部門預(yù)算編制和執(zhí)行淺談

楊小會(huì)

摘要：近年來(lái)，部門預(yù)算在編制、執(zhí)行、考核和評(píng)價(jià)等方面通過(guò)改革有了較大的進(jìn)步，但在預(yù)算的編制及執(zhí)行方面，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算的編制和執(zhí)行中仍然存在諸多問(wèn)題。本文在對(duì)預(yù)算的編制及執(zhí)行方面，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算的編制和執(zhí)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了改進(jìn)的具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行；項(xiàng)目預(yù)算；存在問(wèn)題；具體對(duì)策

一、部門預(yù)算基本情況

部門預(yù)算是由政府各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后，由立法權(quán)力機(jī)構(gòu)審議通過(guò)后，反映部門所有收入和支出的預(yù)算。其主要內(nèi)容為部門收入預(yù)算和部門支出預(yù)算（部門支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算）。其構(gòu)成體系為基本收支預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算和政府采購(gòu)預(yù)算。部門預(yù)算的編制即部門的所有收支均應(yīng)列入預(yù)算。收入預(yù)算既含財(cái)政撥款收入，也含政府性基金收入和其他收入。支出預(yù)算分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算根據(jù)本部門、單位的定員資產(chǎn)定額標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，項(xiàng)目支出預(yù)算根據(jù)本部門、單位的職責(zé)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展計(jì)劃來(lái)確定。預(yù)算編報(bào)和審批程序一般采用“二上、二下”方法確定。

預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算的具體實(shí)施過(guò)程，是把預(yù)算由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體實(shí)施步驟。預(yù)算執(zhí)行工作是實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個(gè)預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。

二、預(yù)算的編制及執(zhí)行方面，尤其是項(xiàng)目支出預(yù)算的編制和執(zhí)行中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)。

1、項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不夠充分，未經(jīng)過(guò)科學(xué)的可行性論證程序。項(xiàng)目立項(xiàng)具有一定的隨意性，有些立項(xiàng)目的僅僅是為了多爭(zhēng)取資金，因?yàn)榛局С鲱A(yù)算是依據(jù)定員、資產(chǎn)定額計(jì)算得出，而這普遍不能滿足行政事業(yè)單位的日常開(kāi)支，許多單位項(xiàng)目編制的目的在于爭(zhēng)取資金彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)依據(jù)。

2、項(xiàng)目支出不夠細(xì)化，金額填報(bào)不準(zhǔn)確。各部門都是按照傳統(tǒng)的基數(shù)加因素調(diào)整的方法進(jìn)行部門預(yù)算的編制，而不是根據(jù)各部門的實(shí)際情況，通過(guò)科學(xué)論證和計(jì)算得出，這使預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性大打折扣，也不能適應(yīng)部門發(fā)展的需要。

3、各部門、單位在編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)太粗糙，沒(méi)有科學(xué)詳細(xì)的列支依據(jù)，致使相關(guān)部門及公眾難以進(jìn)行監(jiān)督。而難以監(jiān)督的特點(diǎn)，又增加了項(xiàng)目資金使用中的隨意性，造成惡性循環(huán)，最終致使國(guó)家的資金被部門、單位以開(kāi)展項(xiàng)目名義濫用，給國(guó)家造成損失。

（二）預(yù)算執(zhí)行不力。

1、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目完成進(jìn)度不匹配。 由于預(yù)算審報(bào)程序采取“二上二下”方式，預(yù)算最終批復(fù)下來(lái)最快也要在當(dāng)年3月底，項(xiàng)目資金最快要到4月份才會(huì)就位。項(xiàng)目資金到位時(shí)間遲滯，影響項(xiàng)目開(kāi)展的進(jìn)度。

2、預(yù)算執(zhí)行中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，支出審批不嚴(yán)，擅自改變項(xiàng)目資金用途，部分項(xiàng)目資金被用來(lái)彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)。

3、預(yù)算執(zhí)行缺乏績(jī)效考評(píng)機(jī)制。多數(shù)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果無(wú)人問(wèn)津，項(xiàng)目完成效果如何無(wú)獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，資金難以發(fā)揮其最大效益。

（三）預(yù)算報(bào)批缺乏一致性。

財(cái)政信息一體化平臺(tái)里導(dǎo)出的預(yù)算報(bào)表分為人大版預(yù)算和部門版預(yù)算，報(bào)人大批準(zhǔn)的人大版預(yù)算數(shù)據(jù)與部門版預(yù)算數(shù)據(jù)不盡相同。報(bào)人大批準(zhǔn)的人大版預(yù)算報(bào)表數(shù)量原遠(yuǎn)少于部門版預(yù)算的報(bào)表數(shù)，兩種版本的報(bào)表基本支出的預(yù)算數(shù)據(jù)有差異。這導(dǎo)致預(yù)算的法律效力降低。

三、部門預(yù)算編制及執(zhí)行方面問(wèn)題的具體對(duì)策：

各部門應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算管理制度改革和創(chuàng)新，提升部門預(yù)算編制質(zhì)量，加大預(yù)算的執(zhí)行力度，切實(shí)提高預(yù)算管理的完整性、有效性、規(guī)范性、科學(xué)性和可執(zhí)行性，充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用績(jī)效。

