(3)我國(guó)稅務(wù)警察的建立的模式:①我國(guó)稅警的管理體制,宜由國(guó)家稅務(wù)總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo),以國(guó)家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)為主,實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。②我國(guó)稅警隊(duì)伍的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé),總的設(shè)想是,將現(xiàn)有的稅務(wù)稽查局賦予刑事偵查權(quán)、拘留、逮捕和預(yù)審權(quán)。③我國(guó)稅警內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置為:舉報(bào)中心:負(fù)責(zé)受理稅收違法舉報(bào),進(jìn)行案源管理;稅務(wù)檢查(涉稅犯罪偵查)隊(duì)若干:負(fù)責(zé)對(duì)納稅人進(jìn)行稅務(wù)檢查,涉嫌構(gòu)成犯罪時(shí)采用偵查手段獲取證據(jù);案件審理科:負(fù)責(zé)審理稅收違法犯罪案件的檢查和定性是否符合法律程序,證據(jù)是否有效,擬下達(dá)的行政和刑事處理決定是否公正合法;執(zhí)行科:負(fù)責(zé)執(zhí)行稅收行政處罰和刑事處罰決定;移送科:對(duì)涉嫌構(gòu)成犯罪的案件將稅收檢查的證據(jù)從手續(xù)上轉(zhuǎn)換為刑事偵查證據(jù),偵查完畢后,向人民檢查院移送。④稅務(wù)警察人員組成,按照以上方案,稅警隊(duì)伍的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查局為主組成,適量補(bǔ)充部分公安經(jīng)偵人員。⑤稅務(wù)警察的經(jīng)濟(jì)保障,稅務(wù)警察經(jīng)費(fèi)中央財(cái)政列支,以從經(jīng)濟(jì)上保障垂直領(lǐng)導(dǎo)體制和靈活暢達(dá)機(jī)制的順利運(yùn)行,避免同各地國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局以及公安廳(局)發(fā)生糾紛,有利于促進(jìn)辦案的效率和積極性。經(jīng)費(fèi)由國(guó)家稅務(wù)總局向財(cái)政部申請(qǐng)并分配,各級(jí)公安機(jī)關(guān)、國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局不承擔(dān)稅務(wù)警察經(jīng)費(fèi)。

6.提高選案系統(tǒng)的準(zhǔn)確性:

(1)完善立法,為建立有效的稅務(wù)稽查選案體系提供保障[6]

(2)構(gòu)建計(jì)算機(jī)稅務(wù)稽查選案系統(tǒng)。計(jì)算機(jī)選案系統(tǒng)模型的建立。稅務(wù)稽查選案計(jì)算機(jī)系統(tǒng)主要由模型庫(kù)、稽查數(shù)據(jù)庫(kù)和人機(jī)對(duì)話模塊三個(gè)基本部分構(gòu)成。采用自然組織發(fā)射神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)(som)技術(shù)建立各稅種智能分析模型,針對(duì)實(shí)際案例數(shù)據(jù)進(jìn)行應(yīng)用研究。具體為以一定量的樣本為基礎(chǔ),選擇適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)及相關(guān)指標(biāo)作為神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的輸入,選取適當(dāng)?shù)妮敵鼋Y(jié)點(diǎn)應(yīng)用自組織特征映射網(wǎng)絡(luò)對(duì)各個(gè)樣本進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)學(xué)習(xí),自動(dòng)形成不同的類。對(duì)于這些類別進(jìn)行相應(yīng)的分析,確定各個(gè)類別的總體狀況。按照不同的可能偷稅程度進(jìn)行分類,從而達(dá)到更為準(zhǔn)確的選案,減少稽查資源的浪費(fèi)。[7]

(3)要做好群眾舉報(bào)案件特別是實(shí)名舉報(bào)、來(lái)訪舉報(bào)案件的管理工作,加大對(duì)舉報(bào)中心窗口的宣傳力度,積極兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì),鼓勵(lì)全社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅,為稽查開(kāi)辟案源。[8]

(4)采用上選下查的選案方法。所謂上選下查是在總局和省局組織的行業(yè)檢查、專項(xiàng)檢查之外,上一級(jí)稽查局還可根據(jù)掌握的資料選定一些具體的企業(yè)由其主管稅務(wù)局的稽查局實(shí)施檢查。如地(市)局稽查局可在下屬的十幾個(gè)縣區(qū),每個(gè)縣區(qū)由市局稽查局的選案部門(mén)選定幾戶企業(yè),由該企業(yè)所在縣區(qū)的稽查局組織檢查,檢查結(jié)果由市局稽查局跟蹤督導(dǎo),這樣既有利于市局稽查局利用綜合優(yōu)勢(shì)提高選案準(zhǔn)確率,又減少異地交叉辦案帶來(lái)的經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題,還防止了因人頭熟對(duì)選案產(chǎn)生的人為干擾,提高辦案效率和質(zhì)量。

