在聽(tīng)證制度的平臺(tái)上,加快服務(wù)型政府的建設(shè)

傅 托,郭生紡(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢 430079)

在聽(tīng)證制度的平臺(tái)上,加快服務(wù)型政府的建設(shè)

傅 托,郭生紡
(華中師范大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢 430079)

服務(wù)型政府是一種以公民本位、社會(huì)本位為指導(dǎo)理念的政府,它重視政府的服務(wù)性,更加重視公民的主人權(quán)利。但由于傳統(tǒng)治理理念的影響,很多以權(quán)利本位為基的治理模式仍或多或少地影響著我們的政府行為。本文試圖從聽(tīng)證制度的完善入手,讓聽(tīng)證制度成為公民表達(dá)民意的平臺(tái),使我們的國(guó)家我們的政府更快更好地進(jìn)入服務(wù)型政府。

服務(wù)型政府;公民本位;聽(tīng)證制度

世界各國(guó)都正在努力地與不斷變化著的全球經(jīng)濟(jì)和政治現(xiàn)實(shí)同步前進(jìn)。由于每一個(gè)國(guó)家都試圖在一個(gè)日益相互信賴的世界中行動(dòng)和互動(dòng)的同時(shí)供養(yǎng)和保護(hù)其人民,所以領(lǐng)導(dǎo)者和公民、政治家和行政官員、學(xué)者和學(xué)生也都必須找到一些更好的新途徑(方法)來(lái)改進(jìn)作為服務(wù)對(duì)象的人們的生活。自從20世紀(jì)90年代以來(lái),傳統(tǒng)的官僚行政理論迎來(lái)了一次又一次新的行政理論的挑戰(zhàn),使我們行政學(xué)研究者和各國(guó)政府不得不開(kāi)始審視各國(guó)已有的行政制度的狀況,這一場(chǎng)全球性的變革運(yùn)動(dòng)我們稱之為“新公共服務(wù)”。“新公共服務(wù)”理念下的服務(wù)型政府是從公民本位和社會(huì)本位的視角出發(fā),不斷完善和創(chuàng)新的依法行政的“小政府”。

我國(guó)的服務(wù)型政府的建設(shè)是伴隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步進(jìn)行的。黨的十六屆六中全會(huì)在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中更為明確的指出:“建設(shè)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”,使我們更加清晰地認(rèn)識(shí)到,服務(wù)型政府的建設(shè)不是一種改革名稱的變化,而是一種全新的治理理念的轉(zhuǎn)變。

與新公共管理建立在個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上截然不同的是,新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意地為他們服務(wù)之上的。新公共服務(wù)對(duì)新公共管理的超越主要體現(xiàn)在:新公共服務(wù)呼吁維護(hù)公共利益,“當(dāng)公民能夠根據(jù)公共利益去行動(dòng)時(shí),社會(huì)的廣泛利益才能從一個(gè)獨(dú)立的、孤立的存在中脫離出來(lái),并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在,向社會(huì)奉獻(xiàn)的過(guò)程最終使個(gè)人變得完整”,這種觀念大大超越了建立在個(gè)人自利基礎(chǔ)上的新公共管理理論。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)尊重公民權(quán)利。新公共服務(wù)的倡導(dǎo)者堅(jiān)持認(rèn)為,政府與公民之間是不同于企業(yè)與顧客之間的關(guān)系的,“公民具有一種公共事務(wù)的知識(shí),一種歸屬感,一種對(duì)整體的關(guān)切,一種與自身的命運(yùn)休戚與共的社群道德契約”。

聽(tīng)證制度是一項(xiàng)保證政策招待的公正性和科學(xué)性,以及發(fā)展的群眾性的制度,它將科學(xué)執(zhí)政和保證公民權(quán)益有機(jī)地結(jié)合了起來(lái)。由此,建立和完善科學(xué)有效的聽(tīng)證制度是建立服務(wù)型政府的必經(jīng)之道。聽(tīng)證制度就是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前,由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利,行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)、提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納證據(jù)并做出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度。

