“一級(jí)核算、二級(jí)管理”模式下市級(jí)電大財(cái)務(wù)管理探析*

胡珍薇

(溫州廣播電視大學(xué)，浙江溫州325000)

“一級(jí)核算、二級(jí)管理”模式下市級(jí)電大財(cái)務(wù)管理探析*

胡珍薇

(溫州廣播電視大學(xué)，浙江溫州325000)

隨著電大系統(tǒng)辦學(xué)內(nèi)容的不斷豐富以及教育形式的多樣化發(fā)展，財(cái)務(wù)管理模式相應(yīng)地發(fā)生了變化。很多市級(jí)電大已經(jīng)或正在試行財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式。本文就此財(cái)務(wù)管理模式對(duì)電大發(fā)展的意義和實(shí)施過(guò)程中面臨的若干問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)意見(jiàn)，以期加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，提高財(cái)務(wù)管理水平。

電大;財(cái)務(wù)管理;探析

一、高校財(cái)務(wù)管理體制概況

財(cái)務(wù)管理體制是財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制度、財(cái)務(wù)組織機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)日常工作組織及各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)則制度的總稱。目前我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理體制大致分為三種:

(一)“二級(jí)核算、二級(jí)管理”體制

這種體制下學(xué)校的所屬二級(jí)學(xué)院是高校中獨(dú)立核算的實(shí)體，二級(jí)學(xué)院的收入與支出均由二級(jí)學(xué)院的財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行核算，所屬學(xué)院可以對(duì)學(xué)校分配的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和創(chuàng)收留成收入進(jìn)行調(diào)整、使用和核算。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，很多高校采取此種模式，但由于內(nèi)部財(cái)務(wù)管理混亂，給學(xué)校帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)損失和風(fēng)險(xiǎn)，一些高校撤銷(xiāo)了二級(jí)學(xué)院財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行高度集權(quán)的管理模式。

(二)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、二級(jí)核算、責(zé)任理財(cái)”。此種管理體制是在“二級(jí)核算、二級(jí)管理”體制的管理模式下發(fā)展而來(lái)的，二級(jí)學(xué)院財(cái)務(wù)部門(mén)的會(huì)計(jì)和出納人員由學(xué)校委派，會(huì)計(jì)出納的經(jīng)濟(jì)利益與二級(jí)學(xué)院無(wú)關(guān)，確保會(huì)計(jì)核算的真實(shí)、可靠和有效監(jiān)管。目前很多普通高校采用此種管理模式。

(三)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”體制。這種財(cái)務(wù)管理體制下學(xué)校財(cái)務(wù)作為代表學(xué)校的會(huì)計(jì)主體，統(tǒng)一編制財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，統(tǒng)一核算預(yù)算內(nèi)外各種收入及制定相關(guān)分配方案，所屬學(xué)院作為包干使用的經(jīng)費(fèi)和創(chuàng)收留成均統(tǒng)一在校一級(jí)財(cái)務(wù)核算。二級(jí)管理部門(mén)則主要是對(duì)招生、教學(xué)和校園文化等進(jìn)行安排和執(zhí)行。目前市級(jí)電大在財(cái)務(wù)二級(jí)管理中較普遍采用“一級(jí)核算、二級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式。

財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”對(duì)促進(jìn)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展意義重大，同時(shí)對(duì)電大財(cái)務(wù)管理工作也提出了更高的要求。如何將此模式中遇到的財(cái)務(wù)管理問(wèn)題進(jìn)行切合實(shí)際的分析并提出相應(yīng)的措施予以解決，是電大財(cái)務(wù)工作者值得思考的問(wèn)題。

二、市級(jí)電大實(shí)行財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”的意義

(一)是電大改革發(fā)展的需要。當(dāng)前高等教育改革日漸進(jìn)入深水區(qū)，實(shí)行二級(jí)管理已經(jīng)成為各高校適應(yīng)改革發(fā)展、提高辦學(xué)靈活性、增強(qiáng)辦學(xué)自主化的必然選擇。對(duì)于電大來(lái)講，要想同當(dāng)前主動(dòng)服務(wù)學(xué)習(xí)型社會(huì)的辦學(xué)目標(biāo)相適應(yīng)，就必須要內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、強(qiáng)化管理，而實(shí)施二級(jí)管理是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。

(二)是電大多元化辦學(xué)的需要。電大新時(shí)期承擔(dān)著開(kāi)放教育、成人教育、社區(qū)教育、農(nóng)民教育等四方面教育，多元化辦學(xué)已經(jīng)成為電大的時(shí)代特點(diǎn)，為了能進(jìn)一步推進(jìn)多元化辦學(xué)的有效性，解決多元化辦學(xué)與集中管理間的矛盾，就需要通過(guò)實(shí)施二級(jí)管理來(lái)適應(yīng)多元辦學(xué)的需要。