（一）為保證預(yù)算編制的質(zhì)量，在編制預(yù)算中，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1、實(shí)行量入為出、收支平衡的原則。部門預(yù)算的編制要做到穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，不得編制赤字預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)貫徹厲行節(jié)約、勤儉建國(guó)的方針，確保重點(diǎn)、兼顧一般，量力而行，有多少錢辦多少事。

2、完整性原則。在編制預(yù)算時(shí)，要遵循完整性原則。一要把所有的收入與支出全部納入預(yù)算管理，編制綜合預(yù)算；二要嚴(yán)格按照財(cái)政部門統(tǒng)一布置的預(yù)算報(bào)表格式和口徑填報(bào)項(xiàng)目、計(jì)算數(shù)據(jù)、報(bào)送程序編報(bào)；三要編寫文字說(shuō)明，主要對(duì)預(yù)算的編制范圍、特殊收入、支出項(xiàng)目的依據(jù)和測(cè)算方法，重大不確定性事項(xiàng)的提示等作出說(shuō)明，全面反映單位的預(yù)算情況，為預(yù)算的編制提供完整、可靠的數(shù)據(jù)和資料。

3、真實(shí)性原則。部門預(yù)算收支的數(shù)據(jù)測(cè)算必須遵循真實(shí)性原則。特別在支出數(shù)據(jù)的測(cè)算上，必須按照規(guī)定時(shí)點(diǎn)的實(shí)際人員、車輛等基本數(shù)據(jù)和必須開(kāi)展的項(xiàng)目為依據(jù)，按規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)價(jià)格測(cè)算，不得打埋伏、造假人頭和虛設(shè)項(xiàng)目，編制虛假支出預(yù)算，騙取財(cái)政資金。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門責(zé)任意識(shí)，提高對(duì)預(yù)算編制重要性的認(rèn)識(shí)。

部門預(yù)算是部門開(kāi)展年度工作的基礎(chǔ)和前提。要提高對(duì)預(yù)算編制重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將預(yù)算編制作為本部門工作的重點(diǎn)，要提前研究，做好項(xiàng)目規(guī)劃，認(rèn)真總結(jié)以往年度預(yù)算編制工作中的經(jīng)驗(yàn)和不足，制定解決問(wèn)題的措施辦法，加以改進(jìn)和完善。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視預(yù)算編制工作，要把這項(xiàng)工作當(dāng)作一件大事來(lái)抓，同時(shí)要與財(cái)政部進(jìn)行積極溝通，在財(cái)政部積極協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，共同做好這項(xiàng)工作。沒(méi)有部門負(fù)責(zé)人等參與，預(yù)算編制人員是無(wú)法編制出切實(shí)可行的年度預(yù)算的。

（三）加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的管理。

1、建立項(xiàng)目責(zé)任制，提高預(yù)算執(zhí)行力。 對(duì)照已確定的責(zé)任指標(biāo)，定期或不定期的對(duì)相關(guān)部門及人員責(zé)任指標(biāo)完成情況進(jìn)行考評(píng)。

2、建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)控制工作機(jī)制。 應(yīng)當(dāng)建立跟蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度機(jī)制，密切監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施情況，嚴(yán)格監(jiān)控。

3、完善支出審批程序。要嚴(yán)格按照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)支付，?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁改變項(xiàng)目資金用途，嚴(yán)控資金審批支付程序。

（四）提升政務(wù)公開(kāi)信息質(zhì)量，加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督。

1、部門預(yù)算公開(kāi)應(yīng)更細(xì)化。應(yīng)將基本支出預(yù)算的定額標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，結(jié)合部門的基本人員、資產(chǎn)數(shù)據(jù)，公眾可以據(jù)此自行測(cè)算出基本支出預(yù)算數(shù)據(jù)；項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)公開(kāi)項(xiàng)目概況、立項(xiàng)依據(jù)、測(cè)算過(guò)程、實(shí)施概況等信息，以方便公眾監(jiān)督。

2、部門預(yù)算應(yīng)與部門決算對(duì)照公開(kāi)。部門決算是指全面反映各部門（單位）年度預(yù)算執(zhí)行情況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，是預(yù)算管理的最終環(huán)節(jié)。通過(guò)對(duì)決算數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，能夠揭示單位年度預(yù)算執(zhí)行情況及財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算方面的問(wèn)題，從而加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理，形成“預(yù)算→決算→預(yù)算規(guī)范”的預(yù)算管理鏈，建立部門決算與部門預(yù)算相互反映、互為依據(jù)、相互促進(jìn)的有效機(jī)制。只有決算與預(yù)算一起公開(kāi)，才能最一目了然的看出預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，這樣才有利于人民群眾監(jiān)督。

3、應(yīng)加強(qiáng)三方聯(lián)動(dòng)監(jiān)督。首先，各部門和單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身的監(jiān)督。事前對(duì)預(yù)算編制審核匯總，事中監(jiān)控要定期和不定期地對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，事后檢查核證對(duì)預(yù)算的審核匯總。各部門各單位要充分重視自身的預(yù)算監(jiān)督工作。其次，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)各部門、單位預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。最后，各級(jí)審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)各部門、單位預(yù)算的執(zhí)行情況及決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，并將各部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)結(jié)果予以公示。

（五）部門預(yù)算管理要引入績(jī)效理念。

財(cái)政及部門應(yīng)逐步將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過(guò)程，建立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)審核機(jī)制，填報(bào)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，同時(shí)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合的機(jī)制。（作者單位：玉溪市交通運(yùn)輸局）

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