服務(wù)型政府視野下的公務(wù)員績效評估

張劍雄

(武漢工業(yè)學(xué)院，湖北武漢430023)

服務(wù)型政府視野下的公務(wù)員績效評估

張劍雄

(武漢工業(yè)學(xué)院，湖北武漢430023)

公務(wù)員績效評估是公務(wù)員管理的基礎(chǔ)和有效手段。我國公務(wù)員績效評估盡管引進了許多西方發(fā)達國家的技術(shù)，但是仍舊難以走出困境，存在明顯的缺陷。至少應(yīng)采取以下措施:重塑評估價值，重構(gòu)法制環(huán)境;完善評估內(nèi)容，重組評估主體;重設(shè)評估指標(biāo)，重視評估結(jié)果。

公務(wù)員績效評估;內(nèi)容;主體;指標(biāo);結(jié)果

“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)。［1］服務(wù)型政府之所以區(qū)別于傳統(tǒng)公共行政模式，在于其對服務(wù)價值的彰顯。一切以提供公共服務(wù)為導(dǎo)向，一切職能都要服從于公共服務(wù)這一中心職能，一切社會資源都要優(yōu)先用于社會服務(wù)事務(wù)，一切公共服務(wù)都要按照公民的意愿和要求提供，政府與公民之間的關(guān)系在新的層次上實現(xiàn)更為真實的平等。在中國，建成“服務(wù)型政府”固然與基本實現(xiàn)國家現(xiàn)代化密切相關(guān)，但也絕對離不開政府公務(wù)員素質(zhì)的提升與績效的改善，離不開對政府公務(wù)員績效的科學(xué)評估。那么，什么是公務(wù)員績效評估呢?有學(xué)者認(rèn)為，公務(wù)員績效評估是指國家行政機關(guān)按照法定權(quán)限，依據(jù)國家公務(wù)員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對所屬公務(wù)員的工作成績、能力、態(tài)度等進行的考察和評價的活動［2］，是適應(yīng)刺激—反應(yīng)模式而采用的一種人力資源開發(fā)手段。目的是通過成員績效的提高促進組織績效的提高。愿望雖好，實現(xiàn)太難。就我國而言，實現(xiàn)這一目標(biāo)，還有一段很長的路要走。

一、我國公務(wù)員績效評估已經(jīng)墮落為事實上的假評估

在我國公務(wù)員績效評估實踐中，存在著許多問題，使評估很難做到科學(xué)化、合理化、規(guī)范化，并與事實相符，因而成了一種假評估。

(一)評估的價值存在缺陷。主要表現(xiàn)在:我國市場經(jīng)濟與民主政治所要求的服務(wù)行政和責(zé)任行政觀念并不成熟，政府管理理念過分強調(diào)統(tǒng)治功能和管制功能，忽視服務(wù)功能和政府自身的責(zé)任。這種情況的必然后果是政府權(quán)力的膨脹和失范，政府責(zé)任意識的淡化和責(zé)任機制的缺失，政府服務(wù)功能的萎縮和服務(wù)質(zhì)量的下降。這是績效評估墮落為假評估的總根源。

(二)評估的內(nèi)容存在缺陷。現(xiàn)行的評估內(nèi)容一般都是2005年4月頒布的《公務(wù)員法》規(guī)定的“德、能、勤、績、廉”這五個方面所包含的內(nèi)容。這一規(guī)定，看似全面、合理、可行，實則不然。第一，從全面性來看，它忽視了一個重要的因素——體，即強健的體魄。包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象等)、心理素質(zhì)(如，承受力、抗壓力等)等［3］。對“能”的規(guī)定也不全面，沒有明確規(guī)定對關(guān)鍵事件的處置能力(如，抓大事的能力，在急、難、險、重任務(wù)前的表現(xiàn)等)。第二，從合理性來看，它露出了一個致命的弱點——散，即重點不突出。雖然《公務(wù)員法》規(guī)定重點考核工作實績，但是，對公務(wù)員“德、能、勤、廉”的評價明顯會影響對其工作業(yè)績的評價。因為一個工作態(tài)度很好或辦事能力很強或服務(wù)意識很強的公務(wù)員，可能由于多種因素的干擾，導(dǎo)致工作業(yè)績不佳。第三，從可行性來看，它隱含了一個讓人尷尬的悖論——“優(yōu)秀”的腐敗分子。在現(xiàn)實中，許多人被查處前，其評估結(jié)論往往是“優(yōu)秀”［4］。有的甚至剛剛獲得高層次的榮譽稱號。

(三)評估的主體存在缺陷。實踐中，公務(wù)員評估主體一般由部門負(fù)責(zé)人、本部門人事等有關(guān)單位負(fù)責(zé)人和公務(wù)員代表三方組成。這樣的評估主體看似無可厚非，事實上，存在諸多缺陷。有的因為存在價值觀方面的缺陷，即缺乏對績效評估重要性的認(rèn)識;有的因為存在能力方面的缺陷，即缺乏進行績效評估所需的專業(yè)知識與技能;有的因為存在職業(yè)道德方面的缺陷，即缺乏認(rèn)真細致的工作態(tài)度和公平公正的評價作風(fēng);有的因為存在正義感方面的缺陷，即缺乏抵制評估中不良風(fēng)氣的勇氣，使得評估的隨意性很大。

