澳門檢察院建制的啟示

樂 鋒

(中國政法大學(xué),北京 100088)

澳門檢察院建制的啟示

樂 鋒

(中國政法大學(xué),北京 100088)

澳門特別行政區(qū)的檢察制度在回歸后已有很大改變,它一方面對(duì)葡國法律制度有所承襲,另一方面又作出了自己獨(dú)特的改革,呈現(xiàn)出與內(nèi)地截然不同的特色,其特殊的“一院建制,三級(jí)派任”制度又對(duì)內(nèi)地有著極為現(xiàn)實(shí)的啟示。

澳門;檢察院建制;一院建制;三級(jí)派任

一、澳門檢察院的結(jié)構(gòu)

澳門檢察機(jī)關(guān)在回歸之前的名稱是“檢察官公署”,組織上隸屬于葡萄牙檢察官公署,只是作為一個(gè)派出機(jī)構(gòu)的形式而存在于澳門,從人員到職務(wù)都與葡國一致,并且檢察官公署具有行政屬性,附設(shè)于法院內(nèi)。澳門完整意義上的檢察院是隨著 1991年《澳門司法組織綱要法》的頒布而正式建立起來的,這時(shí)澳門檢察院“在一定程度上仍被視為葡萄牙檢察官公署在澳門的延伸”[1],最高長(zhǎng)官為“共和國助理總檢察長(zhǎng)”。由此可以看出,檢察機(jī)關(guān)還沒有完全獨(dú)立的法律地位,表現(xiàn)出一定的附屬性。隨著1999年澳門回歸祖國,在《澳門特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)司法組織綱要法》的框架下,一個(gè)完整、獨(dú)立的澳門檢察機(jī)關(guān)才正式建立起來。

澳門檢察院的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出與其他國家和地區(qū)截然不同的形態(tài),既沒有設(shè)置與澳門法院相對(duì)應(yīng)的三級(jí)檢察院,也沒有將檢察院附設(shè)于法院內(nèi)部,而是開創(chuàng)出了獨(dú)具地方特色的“一院建制,三級(jí)派任”體制。

(一)“一院建制,三級(jí)派任”

所謂“一院建制”,是指雖然澳門法院分為終審法院、中級(jí)法院、第一審法院 (包括初級(jí)法院及行政法院),但并不設(shè)置與三級(jí)法院相對(duì)應(yīng)的三級(jí)檢察院,而是只設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的檢察院,無等級(jí)之分。

所謂“三級(jí)派任”,是指檢察院雖然只有一個(gè),但與法院工作相對(duì)應(yīng),分別由三個(gè)級(jí)別的檢察人員(即檢察長(zhǎng)、助理檢察長(zhǎng)和檢察官)進(jìn)駐法院,進(jìn)行日常工作。具體做法是,在終審法院設(shè)置駐終審法院辦事處,由檢察長(zhǎng)代表檢察院進(jìn)行工作,必要時(shí)由助理檢察長(zhǎng)協(xié)助檢察長(zhǎng)的工作;在中級(jí)法院設(shè)置駐中級(jí)法院辦事處,由助理檢察長(zhǎng)代表檢察院;在第一審法院設(shè)置駐初級(jí)法院辦事處和駐行政法院辦事處,由檢察官代表檢察院,在案情嚴(yán)重復(fù)雜或涉及公共利益時(shí),也可由助理檢察長(zhǎng)代表檢察院辦理案件。