(三)是電大提高管理效率、節(jié)約辦學(xué)成本的需要。由于傳統(tǒng)的管理模式存在管理自主性不高、管理權(quán)力不大、辦學(xué)成本壓力小的問(wèn)題，造成管理過(guò)程中出現(xiàn)等任務(wù)、等工作的現(xiàn)象，二級(jí)學(xué)院在辦學(xué)成本控制上缺乏主動(dòng)，實(shí)施二級(jí)管理則能較好的達(dá)到提高管理效率、節(jié)約辦學(xué)成本的目的。

三、市級(jí)電大實(shí)行財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”面臨的困難

市級(jí)電大實(shí)行財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”面臨的困難既有在采用此財(cái)務(wù)管理模式前存在的一些固有問(wèn)題，也有之后的一些新問(wèn)題。由于目前這些問(wèn)題均還存在，故本文在論述時(shí)一并考慮，主要表現(xiàn)在以下幾方面:

(一)會(huì)計(jì)部門(mén)監(jiān)管力度有待加強(qiáng)

在市級(jí)電大中，一些學(xué)校各級(jí)各類(lèi)在校學(xué)生數(shù)的規(guī)模不亞于一些地方高校和高職院校。由于電大學(xué)生的類(lèi)型多種多樣，常年處于招生狀態(tài)，財(cái)務(wù)部門(mén)在收入環(huán)節(jié)的工作量非常大。但是由于市級(jí)電大屬于二級(jí)會(huì)計(jì)單位，通常隸屬市教育局，在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)常類(lèi)似中小學(xué)的慣用模式，即會(huì)計(jì)部門(mén)隸屬后勤總務(wù)或辦公室。另外也由于受到機(jī)構(gòu)編制的限制，市級(jí)電大財(cái)務(wù)部門(mén)單設(shè)“處級(jí)”機(jī)構(gòu)的較少，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員配備相對(duì)較少。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置級(jí)別偏弱和財(cái)務(wù)人員配備相對(duì)不足，導(dǎo)致一些財(cái)務(wù)工作不能十分細(xì)化，對(duì)二級(jí)學(xué)院的收、支監(jiān)管不夠到位。

(二)二級(jí)管理部門(mén)經(jīng)費(fèi)支出和學(xué)?？傮w預(yù)算的矛盾

目前學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，多是根據(jù)學(xué)?？傮w經(jīng)費(fèi)規(guī)模的大小，參考?xì)v史數(shù)據(jù)編制的，二級(jí)學(xué)院在預(yù)算編制過(guò)程中的作用較小。預(yù)算編制過(guò)程中人員經(jīng)費(fèi)、社保經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)由會(huì)計(jì)人員由根據(jù)上級(jí)主管部分的統(tǒng)一口徑測(cè)算，二級(jí)管理部門(mén)一般僅對(duì)設(shè)備購(gòu)置和基建修繕提出預(yù)算計(jì)劃，而教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)則由于各學(xué)院每年招生的不確定性而較難確定，往往也是由財(cái)務(wù)人員通盤(pán)考慮后確定。二級(jí)學(xué)院的開(kāi)支一般由學(xué)院負(fù)責(zé)人審核，財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)審批后報(bào)銷(xiāo)。由于一些業(yè)務(wù)支付環(huán)節(jié)未經(jīng)財(cái)務(wù)審核，實(shí)際支付與學(xué)校的總體預(yù)算出現(xiàn)矛盾。

(三)支付環(huán)節(jié)控制有待加強(qiáng)

很多業(yè)務(wù)在支付環(huán)節(jié)先審批，再審核。這里的審核指的是會(huì)計(jì)審核。由于二級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)審批人工作繁忙，對(duì)憑證的審閱比較快，有時(shí)難以發(fā)現(xiàn)票據(jù)的不合理性。如二級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人和單位負(fù)責(zé)人一般只簡(jiǎn)單看一下發(fā)票，而不對(duì)發(fā)票后面所附的附件進(jìn)行仔細(xì)查看，對(duì)于票據(jù)中可能存在的金額錯(cuò)誤，票據(jù)不符合規(guī)定、附件資料不齊全等不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)。但是審批人員的職位高于會(huì)計(jì)，先審批后審核，會(huì)計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)經(jīng)常是項(xiàng)目已經(jīng)報(bào)銷(xiāo)，有些問(wèn)題也就不了了之了，這顯然不利于會(huì)計(jì)的審核和監(jiān)督作用。

