我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀分析及對策研究

陳鳳鸞

(中國礦業(yè)大學,江蘇徐州221008)

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀分析及對策研究

陳鳳鸞

(中國礦業(yè)大學,江蘇徐州221008)

針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在供給不足、供給不公平、供給失衡等現(xiàn)實問題進行深入分析,并提出消除體制障礙,建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系;構(gòu)筑以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制;規(guī)范各級政府事權(quán)和財權(quán)的劃分,明確其主體作用;構(gòu)建多方面、多渠道資金供給機制等一系列解決對策。

農(nóng)村公共產(chǎn)品;供給;問題;對策

長期以來,在我國“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”下,農(nóng)村與城市之間實行兩套不同的公共產(chǎn)品供給體制,相比城市,農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。制度差異導(dǎo)致的后果直接造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相對弱化,這樣不僅使我國“三農(nóng)”問題更加尖銳,也帶來了諸多事關(guān)全局的社會問題,同時也制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民生活水平的提高。因此,在這一情況下,政府應(yīng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題加大關(guān)注力度,并盡快完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的相關(guān)概念闡釋

(一)公共產(chǎn)品的概念界定

公共產(chǎn)品是指由政府(公共部門)所生產(chǎn)和提供的,用于滿足全體社會成員共同需求并且在消費上不具競爭性、收益上不具排他性的物品和服務(wù)。它有三種表現(xiàn)形態(tài):一是看得見的實物(如學校、醫(yī)院、國防)等有形的組織提供的純粹的東西;二是一種勞務(wù)、服務(wù)(如交警指揮交通);三是國家指定的法律規(guī)章等公器,一般只介紹前兩種。它還可以分為兩類,即純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品同時具有非排他性和非競爭性。非排他性是指一些人在享用公共產(chǎn)品帶來的利益的同時,不能排除其他人同時從公共產(chǎn)品中獲得利益;非競爭性是指消費者的增加不會引起生產(chǎn)成本的增加,即多一個消費者引起的社會邊際成本為零。準公共產(chǎn)品只具有非排他性和非競爭性中的一個特征,或同時具有兩個特征但兩個特征都不明顯。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念界定

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民或家庭自己消費的私人產(chǎn)品而言的,是指由農(nóng)村社區(qū)集體參與共享的產(chǎn)品[1]。根據(jù)在消費過程中的性質(zhì)不同,農(nóng)村公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品,如農(nóng)村大江大河治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、農(nóng)村環(huán)境保護等。準農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在消費過程中不完全具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品,如農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、農(nóng)村道路電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)民的醫(yī)療保險等。然而,現(xiàn)實中的純農(nóng)村公共產(chǎn)品是屈指可數(shù)的,絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準公共產(chǎn)品的形式存在的。

二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

改革開放以來,我國政府支農(nóng)惠農(nóng)力度不斷加強,對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到一定的促進作用。但是阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的因素也依然存在,其中農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品總量供給不足

由于我國在工業(yè)化初期實行了以工促農(nóng)的政策,同時又通過“戶籍制度”限制農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移,以緩解城市空間發(fā)展壓力,可以說,中國農(nóng)民為城市工業(yè)化進程作出了巨大的犧牲[2]。這一過程中,一方面中央財政著力發(fā)展城市工業(yè)化,進行城市公共建設(shè),對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入則嚴重不足;另一方面,農(nóng)村積累轉(zhuǎn)移到城市后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和村委會提供公共產(chǎn)品的力量單薄,這就造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量上的嚴重不足。

