黑北公路綜合執(zhí)法體制探討

張木子

(東北林業(yè)大學(xué))

黑北高速公路作為一種重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施,是承擔(dān)黑河市至北安市地區(qū)間汽車高速運(yùn)輸?shù)闹匾ǖ?對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)繁榮進(jìn)步起著先導(dǎo)性的基礎(chǔ)作用。它一般是由政府規(guī)劃、籌建,并服務(wù)于全社會(huì)公眾,具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性。黑北高速公路的價(jià)值不在于每年收取的通行費(fèi)用,而在于它為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所提供的服務(wù)。為了充分發(fā)揮黑北高速公路的公共效益,政府必須探求合理的管理體制。

政府就是通過高速公路的管理來履行其在交通領(lǐng)域的公共服務(wù)職能。因此,探求適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的高速公路管理體制,充分發(fā)揮高速公路效能是十分必要的。

1 我國(guó)現(xiàn)行高速公路的交通管理體制

(1)交通部門一個(gè)行政主體獨(dú)立進(jìn)行管理模式該模式即將高速公路的路政、運(yùn)政、征稽和交通安全(限制人身自由的行政處罰權(quán)除外)等各項(xiàng)工作交由交通部門統(tǒng)一管理。這種管理模式符合“集中、統(tǒng)一、高效”的精神,便于統(tǒng)一監(jiān)控、協(xié)調(diào)和指揮,避免了部門之間不必要的扯皮、推諉,提高了管理的效率,降低了管理的成本,有利于高速公路的安全暢通和整體效益的充分發(fā)揮。1994年,重慶市人民政府決定對(duì)成渝高速公路實(shí)行“統(tǒng)一管理,綜合執(zhí)法”的管理體制,由交通部門組建高速公路綜合執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一行使路政、運(yùn)政、征稽和交通安全等權(quán)力。這種模式的實(shí)施是卓有成效的,交通事故明顯減少,社會(huì)反映很好,被稱為“重慶模式”。

(2)交通、公安兩個(gè)行政主體共同參與管理的分管模式這種模式可以分為兩種情形。第一種情形即按照公安和交通部門的業(yè)務(wù)分工,由交通部門主管高速公路的設(shè)施建設(shè)、路政、收費(fèi)養(yǎng)護(hù)、服務(wù)開發(fā)等管理工作,公安部門負(fù)責(zé)高速公路的秩序、事故處理等交通安全工作,這也是當(dāng)前普遍的管理模式。這種模式的主要特點(diǎn)是兩個(gè)主體、兩套人員,分割管理。這種高速公路交通管理模式在全國(guó)被廣泛地采用。第二種情形就是由公安部門派人員到高速公路管理機(jī)構(gòu)辦公,在高速公路管理機(jī)構(gòu)內(nèi)建立交通安全管理部門,負(fù)責(zé)交通安全事務(wù),實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo),在高速公路管理機(jī)構(gòu)下進(jìn)行。此種情形是一種聯(lián)合管理的模式,并未改變現(xiàn)行的體制。綜合分析以上兩種管理模式,第一種綜合執(zhí)法的管理模式雖然能夠避免公安部門和交通部門之間的摩擦,提高了管理效率,但是存在以下的突出問題：首先,高速公路綜合執(zhí)法大隊(duì)更多的是維護(hù)交通部門的利益,熱衷于經(jīng)濟(jì)效益,會(huì)使他們忽視交通安全,致使在高速公路上發(fā)生的交通事故的責(zé)任人得不到及時(shí)的懲罰,放縱犯罪。其次,這種體制與我國(guó)的現(xiàn)行法律相違背。根據(jù) 2004年 5月1日實(shí)行的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第五條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國(guó)道路交通安全管理工作”。高速公路作為道路的一種,由交通部門實(shí)行交通安全管理,其行政主體資格受到質(zhì)疑。在第二種管理模式下,無論是第一種情形,還是第二種情形,實(shí)際上就是公安部門和交通部門兩家分管。交警和交通管理部門按照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的明確規(guī)定,分工合作,各司其職。但是首先,由于兩者工作重點(diǎn)不同,公安、交通兩個(gè)部門必然會(huì)產(chǎn)生厲害沖突。公安部門負(fù)責(zé)交通安全工作,強(qiáng)調(diào)安全當(dāng)頭,對(duì)違章車輛和違章人員會(huì)嚴(yán)肅查處;而交通部門則更強(qiáng)調(diào)管理效率和效益為先,必然會(huì)忽視安全,放行違章車輛和人員,給交通安全帶來隱患。其次,公安和交通部門的分工,不利于高速公路的順暢,也不符合高速公路“高速、高效”的特點(diǎn),主要表現(xiàn)在道路交通事故現(xiàn)場(chǎng)的清除較為遲緩。高速公路的交警要花費(fèi)大量的精力在交通事故的取證、責(zé)任認(rèn)定、損害賠償?shù)恼{(diào)解等方面,而交通部門為維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)的完整,依然要作現(xiàn)場(chǎng)勘察,這樣交通事故的清除工作自然進(jìn)行的比較緩慢,也給在高速公路上行駛的其他車輛帶來極大不便。