(四)財(cái)務(wù)二級(jí)管理實(shí)施效果一般

一些學(xué)校的中層干部和教工對(duì)二級(jí)管理的意義和作用缺乏普遍的理解和認(rèn)同，甚至對(duì)此抱有不支持和反對(duì)的態(tài)度。究其原因很大程度上同經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整不科學(xué)有關(guān)。管理體制改革不可避免的涉及利益分配問(wèn)題。試行二級(jí)管理后，教工的工資、獎(jiǎng)金及各種福利性收入在不同學(xué)院、不同部門(mén)、不同崗位均存在差異。經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整的不當(dāng)必然影響教職工工作的積極性和對(duì)二級(jí)管理改革的支持。

(五)經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度不明確

目前一些市級(jí)電大實(shí)施二級(jí)管理還處在初步探索階段，學(xué)校在逐步放權(quán)給二級(jí)學(xué)院時(shí)，與其承擔(dān)權(quán)責(zé)相應(yīng)的二級(jí)財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度和內(nèi)控制度還不夠健全，二級(jí)學(xué)院支出控制較薄弱。在財(cái)務(wù)二級(jí)管理模式下，各二級(jí)學(xué)院的負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的權(quán)限較大，學(xué)院所屬的資產(chǎn)也均在其管理職責(zé)中，但并不是所有的單位均已建立書(shū)面的問(wèn)責(zé)制，這在某種程度上講對(duì)學(xué)校的資金、財(cái)產(chǎn)安全也是一種風(fēng)險(xiǎn)。

四、市級(jí)電大“一級(jí)核算、二級(jí)管理”模式下強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

(一)合理設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)

學(xué)校實(shí)行二級(jí)管理后，財(cái)務(wù)部門(mén)除了對(duì)學(xué)校年度預(yù)算經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核算、監(jiān)督管理外，還要為二級(jí)學(xué)院提供核算服務(wù)，及時(shí)向二級(jí)學(xué)院提供經(jīng)費(fèi)運(yùn)作信息，考核監(jiān)督二級(jí)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)使用情況，建立和完善二級(jí)管理的財(cái)務(wù)核算、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。這些工作內(nèi)容要求財(cái)務(wù)工作更加具體、細(xì)化，財(cái)務(wù)管理更加深入、有效。為了更好地發(fā)揮市級(jí)電大財(cái)務(wù)部門(mén)在二級(jí)管理中會(huì)計(jì)的核算和監(jiān)督職，一些還未設(shè)置財(cái)務(wù)處的學(xué)校在會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)突破慣用的做法，參照高等學(xué)校來(lái)設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)。學(xué)校還應(yīng)通過(guò)外引內(nèi)培等多種方式來(lái)配足會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人不僅要業(yè)務(wù)水平過(guò)硬也要有很強(qiáng)的管理能力和交際能力，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)崗位分工堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離原則，會(huì)計(jì)隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定。

(二)建立科學(xué)的預(yù)算二級(jí)管理體制

學(xué)校在預(yù)算管理上要保證財(cái)務(wù)預(yù)算的剛性執(zhí)行，明確預(yù)算收支范圍、編制程序、編制原則和方法，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的具體規(guī)定，界定學(xué)校和二級(jí)學(xué)院在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限，使二級(jí)學(xué)院都知道自己在預(yù)算管理中應(yīng)該做什么，形成較完善的預(yù)算二級(jí)管理體制。校級(jí)財(cái)務(wù)部門(mén)通過(guò)二級(jí)學(xué)院編制的部門(mén)預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)總量進(jìn)行控制，各二級(jí)部門(mén)在學(xué)校統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度、統(tǒng)一的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和資源配置下，對(duì)下達(dá)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)和的教育資源自主統(tǒng)籌安排和使用。預(yù)算就是什么項(xiàng)目就干什么事，給多少錢(qián)就花多少錢(qián)，以錢(qián)定事，而不是以事定錢(qián)，這樣學(xué)校預(yù)算才有效力。各項(xiàng)目應(yīng)明確用途，不得相互套用。學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)按二級(jí)部門(mén)的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)控制其支出金額，每月計(jì)算已發(fā)生的支出占全年經(jīng)費(fèi)預(yù)算指標(biāo)的比例，以確定支出進(jìn)度是否過(guò)快。隨著二級(jí)管理的逐步推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不斷夯實(shí)以及二級(jí)改革方案的不斷改進(jìn)，以及國(guó)庫(kù)集中收付制度的推行，學(xué)校的總體預(yù)算和各二級(jí)部門(mén)的預(yù)算統(tǒng)一問(wèn)題將得以解決。