縱觀國(guó)外聽(tīng)證制度和我國(guó)現(xiàn)行的聽(tīng)證制度,我們可以看到,在我國(guó)要建立一部健全合理的聽(tīng)證制度還有很長(zhǎng)一段路需要我們?nèi)ヅμ剿鳌?/p>

一、努力擴(kuò)大聽(tīng)證范圍,形成統(tǒng)一的聽(tīng)證制度的法律規(guī)范

在我國(guó),聽(tīng)證制度的起步是稍顯落后的。1996年10月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第一次以立法的形式制定了聽(tīng)證制度,在隨后的12年中,我國(guó)相繼在出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》、《中華人民共和國(guó)立法法》以及《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》三部法律中以法律的形式確定了聽(tīng)證制度。

讓我們不免感到遺憾的是,到目前為止,我國(guó)還沒(méi)有形成一部統(tǒng)一的關(guān)于聽(tīng)證制度的法律規(guī)范。對(duì)于聽(tīng)證制度中聽(tīng)證代表的選舉、聽(tīng)證信息的公開(kāi)、聽(tīng)證主持人等因素也只是散落在以上幾部法律中,并未形成一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行,使得許多與民眾切身利益相關(guān)的公共事務(wù)都沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的“公民本位、社會(huì)本位”的理念。

服務(wù)型政府是為全社會(huì)有效提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府,“要真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望。提供惠及千百萬(wàn)老百姓的日常生活,使人民安居樂(lè)業(yè)、心情舒暢、生活幸福的服務(wù)”,聽(tīng)證制度恰好為服務(wù)型政府這種需要提供了一個(gè)平臺(tái)。但如何才能使這個(gè)平臺(tái)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)呢?擴(kuò)大聽(tīng)證的適用范圍顯然是一個(gè)基本前提。

一個(gè)成熟的聽(tīng)證制度不應(yīng)該只停留在抽象的行政事務(wù)上,這使得政府及其行政人員在制定政策時(shí)仍有太多的“自由空間”去發(fā)揮個(gè)人的權(quán)利和權(quán)益而忽視民眾的根本利益。在與民眾利益相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共事務(wù)上,我們應(yīng)通過(guò)完善的聽(tīng)證制度去讓公民表達(dá)自己內(nèi)心的“好”與“不好”。

以武漢市(部分城區(qū))在2008年施行的數(shù)字電視改革中,我們就忽視了太多需求群體的利益訴求。原本每年120元的有線電視費(fèi)在2008年以掐斷原有有線信號(hào)的方式強(qiáng)行征收數(shù)字電視費(fèi),而這種數(shù)字電視費(fèi)的最低消費(fèi)就是288元。對(duì)于部分溫飽都成問(wèn)題的家庭,面對(duì)這種公共產(chǎn)品的收費(fèi)規(guī)格和方式,他們只能選擇維持民生而放棄電視娛樂(lè)。

這個(gè)本應(yīng)該遵循《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》舉行聽(tīng)證的行政決策,因?yàn)槿狈y(tǒng)一的嚴(yán)密的聽(tīng)證程序的約束,最終使原本服務(wù)于公民的公共產(chǎn)品變成了部分低收入家庭的一種不能負(fù)擔(dān)之重。同時(shí),也因?yàn)檫@個(gè)決策程序的不科學(xué),使得這個(gè)項(xiàng)目在啟動(dòng)近一年半之后,執(zhí)行面只達(dá)到了整個(gè)城市的10%左右。

二、公開(kāi)聽(tīng)證信息,擴(kuò)大公民的知情權(quán)