另外,由于初級(jí)法院涉及的案件數(shù)量巨大,工作較為復(fù)雜,在初級(jí)法院除了設(shè)置駐院辦事處外,還設(shè)有獨(dú)立運(yùn)作的刑事訴訟辦事處,與駐院辦事處形成相互配合的關(guān)系。二者的具體分工是:刑事訴訟辦事處負(fù)責(zé)接收刑事案件材料,領(lǐng)導(dǎo)警察機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng),采取扣留、扣押等強(qiáng)制措施,作出提起公訴或歸檔 (不起訴)的決定。駐初級(jí)法院辦事處則負(fù)責(zé)在刑事訴訟中出庭支持公訴,監(jiān)督法院的審判活動(dòng)和判決的執(zhí)行;在民事訴訟中代表政府、公法人、無行為能力人和失蹤人;在勞動(dòng)糾紛中代表勞工利益出面調(diào)停;在未成年人案件中擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人。由此可見,刑事訴訟辦事處與駐院辦事處分別掌控不同的訴訟階段,前者主要是對(duì)庭審前的事務(wù)負(fù)責(zé),主要對(duì)偵查及是否起訴把關(guān),后者則主要負(fù)責(zé)出庭及公共代理事務(wù)。

(二 )評(píng)價(jià)

澳門檢察院的“一院建制”適應(yīng)了澳門地區(qū)地域狹小、人口不多的特點(diǎn),在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的同時(shí)也有利于充分利用有限的司法資源應(yīng)對(duì)大量的案件?！叭?jí)派任”則是很明顯地帶有葡國派任制的影子,在法院內(nèi)部設(shè)駐院檢察機(jī)構(gòu)的做法也是對(duì)葡萄牙檢察制度的一個(gè)傳承,同時(shí)又明顯偏離了大陸法系的表征。

這種制度的優(yōu)勢(shì)是:一是集權(quán)化。一院體制使檢察院擁有獨(dú)立完整的建制,權(quán)力高度集中化,有利于減少權(quán)力的傳遞層級(jí),弱化各層次的自主能力,使檢察長(zhǎng)更有效地掌控檢察權(quán),適宜于垂直領(lǐng)導(dǎo)的檢察體制,表現(xiàn)出一定的行政化傾向。這種后果雖然是對(duì)澳門檢察院的司法定性的一種偏離,但無疑會(huì)使檢察院具備更加快速、高效處理案件的能力,符合檢察權(quán)積極主動(dòng)的天性。二是中立性。一院建制的檢察院對(duì)周邊權(quán)力的不當(dāng)干擾有著天然的免疫力,單一的院制使所有檢察人員都直接隸屬于檢察長(zhǎng)的統(tǒng)轄,不受“任何干涉”,尤其是不受現(xiàn)實(shí)政治權(quán)力的影響。因此在行使檢察的時(shí)候,能夠以垂直領(lǐng)導(dǎo)作為獨(dú)立行使職權(quán)的屏障,保持不偏不倚的姿態(tài)。三是高效率?！叭?jí)派任”的形式使駐法院檢察官能在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)案件充分行使權(quán)力,是一種“獨(dú)立辦案”的形態(tài),不會(huì)凡事都要經(jīng)過檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),造成事務(wù)拖沓,保障了檢察官身份的獨(dú)立性,能夠大大縮短辦案時(shí)間。四是司法性。檢察院的司法屬性,保證了檢察院與法院的平行關(guān)系,能有效防止檢察院“當(dāng)事人化”,強(qiáng)化了檢察院的法律地位,符合檢察工作“全面、客觀”的要求。

但這種體制也有缺陷。首先,辦事處沖突。如前所述,第一審法院中的刑事訴訟辦事處與駐法院辦事處各自負(fù)責(zé)刑事訴訟不同的階段,負(fù)責(zé)偵查事務(wù)的刑事訴訟辦事處檢察官與負(fù)責(zé)起訴工作的駐法院辦事處檢察官之間由于工作標(biāo)準(zhǔn)的不同,難免會(huì)導(dǎo)致認(rèn)識(shí)沖突,這樣在檢察院內(nèi)部就已經(jīng)形成了一種部門間的沖突,導(dǎo)致了工作上“不必要的重疊”[1]。其次,易導(dǎo)致隨意性。由于檢察官被派駐法院,使得檢察長(zhǎng)對(duì)各個(gè)檢察官的工作不能及時(shí)地掌握和實(shí)施控制,對(duì)一些關(guān)鍵問題的把關(guān)難免會(huì)出現(xiàn)偏差,這也是派駐制度的一個(gè)通病。