(三)增強(qiáng)財(cái)務(wù)審核和二級(jí)管理部門(mén)審核的質(zhì)量

學(xué)校在設(shè)計(jì)審批程序時(shí)，如果審批人的職位高于審核人員的，應(yīng)實(shí)行先審核后審批的程序?！稌?huì)計(jì)法》規(guī)定，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員依法進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)給財(cái)務(wù)人員增加專(zhuān)業(yè)技能提升的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，財(cái)務(wù)人員自身也應(yīng)不斷學(xué)習(xí)和專(zhuān)研業(yè)務(wù)知識(shí)，增強(qiáng)職業(yè)判斷力，加強(qiáng)使命感，把好審核關(guān)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)審核質(zhì)量。作為學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)，當(dāng)二級(jí)管理部門(mén)要求報(bào)銷(xiāo)時(shí)，要按財(cái)務(wù)規(guī)定審核其票據(jù)的合法性、合規(guī)性，對(duì)于不符合財(cái)務(wù)規(guī)定的票據(jù)要予以拒絕。在堅(jiān)持“一支筆”審批的同時(shí)也要堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體決策的原則。另外，學(xué)校必須結(jié)合學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人特別是二級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行崗前財(cái)經(jīng)知識(shí)和財(cái)務(wù)制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使其具備必要的財(cái)經(jīng)知識(shí)和法律知識(shí)，具備依法管理、依法辦事的必要條件，確保在二級(jí)管理部門(mén)的部門(mén)職能審核環(huán)節(jié)有較高的質(zhì)量。

(四)制定合理的收入分配管理辦法

在收入分配方案制定的時(shí)候，“一次分配時(shí)”應(yīng)設(shè)立包括學(xué)生類(lèi)型、學(xué)生規(guī)模、教學(xué)形式、職工隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)構(gòu)成等多種因素的指標(biāo)體系，以照顧不同類(lèi)型、不同生源構(gòu)成、不同辦學(xué)規(guī)模與不同辦學(xué)水平現(xiàn)狀和發(fā)展要求。如測(cè)算開(kāi)放學(xué)生、全日制學(xué)生、遠(yuǎn)程教育學(xué)生和其它各類(lèi)學(xué)生的生均成本?！岸畏峙洹睓?quán)限在各二級(jí)學(xué)院，通過(guò)指定內(nèi)部教職工的獎(jiǎng)勵(lì)辦法和科學(xué)規(guī)范的考核，對(duì)教職工進(jìn)行二次獎(jiǎng)勵(lì)分配。

(五)落實(shí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

校長(zhǎng)是學(xué)校的法人代表，對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)工作負(fù)有法律責(zé)任，但這并不要求校長(zhǎng)直接參與各項(xiàng)日常管理工作。校長(zhǎng)必須將任務(wù)分解，財(cái)權(quán)下放，通過(guò)書(shū)面的方式委托其它人員行使職權(quán)，并明確責(zé)任，以責(zé)定權(quán)，盡責(zé)定利。學(xué)校應(yīng)該建立起校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)任人、二級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)任人的多級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，明確各級(jí)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任貫穿于財(cái)經(jīng)工作的全過(guò)程。這些經(jīng)濟(jì)責(zé)任包括日常預(yù)算收支、重大支出項(xiàng)目、以及國(guó)有資產(chǎn)完整和保值增值經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等。同時(shí)也要指定科學(xué)可行的審核流程，使經(jīng)辦人、證明人、部門(mén)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、單位負(fù)責(zé)人或分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人等每個(gè)環(huán)節(jié)的所有人員明確報(bào)銷(xiāo)審核的流程路徑，依次逐一審核，這即是落實(shí)每一環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也是通過(guò)每個(gè)環(huán)節(jié)的高質(zhì)量審核與把關(guān)，最終為分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和單位負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)提供保障。

總之，在電大辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，辦學(xué)內(nèi)容不斷豐富，教育形式呈現(xiàn)多樣性的現(xiàn)狀下，市級(jí)電大實(shí)行財(cái)務(wù)“一級(jí)核算、二級(jí)管理”是電大改革發(fā)展的需要，是多元辦學(xué)的需要，也是電大提高管理效率、節(jié)約辦學(xué)成本的需要。本文就此模式下財(cái)務(wù)管理面臨的若干困難進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對(duì)策，希望能進(jìn)一步完善市級(jí)電大內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，更好地發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能，以利于推進(jìn)財(cái)務(wù)二級(jí)管理工作。

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1006－5342(2010)11－0190－02

2010-07-28