國(guó)發(fā)(2008)17號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于市縣政府依法行政的決定》規(guī)定:“聽(tīng)證舉行10日前,應(yīng)當(dāng)告知聽(tīng)證代表擬做出行政決策的內(nèi)容、理由、依據(jù)和背景資料。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的外,聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行,確保聽(tīng)證參加人對(duì)有關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行平等、充分的質(zhì)證和辯論。”

“或許是受專制流毒影響太久,我們?cè)谟^念上總是無(wú)法接受將國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的各種資訊公之于眾的做法,而對(duì)保守上述資訊的態(tài)度卻總是積極有效的?！庇捎趥鹘y(tǒng)的行政體制和較為落后的電子政務(wù)的原因,國(guó)家決策信息在我國(guó)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),對(duì)于大多數(shù)民眾而言,一直處于一種不對(duì)稱不完全的狀態(tài)之中。然而對(duì)于一個(gè)有效率有效果的聽(tīng)證程序來(lái)說(shuō),信息的完全公開(kāi)是最基礎(chǔ)的條件和要求,否則聽(tīng)證只是流于形式的一種程序。

政府作為信息資源和技術(shù)資源相對(duì)充足方,在提供聽(tīng)證信息和決策信息時(shí)不應(yīng)只停留在簡(jiǎn)單地提供信息的層面,而應(yīng)在為公民提供基本的背景資料的基礎(chǔ)上,詳細(xì)地解釋資料的含義,如果有專業(yè)的技術(shù)和學(xué)術(shù)知識(shí)在里面,政府部門(mén)還應(yīng)該為公民派遣專業(yè)人士講解專業(yè)知識(shí)。這樣不僅能夠使聽(tīng)證在一個(gè)理性的基礎(chǔ)上進(jìn)行,更是有效地保證了公民的“知情權(quán)”。

對(duì)于這個(gè)方面的探索,我們有必要向聽(tīng)證制度較成熟的西方國(guó)家學(xué)習(xí)。西方國(guó)家在將聽(tīng)證內(nèi)容告之聽(tīng)證人后,允許聽(tīng)證人將聽(tīng)證事項(xiàng)委托給相關(guān)的專業(yè)人士調(diào)查研究,并允許聽(tīng)證代表在聽(tīng)證會(huì)上發(fā)言并參加辯論。這樣就使得,聽(tīng)證會(huì)在雙方信息相等技術(shù)相等的狀態(tài)下進(jìn)行,從而真正地起到聽(tīng)證的作用。這樣才發(fā)揮了聽(tīng)證制度的真正意義——決策的公平公正。

以我國(guó)現(xiàn)行的價(jià)格聽(tīng)證為例,價(jià)格聽(tīng)證過(guò)程中的信息不對(duì)稱問(wèn)題十分突出。普通消費(fèi)者往往處于信息劣勢(shì)而無(wú)法與經(jīng)營(yíng)者就實(shí)質(zhì)問(wèn)題展開(kāi)辯論,聽(tīng)證會(huì)代表難以對(duì)定價(jià)方案提出有效的抗辯意見(jiàn),價(jià)格聽(tīng)證會(huì)幾乎成了壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者單方面的信息發(fā)布會(huì)。這樣的聽(tīng)證會(huì)既沒(méi)有起到表達(dá)民意為民意服務(wù)的作用,反而降低了行政效率,增加了行政成本?？梢?jiàn),聽(tīng)證信息的公開(kāi)是依法行政程序的重要環(huán)節(jié)。

隨著信息時(shí)代的發(fā)展,我們要解決信息公開(kāi)這個(gè)問(wèn)題遠(yuǎn)比20世紀(jì)要方便得多。政府部門(mén)應(yīng)有效地應(yīng)用電子政務(wù)這個(gè)平臺(tái),將更多的信息告之于民眾,使民眾能夠隨時(shí)隨地了解到與自己利益相關(guān)的信息。另一方面,政府可以在政府門(mén)戶網(wǎng)站中提供專家在線服務(wù),使民眾能夠與專業(yè)人士低成本高效率地進(jìn)行交流和咨詢。真正實(shí)現(xiàn)信息的公開(kāi)和信息的對(duì)稱。