二、啟示

澳門檢察院“一院建制,三級(jí)派任”的特色制度是上承葡國檢察建制的傳統(tǒng),下啟新澳門檢察院制的一個(gè)創(chuàng)造,其蘊(yùn)含之法律思想是很值得內(nèi)地借鑒的,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一 )獨(dú)立性

澳門特區(qū)在檢察院的獨(dú)立性上下足了功夫,《澳門特別行政區(qū)司法組織綱要法》中規(guī)定的“不受任何干涉”就是一個(gè)明證。內(nèi)地檢察院在獨(dú)立性方面只有《刑事訴訟法》第 5條的規(guī)定:“不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”,但在實(shí)效上是大打折扣的,這實(shí)際上是以法律的形式公開允許黨、人大等對(duì)檢察工作進(jìn)行干涉。當(dāng)然,黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、人大的宏觀監(jiān)督對(duì)檢察工作的公正開展無疑有著重要的保障作用,但現(xiàn)階段的權(quán)力錯(cuò)位現(xiàn)象發(fā)生得比較普遍,黨和人大有意無意地侵蝕著檢察權(quán)的空間,造成檢察工作獨(dú)立性不夠,易受外界影響的形象也日漸“深入民心”,長(zhǎng)此以往,這必將形成遏制檢察權(quán)良性發(fā)展的桎梏。相較之下,澳門法律為檢察機(jī)關(guān)建立的保護(hù)網(wǎng)將任何干涉都排除在外,使法律上沒有可鉆的漏洞,為整個(gè)制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

(二 )司法權(quán)屬性

澳門將檢察院定位為司法機(jī)關(guān),是在強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的獨(dú)立性及其與法院享有的平等地位,這與檢察權(quán)的性質(zhì)應(yīng)是契合的。在檢察權(quán)產(chǎn)生之初,就肩負(fù)著其歷史使命:“一是改革封建糾問式訴訟,防止法官專權(quán)擅斷;二是控制警察濫用權(quán)力,防止警察國家的夢(mèng)魘重現(xiàn)?！盵2](P116-117)按此理論,檢察權(quán)天生即具有分割法官權(quán)力與控制警察權(quán)力的任務(wù),這是有充分的理由的。一方面,法官的權(quán)力亦即審判權(quán)向來都被各國公認(rèn)為司法權(quán),從其中分割出去的部分權(quán)力自然也就應(yīng)該是司法屬性;另一方面,警察的權(quán)力屬行政權(quán)無疑,現(xiàn)代法治國家對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督無外乎由立法權(quán)和司法權(quán)來承擔(dān),顯然,檢察權(quán)絕對(duì)不應(yīng)有立法的屬性,作為行政權(quán)力制約因素另一方面的權(quán)力就只能是司法權(quán)了。可見,將檢察權(quán)定義為司法權(quán)還是有其相適應(yīng)的理由的。

相較之下,由于深受前蘇聯(lián)檢察制度的影響,我國《憲法》和《人民檢察院組織法》對(duì)檢察院的定位是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”,而又未對(duì)“法律監(jiān)督”這個(gè)詞有更為深入的解釋。實(shí)務(wù)界習(xí)慣性地將檢察院與法官共同歸為司法機(jī)關(guān),而理論界對(duì)我國檢察院性質(zhì)的爭(zhēng)論已是多不勝數(shù),如司法權(quán)、行政權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)等,甚至還有類似“司法性法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”[3]之類的綜合版本。這些論述各有其理論支撐,這里并不打算對(duì)各種觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià),只是想借以說明我國法律對(duì)檢察院定位不清給實(shí)踐帶來的困惑。道理很簡(jiǎn)單,與其將檢察權(quán)定位為一個(gè)富有創(chuàng)造性的法律監(jiān)督權(quán),還不如像澳門的做法一樣,將其定義為一個(gè)理論已成熟的類型,這樣做至少不會(huì)浪費(fèi)現(xiàn)有的學(xué)術(shù)資源去對(duì)“法律監(jiān)督”這個(gè)前蘇聯(lián)過渡性質(zhì)的檢察權(quán)概念進(jìn)行可能顆粒無收的探討。