2 有利于建設(shè)服務(wù)型政府

綜觀當(dāng)代西方的行政改革,越來越強(qiáng)調(diào)行政管理的服務(wù)性職能。新公共管理“向注重工作績(jī)效,特別是向提高顧客(社會(huì)公眾)的滿意程度的方向發(fā)展”。“十七大”報(bào)告也指出：“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。”顧客導(dǎo)向就是要求政府將公眾看作上帝,為公眾提供更加滿意的公共服務(wù)。黑北公路一直本著服務(wù)行政的理念,以保證廣大相對(duì)人的生命財(cái)產(chǎn)安全為原則,保障高速公路的安全、暢通為目標(biāo),設(shè)計(jì)了一系列便民利民的獨(dú)具特色的管理制度。首先,充實(shí)一線執(zhí)法人員。每一中隊(duì)大約配置 24名執(zhí)法人員,外勤巡邏人員保證在16人以上,工作重點(diǎn)以道路巡邏為主,將近 67%的人員充實(shí)到一線執(zhí)法隊(duì)伍,內(nèi)勤只保留必要的機(jī)關(guān)工作人員和違章處理窗口人員。在我國(guó)當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的過程中,這種設(shè)置尤其值得公安、工商管理等執(zhí)法機(jī)關(guān)借鑒。其次,實(shí)行 24 h巡邏制度。高速公路執(zhí)法單位施行 24 h巡邏執(zhí)法,重點(diǎn)監(jiān)控和路面巡查相結(jié)合。交通事故的發(fā)生具有不定時(shí)性,夜間行車尤其誘發(fā)事故,這是因夜間駕駛?cè)藛T極易疲勞,反應(yīng)速度降低和能見度差等共同造成的。此時(shí),如果有執(zhí)法人員及時(shí)發(fā)現(xiàn)及時(shí)處理,就很可能避免車毀人亡的悲劇。24小時(shí)巡邏還有利于及時(shí)清除路面障礙,為駕駛?cè)思皶r(shí)提供幫助。而且 24小時(shí)巡邏有利于及時(shí)查處違法、違章行為。實(shí)踐中,很多駕駛?cè)伺c執(zhí)法人員玩“捉迷藏”,專挑執(zhí)法人員休息時(shí)間通行。如在“超限超載”治理活動(dòng)中,很多超限超載車輛專門白天休息,夜間通行。再次,實(shí)行靈活的雨霧天氣通行模式。每年的秋冬季節(jié),很多高速公路往往無視人們的需要,碰到雨霧天氣一關(guān)了之,這在我國(guó)交通運(yùn)力不足的今天,為人們的出行帶來極大的不便,也降低了高速公路本身的效益。黑北公路要求執(zhí)法巡邏車隨時(shí)記錄道路能見度等情況,然后根據(jù)具體情況采取集結(jié)車隊(duì)、限制車速、執(zhí)法巡邏車引道、間隔放行等措施,保證了雨霧天氣車輛的通行安全、暢通。強(qiáng)化了責(zé)任主體;在另外兩種高速公路管理模式下,管理部門往往不是互相推諉不愿做,就是協(xié)調(diào)不好無法做,最終損害的是人們的利益。