三、擴(kuò)大聽(tīng)證參與者的范圍,保障普通消費(fèi)者的利益

目前在我國(guó)所施行的聽(tīng)證制度中,只有《行政處罰法》在聽(tīng)證代表的遴選上有效地代表了利益相關(guān)人的立場(chǎng),而在其它的聽(tīng)證程序中聽(tīng)證代表的選舉成為了一種形式主義。

以全民利益最密切相關(guān)的價(jià)格聽(tīng)證為例。自《價(jià)格法》1998年5月1日在我國(guó)實(shí)施以來(lái),我國(guó)各地區(qū)各級(jí)政府舉行了千余次的價(jià)格聽(tīng)證,內(nèi)容涉及到了水、電、煤氣、教育、交通以及電信等多個(gè)方面。這種聽(tīng)證的參與人多是與價(jià)格主管部門(mén)有著密切關(guān)系的代表,因而在發(fā)表聽(tīng)證意見(jiàn)時(shí)往往表現(xiàn)為與價(jià)格主管部門(mén)的高度一致。例如,2002年9月在蘭州舉行的公交車(chē)調(diào)價(jià)聽(tīng)眾會(huì),與會(huì)的31名代表全部由物價(jià)局選定,其中包括了26名所謂的專業(yè)人士,而普通市民僅有5名。這26名代表的成份主要為專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、公務(wù)員、校長(zhǎng)、工程師等。試問(wèn),他們的主要交通工具是公交系統(tǒng)?這26名代表能真正成為這場(chǎng)聽(tīng)證中的“專業(yè)人士”嗎?不難想到,在“大多數(shù)代表都不是真正買(mǎi)方的情況下,出現(xiàn)各界代表達(dá)成共識(shí)”,公交票價(jià)方案也就自然順利通過(guò)了。

聽(tīng)證制度之所以存在,是防止行政方權(quán)利的專斷,更是為了保障利益相關(guān)者的利益。當(dāng)聽(tīng)證參與者不能真正為代表廣大普通名眾的聲音時(shí),那聽(tīng)證制度也就失去了其存在的最根本意義,而成為行政效率提高的障礙。因而,我們一定要規(guī)范聽(tīng)證代表的遴選制度,使聽(tīng)證制度真正成為建設(shè)服務(wù)型政府的平臺(tái)。

首先,確定普通名眾參與聽(tīng)證的人數(shù)比例,由此來(lái)確保大多數(shù)普通民眾的根本利益。不同的聽(tīng)證的性質(zhì)需要不同的比例,對(duì)于價(jià)格類聽(tīng)證,聽(tīng)證代表中需60%以上的民眾。對(duì)于公共設(shè)施類的決策聽(tīng)證,則需要專業(yè)人士作為聽(tīng)證支撐,但也不能忽視非技術(shù)民眾的意見(jiàn)了,因?yàn)樗麄儾攀枪苍O(shè)施的最終“埋單”者。

其次,對(duì)于普通民眾參與聽(tīng)證時(shí),給予必要的專業(yè)幫助。對(duì)于利益相關(guān)但又信息和專業(yè)知識(shí)相對(duì)貧乏的民眾,要根據(jù)參與聽(tīng)證前聽(tīng)證需要,免費(fèi)提供相關(guān)的技術(shù)人員和專業(yè)人士,其目的在于形成聽(tīng)證信息對(duì)稱狀態(tài)。了解了聽(tīng)證事項(xiàng)的專業(yè)背景,不僅是從根本上維護(hù)了聽(tīng)證參與權(quán)益,從另一層面上也是加強(qiáng)了行政決策部門(mén)和普通民眾的深層面的溝通,使得普通民眾也有了一個(gè)換位思考的機(jī)制。服務(wù)型政府的建設(shè)并不是政府部門(mén)單方面的任務(wù),作為服務(wù)型政府的服務(wù)對(duì)象的民眾也要形成觀念上的根本轉(zhuǎn)變。民眾要懂得運(yùn)用政府已制定好的既有政策去運(yùn)用自己的權(quán)利,從而得到更好的更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