(三 )“一院建制 ,三級(jí)派任 ”體制

澳門“一院建制,三級(jí)派任”的檢察院建構(gòu)適應(yīng)了其本土人口少、地域小的實(shí)際情況,在節(jié)省司法資源的同時(shí)又能充分發(fā)揮檢察院的作用,是一個(gè)比較成功的創(chuàng)造?！斑@種方式既適應(yīng)了在三級(jí)法院履行檢察職能的工作需要,又符合檢察一體制的統(tǒng)一性要求,同時(shí)有利于有效地指揮、統(tǒng)一檢察改革與行動(dòng),符合高效與經(jīng)濟(jì)的原則?！盵4](P366-367)同樣是司法資源緊缺的內(nèi)地是不是可以從這種做法中汲取營養(yǎng)呢?已有學(xué)者提出我們是否可以在內(nèi)地省級(jí)行政單位內(nèi)實(shí)行此模式,具體來說即“全省設(shè)立一個(gè)檢察院,省市縣三級(jí)派任”[5]。筆者認(rèn)為這種做法很有實(shí)際意義。

首先,目前內(nèi)地檢察院數(shù)量繁多,各院編制雖在不斷擴(kuò)張,但真正有實(shí)際工作能力的卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到編制的數(shù)量,冗員的增加無疑只是白白耗費(fèi)了有限的司法資源,還造成辦事效率的低下。較高級(jí)別行政單位實(shí)行檢察院一院建制,可以有效調(diào)度司法資源,擇優(yōu)配置檢察人員。

其次,排除地方干擾。由于內(nèi)地檢察院實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,既要聽命于上級(jí)檢察院,又要受本級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),這種體制很容易使檢察院暴露在地方權(quán)力的覬覦之下。辦案經(jīng)費(fèi)由地方權(quán)力機(jī)關(guān)掌控檢察院的中立性名存實(shí)亡。若檢察院只設(shè)置在較高行政級(jí)別單位中,則有能力擺脫地方上“土皇帝”的不當(dāng)干預(yù),避免淪為完全聽?wèi){權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)遣的工具。

最后,在高級(jí)別行政單位內(nèi)設(shè)立檢察院“有利于樹立和提高檢察機(jī)關(guān)和檢察官的權(quán)威和威信”[5],改變目前檢察院數(shù)量繁多、地域分散、權(quán)威性不足的狀況,用一個(gè)較高級(jí)別的檢察院來統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn),以提升檢察院的形象。

[1]何超明.澳門檢察制度概況及展望 [J].學(xué)術(shù)研究,2000,(6).

[2]林鈺雄.刑事訴訟法 (上)[M].臺(tái)北:元照出版有限公司,2004.

[3]張建.內(nèi)地與澳門檢察制度的比較及互為 [J].檢察實(shí)踐,2005,(4).

[4]龍宗智.檢察制度教程[M].北京:法律出版社,2002.

[5]譚世貴,李建波.試論澳門檢察制度對(duì)內(nèi)地的啟示[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(5).

Abstract:The prosecutorial system in the Special Administrative Region ofMacao has been changed a lot since 1999,on one hand,it kept certain elements of the legal system of Portugal,on the other hand it executed peculiar reformation.As a result,it presents distinct characteristics,and the special system of“sole prosecutorial department,three-level appointment”can practically enlighten mainland China.

Key words:Macao;Construction of prosecutorail department;Sole prosecutorial department;Three-level appointment

(責(zé)任編輯:宋孝忠)

The Enlightenment of the Construction of ProsecutorialDepartment in Macao

LE Feng
(China University of Political Science and Law,Beijing100088,China)

D926.3

A

1008—4444(2010)04—0126—03

2010-06-03

樂 鋒(1985—),男,江西東鄉(xiāng)人,中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院 2008級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。