3 建立我國(guó)高速公路綜合執(zhí)法體制的可行性及必要性

國(guó)外高速公路管理體制的綜合性較強(qiáng),而國(guó)內(nèi)的管理體制基本上還是一種分別管理的模式,且此種模式弊端很多。因此,應(yīng)該借鑒西方的先進(jìn)管理模式,并結(jié)合我國(guó)實(shí)際,建立綜合行政執(zhí)法體制。

3.1 高速公路本身具有封閉性特點(diǎn)

高速公路是一種完全封閉的運(yùn)行設(shè)施,車輛只能在具有互通式立交的匝道上進(jìn)出,進(jìn)出高速公路的車輛受到嚴(yán)格控制,以保持道路設(shè)施完好,保證高速安全行車,這就體現(xiàn)了它與普通公路具有的完全開放性和無償使用性的本質(zhì)區(qū)別。高速公路具備較高的工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和完善的交通、服務(wù)設(shè)施;高速公路上下車道的車道間設(shè)有分隔帶,實(shí)行交通分離,杜絕了對(duì)車輛的干擾;加上高速公路只供汽車專用,不允許行人、牲畜、非機(jī)動(dòng)車等通行,從而形成其快速、安全、舒適、暢通的交通特點(diǎn),這種封閉式的運(yùn)行特征也就要求高速公路管理體制是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理。

3.2 高速公路管理具有不可分割性

高速公路管理系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)的整體,具有完善的安全、通訊、監(jiān)控等交通設(shè)施和標(biāo)志,也有各種經(jīng)營(yíng)、服務(wù)設(shè)施。由于這些設(shè)施以不同的功能互相配合、共同作用,支撐著高速公路高速、有序地運(yùn)行,因此在管理上就有不可分割性。此外,高速公路由于全封閉、分道行駛,有嚴(yán)密完善的現(xiàn)代化交通手段予以管理,其事故發(fā)生率比一般公路低得多,但是隨著交通量的日益增加,高速公路上的交通事故也是難以避免的,一旦發(fā)生事故,往往比較嚴(yán)重,如果不能及時(shí)妥善地處理,就會(huì)造成交通堵塞,擾亂交通的正常秩序。高速公路交通監(jiān)控中心一旦得知發(fā)生交通事故的信息,應(yīng)能立即通知各有關(guān)單位。行政首長(zhǎng)統(tǒng)一指揮,職能部門各負(fù)其責(zé)、緊密配合、協(xié)調(diào)工作,才能將事故損失及影響降低到最低程度。同時(shí),高速公路管理是由路政、交通安全、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)管理等組成的一個(gè)大系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)原理,其管理體制必須具有系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)所要求的統(tǒng)一性、整體性、綜合性。高速公路管理過程中的各種管理職能應(yīng)相互作用,構(gòu)成有機(jī)的整體。同時(shí)也應(yīng)該具有良好的信息反饋機(jī)制,以使各項(xiàng)工作能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地被控制而得到有效的管理。各個(gè)子系統(tǒng)都應(yīng)該在高速公路管理大系統(tǒng)的總目標(biāo)下,統(tǒng)一協(xié)同運(yùn)行,使局部與整體相結(jié)合。因此,建立高速公路管理體制時(shí),應(yīng)該遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的原則,對(duì)高速公路實(shí)行全方位、全過程的管理。

3.3 建立綜合行政執(zhí)法體制符合國(guó)家政策和法律的規(guī)定

胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上所作的報(bào)告中指出：“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題”。高速公路管理體制實(shí)行綜合執(zhí)法的模式正是體現(xiàn)了這一精神。