四、調(diào)整聽(tīng)證舉行時(shí)間,讓更多的民眾有機(jī)會(huì)參與

服務(wù)型政府要真正關(guān)注老百姓的需要和愿望,而不是讓“服務(wù)”的口號(hào)流于形式。我國(guó)目前舉辦得最多的聽(tīng)證內(nèi)容應(yīng)屬價(jià)格聽(tīng)證,內(nèi)容雖涉及了多個(gè)方面,但聽(tīng)證效果卻不甚令人滿意。其原因除了本文以上提到的兩點(diǎn)外,還有一點(diǎn)是一定要引起政策制定部門(mén)注意的,那就是聽(tīng)證時(shí)間的安排。

從我國(guó)現(xiàn)存的聽(tīng)證現(xiàn)象來(lái)看,大多數(shù)的聽(tīng)證都安排在周一至周五,也就是我國(guó)行政人員的法定工作時(shí)間,當(dāng)然也是大多數(shù)普通民眾的工作時(shí)間。這也就是說(shuō),參加聽(tīng)證的除了聽(tīng)證程序事先安排的聽(tīng)證人員外,其它普通民眾大多會(huì)由于時(shí)間的沖突而不能參加聽(tīng)證。這樣一來(lái),大大地縮小了參加聽(tīng)證的范圍,而使聽(tīng)證的結(jié)果不公正。而這一上班群體卻是普通民眾中享用公共產(chǎn)品和公共服務(wù)最多最有發(fā)言權(quán)的群體。從憲政的角度出發(fā)我們也應(yīng)該調(diào)整聽(tīng)證的時(shí)間,讓更多的民眾參與到公共政策的制定中來(lái)。我國(guó)憲法對(duì)公民參與管理國(guó)家的權(quán)利作了明確的規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。”

憲法賦予了公民管理國(guó)家的權(quán)利,那么在制定聽(tīng)證程序時(shí)我們就要遵循上位的法的規(guī)定,將公民參與的精神體現(xiàn)于其中。在聽(tīng)證時(shí)間的安排上,我們要尊重大多數(shù)民眾的休息的時(shí)間,使他們盡量能夠參與到聽(tīng)證中來(lái),表達(dá)自己的立場(chǎng),使聽(tīng)證更有效,使政府行政更有效率。這也恰恰回應(yīng)了溫家寶總理在2005年《政府工作報(bào)告》中所強(qiáng)調(diào)的:“健全社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證等制度,讓人民群眾更廣泛參與公共事務(wù)管理?！?/p>

“我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè),初級(jí)目標(biāo)是達(dá)到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居這五個(gè)方面,涉及教育、醫(yī)療、勞動(dòng)分配、城鄉(xiāng)建設(shè)和社會(huì)保障領(lǐng)域?！币獙?shí)現(xiàn)這個(gè)初級(jí)目標(biāo),我們必須相配套的法制制度做為最根本保障,必須讓行政法理論及其規(guī)則體系盡快在這場(chǎng)政府職能的轉(zhuǎn)變中負(fù)起自己的歷史使命。作為提高行政效率的有效手段之一的聽(tīng)證制度也必須在這場(chǎng)變革中不斷地完善,從而成為建設(shè)服務(wù)型政府的平臺(tái)。我們要多吸收有多年聽(tīng)證經(jīng)驗(yàn)的配方政府的治理模式,當(dāng)然,我們也要根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況的不同,讓聽(tīng)證在我國(guó)的治理舞臺(tái)上表現(xiàn)得更加出色。

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