(5)施行稅務(wù)稽查查前告知制度。在實(shí)施稽查前向被查納稅人發(fā)出“稽查查前告知書(shū)”由企業(yè)自查,并形成自查結(jié)果,稽查人員結(jié)和自查結(jié)果依法對(duì)企業(yè)實(shí)施稽查,并對(duì)企業(yè)自查出來(lái)的問(wèn)題視情節(jié)減輕或不作處罰。

7.優(yōu)化人力資源配置,構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)制:

(1)稽查人員的配備。人是第一要素,稽查人員的素質(zhì)和能力,對(duì)發(fā)揮稽查工作整體效能起著關(guān)鍵作用。針對(duì)稽查力量薄弱的現(xiàn)狀,首先要提高稽查人員占稅務(wù)人員的比例。目前,稅收征管工作已進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期,CTAISV2.0新系統(tǒng)的正常運(yùn)行,征管中很多業(yè)務(wù)工作已被信息化系統(tǒng)所代替,可節(jié)約大量的人員從事事后監(jiān)督,如美國(guó)《國(guó)內(nèi)收入局(InlandRevenueService,簡(jiǎn)稱“IRS”)2008財(cái)政年度預(yù)算概況》及相關(guān)分析可以看出,IRS的預(yù)算支出每年略高于100億美元,其支出項(xiàng)目分為“納稅人服務(wù)”、“執(zhí)法強(qiáng)制”、“辦公系統(tǒng)現(xiàn)代化”等五項(xiàng)。從歷年的實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況以及2008財(cái)政年度的預(yù)算分配中可以看出,“執(zhí)法強(qiáng)制”的預(yù)算開(kāi)支每年都是第一位的,占總預(yù)算的45%左右,大約是“納稅人服務(wù)”項(xiàng)目開(kāi)支的2倍。從人員配備情況看,IRS的稽查人員約占稅務(wù)人員總數(shù)的1/3。所以省局應(yīng)重新考慮適當(dāng)調(diào)整稽查人員的比例,建議將稽查人員占全部國(guó)稅人員的比例提高到25%甚至更高。[9]

(2)建立稽查人員準(zhǔn)入制度。國(guó)外的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅務(wù)稽查人員規(guī)定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度,必須有一定的在稅務(wù)其他部門(mén)工作的經(jīng)驗(yàn),再通過(guò)考試擇優(yōu)錄取,這樣就保證了稅務(wù)稽查部門(mén)人員的基本素質(zhì)。在美國(guó),稅務(wù)稽查人員并非人人能干,需持證上崗。美國(guó)對(duì)稽查人員實(shí)行等級(jí)制,稽查人員的評(píng)級(jí)制度共設(shè)14級(jí),9級(jí)以下是新手,只有最高級(jí)別的稽查人員才能檢查大企業(yè)。在德國(guó),稅務(wù)調(diào)查人員的選聘極其嚴(yán)格,招聘程序如下:州稅務(wù)總局向社會(huì)公開(kāi)招聘大學(xué)畢業(yè)生,錄取者經(jīng)短期熟悉稅收環(huán)境后,進(jìn)入稅務(wù)職業(yè)學(xué)校接受專業(yè)培訓(xùn),畢業(yè)后分配到稅務(wù)征收局工作?；榫謴亩愂照魇站只樘幍娜藛T中擇優(yōu)秀者經(jīng)州稅務(wù)總局的批準(zhǔn)后,調(diào)入調(diào)查局工作;稅務(wù)違法案件調(diào)查局經(jīng)州財(cái)政部批準(zhǔn)后招聘調(diào)查人員,受聘者必須有一年以上稅務(wù)稽查員資格,經(jīng)考試合格,成為調(diào)查員,調(diào)查人員享受稅官的待遇。[10]

(3)提高稽查人員素質(zhì)。首先進(jìn)一步加大培訓(xùn)力度,根據(jù)形勢(shì)和工作需要,分期分批組織政治理論、稅收政策、財(cái)會(huì)、計(jì)算機(jī)、法律、等項(xiàng)內(nèi)容的培訓(xùn)班,并使這些培訓(xùn)經(jīng)?；?從而保證稽查人員的政治過(guò)硬、知識(shí)常新。其次切實(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制,制定獎(jiǎng)懲及等級(jí)制度,調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)的積極性。再次組織形式多樣的警示教育和先進(jìn)人物事跡宣傳,使稽查人員樹(shù)立正確的人生觀和世界觀,做到愛(ài)崗敬業(yè),提高稽查人員對(duì)工作的積極性、責(zé)任心。最后實(shí)行崗位輪換制度,使稽查人員熟悉各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù),成為綜合型人才。

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[4]毛建霞.新形勢(shì)下稅務(wù)稽查工作的特點(diǎn)及改進(jìn)設(shè)想[J].天津經(jīng)濟(jì).2007(158):70

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