(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不公平

我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是缺乏公平的,不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間不公平,還表現(xiàn)在區(qū)域間不公平[2]。在現(xiàn)行的二元經(jīng)濟體制下,城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施條件、低廉的基礎(chǔ)教育,而農(nóng)村居民卻與此無緣。同時農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的供給主要由農(nóng)民自己負擔,政府投入偏少。這種供給主體的差異和政策待遇的不同,直接造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的失衡。另外,東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的地方政府或農(nóng)村集體組織有財力提供較多的公共產(chǎn)品,而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的如中西部地區(qū)公共產(chǎn)品的供給則呈現(xiàn)短缺的態(tài)勢,這一切對國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展都極其不利。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不僅表現(xiàn)為總量短缺,而且還表現(xiàn)為供給失衡,即供給不足與供給過剩并存。由于公共產(chǎn)品的供給者也是“經(jīng)濟人”,他們的追求除了經(jīng)濟目標外還有政治目標,相比較而言,他們更關(guān)心個人職務(wù)的升遷。因此各級政府部門的決策者,熱衷于投資一些見效快、易出政績的短期公共項目,對其他見效慢,期限長,卻具有戰(zhàn)略性的公共產(chǎn)品沒有投資的積極性。同時我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品提供的模式還是一種自上而下的供給模式,即指公共產(chǎn)品的供給決策是由上級政府作出的,這就容易與農(nóng)民的實際需求產(chǎn)生一定的偏差。因此導(dǎo)致其提供的公共產(chǎn)品并不一定是農(nóng)民所需要的,而與農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活切身利益密切相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品,如農(nóng)業(yè)新技術(shù)、灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用機械等則常常面臨著供給不足的境況。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制約因素分析

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的根本原因是國家實行了對農(nóng)村取多予少,同時又限制農(nóng)民向城市流動的二元社會經(jīng)濟政策。受此影響,我國財政資源配置的城市化和工業(yè)化傾向明顯,有限的公共財政資源主要支持了工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè),城市的公共產(chǎn)品也一直是由各級政府供給,據(jù)此城市逐步建立了日益完善的社會經(jīng)濟環(huán)境。反之,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相當一大部分責任則推給了農(nóng)民,實際上農(nóng)村也一直沒有得到國家政策的平等對待和照顧。由此造成了城市良好的經(jīng)濟環(huán)境與農(nóng)村相對惡劣的生存和發(fā)展條件的強烈反差。

(二)事權(quán)和財權(quán)配置不當

中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任劃分上界定不清晰,中央政府把有些事權(quán)下放得過低,交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔和負責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,位于五級行政層級中的最低一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責范圍幾乎包括了農(nóng)村社會生活的方方面面。然而就在事權(quán)不斷下放的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財權(quán)并沒有得到相應(yīng)的下放。這就造成了基層財政困難,資金短缺,從而造成公共產(chǎn)品不能有效供給[3]。

(三)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道單一

在我國現(xiàn)行體制下,私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響,難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域,目前政府仍是單一的供給主體。由于受決策目標和資金的限制,政府提供的公共產(chǎn)品數(shù)量有限,質(zhì)量不高,難以滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品多樣性、高質(zhì)量的要求,使得農(nóng)村公共資源的配置效率極低,無形中造成農(nóng)民負擔的加重,既影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,也造成了農(nóng)民對政府的不滿和抵觸。

(四)缺乏有效的監(jiān)督管理機制

由于農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求沒有話語權(quán),因此被排斥在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策之外,無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用的有效監(jiān)督。而農(nóng)村公共產(chǎn)品資金有效監(jiān)管的制度尚未建立起來,并且沒有實行專門統(tǒng)一的管理,導(dǎo)致管理混亂,資金配置效率低下。同時,政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)太多,公共資源被一層層“過濾吸收”,公共產(chǎn)品也被層層加價,其全部收益并未完全達到“用之于民”的目的。

(五)公共財政資源的短缺

由于我國長期實行不合理的財稅體制,導(dǎo)致地方政府無資無權(quán),直接后果是農(nóng)村資金短缺,財政危機嚴重。并且我國現(xiàn)行的分稅制又剝奪了地方政府有限的財政收入,導(dǎo)致財政資金高度集中在中央,而地方政府的財政能力則非常薄弱,因此很多地方政府必須依賴上級財政的轉(zhuǎn)移支付才能維持基本的公共服務(wù)體系。而就我國目前財政對農(nóng)村的投資力度來看,還相對薄弱。雖然國家財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對量在不斷增加,但相對量卻是下降的,因此在全國范圍內(nèi)農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)普遍存在著沒有充足的資金來源的現(xiàn)狀。

四、完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策

(一)消除體制障礙,建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系

“城鄉(xiāng)分治”下的公共產(chǎn)品的“二元供給制度”拉大了城鄉(xiāng)差距,加重了農(nóng)民負擔,是導(dǎo)致供給總量不足的根本原因。因此要加快農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展,真正減輕農(nóng)民負擔,就必須建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系,向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品。因此,國家應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,堅持“多予、少取、放活”的方針,調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu),加大財政對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度,給予農(nóng)村居民以國民待遇。同時還要確保財政支農(nóng)資金總量的穩(wěn)定增長,注重調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu),為廣大農(nóng)民提供充足的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

(二)構(gòu)筑以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給之所以出現(xiàn)失衡的情況,就是供給時完全忽視了農(nóng)民的需求。因為,歸根結(jié)底,農(nóng)村公共產(chǎn)品是提供給農(nóng)民的,為農(nóng)民服務(wù)的,只有農(nóng)民才真正了解自己需要什么樣的公共產(chǎn)品[4]。因此,構(gòu)建新型供給機制應(yīng)主要以農(nóng)民需求為導(dǎo)向,建立一種“自下而上”能夠準確反映農(nóng)民需求的表述機制,在尊重大多數(shù)農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,鼓勵農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中,形成政府與農(nóng)民共同決策的模式,保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。

(三)規(guī)范各級政府事權(quán)和財權(quán)的劃分,明確其主體作用

合理劃分政府間的財權(quán)和事權(quán),建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本分攤機制。這樣既能激勵各級政府充分發(fā)揮自身的主觀能動性,又可以有效地規(guī)范政府行為,減少或避免政府的缺位、錯位與越位行為,還可防止上級政府將公共產(chǎn)品投資責任下移,杜絕政府因事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品投入不足,確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的公平與效率。

(四)構(gòu)建多方面、多渠道資金供給機制

當前,現(xiàn)實矛盾是不斷擴大的公共財政支出和廣大群眾對公共產(chǎn)品不斷增加的需求之間的矛盾,并且由于我國現(xiàn)階段農(nóng)村公共資金短缺,因此籌集提供公共產(chǎn)品的資金,是現(xiàn)階段農(nóng)村面臨的主要問題。對此,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給除應(yīng)加大財政的支持力度外,還可以在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下,積極引進民間投資,采取政府與私人共同供給或由私人獨立供給、政府給予政策優(yōu)惠和經(jīng)濟補貼的方式,動員社會資源來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品,拓寬公共產(chǎn)品籌資渠道,解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需的大量資金。

(五)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督制度

農(nóng)村公共品供給監(jiān)督機制不健全,這也是目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺陷的另一個表現(xiàn)。對農(nóng)村有限公共資源的使用過程缺乏有效的監(jiān)管,造成公共資源管理混亂,并從而導(dǎo)致公共資源配置效率不高和供給無序,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本增加。因此各級財政要按照市場經(jīng)濟體制要求,以制度建設(shè)為核心,制定和完善農(nóng)村各項公共產(chǎn)品、服務(wù)資金的管理制度和辦法,規(guī)范支農(nóng)專項資金項目的目標管理,使各項資金的管理有章可循。同時建立有效的監(jiān)督機制,將公共資源的使用置于嚴格的社會監(jiān)督之下,公共資源的管理到位,使用效率提升,防止腐敗產(chǎn)生。

[1]楊術(shù).對破解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的探析[J].江東論壇,2008,(2).

[2]潘立威.新農(nóng)村建設(shè)下的公共產(chǎn)品供給問題探討[J].學術(shù)探討,財經(jīng)政法資訊,2007,(3).

[3]曾金盾.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度缺陷分析[J].重慶科技學院學報,2009,(2).

[4]施鑫蓬.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀和制度創(chuàng)新[J].企業(yè)管理,2010,(13).

Abstract:A deep analysis is conducted to probe into problems of insufficient supply,unfair supply and unbalanced supply.A proposal is put forward to eliminate system barriers and build public product supply system integrating urban and rural area,thus constructing new supply system by taking the demands of rural population as orientation.Based on those analysis,a series of countermeasures are studied,which includes classification of rights of governments at each level,deter mination of the leading role,and the construction of multi-aspect and multi-channel fund supply mechanism.

Key words:Rural public product;Supply;Problems;Counter measures

Status Quo Analysis and Countermeasure Study on Supply of Rural Public Product in China

CHEN Feng-luan

(China University of Mining and Technology,Xuzhou221008,China)

F061

A

1008—4444(2010)04—0054—03

2010-05-10

陳鳳鸞(1987—),女,山東菏澤人,中國礦業(yè)大學文法學院行政管理2009級碩士研究生。

(責任編輯:王 晶)