(四)評估的指標(biāo)存在缺陷。我國《公務(wù)員法》把公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。不同類別、不同層次的公務(wù)員所從事的業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，應(yīng)該有不同的績效標(biāo)準(zhǔn)，以便進行績效比較，促進績效改善。但是，現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度中，不同性質(zhì)的公務(wù)員使用相同的績效標(biāo)準(zhǔn)，而且“德、能、勤、績、廉”五項標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，不能做到因職位置宜，評估者也就無法科學(xué)地“評”，而只能模糊地“估”，也就是進行主觀評價。這樣，定性指標(biāo)難以量化考核，隨意性太大。同時，公務(wù)員績效權(quán)重的確定也不科學(xué)。許多地方政府在考核公務(wù)員績效時，出于方便考評者操作和有利“聽話者”升遷的考慮，常常用“頭腦風(fēng)暴”得出權(quán)重值，使“德、能、勤、廉”方面的權(quán)重很大。這樣，很多公務(wù)員在工作中偏重這些指標(biāo)，而忽視工作業(yè)績。這不僅與《公務(wù)員法》關(guān)于“重點考核工作實績”的規(guī)定相違背，而且得出的考評結(jié)果也很難使用。

(五)評估的復(fù)議程序缺失。由于缺乏評估客體合理復(fù)議申訴的程序安排，評估結(jié)果出來以后，在向公務(wù)員反饋時，有的政府部門只反映考核等次，有的只反映領(lǐng)導(dǎo)的評語，有的甚至不反饋，全然不顧被評估人的反應(yīng)。更有甚者，有的政府部門采取低劣的欺騙手段誘使評估客體在評估結(jié)果一欄簽名，然后篡改評估結(jié)果。

(六)評估的激勵功能失效。在我國公務(wù)員績效評估實踐中，由于各種因素的作用，評估結(jié)果很難真實反映被評估者對組織的貢獻率。成績顯著的公務(wù)員在績效評估中得不到一個公正的結(jié)果。也就是說，作為績效評估核心功能的激勵功能失去效用，結(jié)果是助長了“重視拉關(guān)系，輕視干實事”的歪風(fēng)。

二、我國公務(wù)員績效評估“改假歸真”的基本舉措

(一)重塑評估價值，重構(gòu)法制環(huán)境。要牢固樹立推行績效評估有利于改進政府管理、提高政府績效、建立責(zé)任政府的管理理念，從強調(diào)對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向為對公眾負(fù)責(zé)，強調(diào)政府自身的公共責(zé)任;從強調(diào)政府管制功能轉(zhuǎn)向服務(wù)性功能;從強調(diào)投入和過程轉(zhuǎn)向結(jié)果。同時，要努力探索和完善公務(wù)員績效評估的實施細則。如對公務(wù)員績效評估的評估體系、評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、評估方式、評估結(jié)果等基本要素做出詳細規(guī)定;探索建立專門的、獨立的績效評估機構(gòu)，配備專業(yè)的評估人員;成立專門的績效評估委員會。然后，通過立法的形式予以確認(rèn)和保證，從而增強績效評估的權(quán)威性和規(guī)范性。要在充分考慮到我國的政體實際，堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，探索政務(wù)官與業(yè)務(wù)官兩官分途而治的一種相對模糊的分離模式。比如，通過法律保障業(yè)務(wù)官的常任，使政務(wù)類官員不能隨意侵害業(yè)務(wù)官的權(quán)利，防止出現(xiàn)嘉禾事件中地方政府一把手隨意解雇數(shù)百公務(wù)員的霸權(quán)行為［5］。

(二)完善評估內(nèi)容，重組評估主體。評估內(nèi)容的完善要在全面、合理、可行上下工夫。應(yīng)將“德、能、勤、績、廉”這五個方面擴展為“德、能、勤、績、廉、體”。同時，對“體”的內(nèi)涵應(yīng)作出明確的規(guī)定，包括生理狀況(如，健康狀況、外在形象，等)和心理素質(zhì)(如，承受力、抗壓力，等);對“能”的內(nèi)涵進行擴充，明確規(guī)定對“能”的評估包括對關(guān)鍵事件的處置能力;對“廉”的內(nèi)涵要重新解構(gòu)和認(rèn)識，以便重新建構(gòu)對廉的評估辦法(另文探討)。

評估主體的重組必須與評估內(nèi)容的完善同步。對于評估主體中存在價值觀、能力、職業(yè)道德、正義感等方面缺陷的人員一律不再聘請。可以引入“360度考核”模型(注)，以全方位、多視角對組織中的員工進行評估，從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效評估趨于科學(xué)、準(zhǔn)確。評估主體不僅包括公務(wù)員的自我評估、上級領(lǐng)導(dǎo)的評估、同事的評估，還應(yīng)當(dāng)引進政府管理和服務(wù)對象即社會公眾的評估，逐步實現(xiàn)官方評估與民間評估并重的評估制度?？梢酝ㄟ^社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的工作績效，最終以此作為對政府績效評估的依據(jù)。對政務(wù)類公務(wù)員的工作評估主要以本屆政府的政績和人大的表決結(jié)果為依據(jù)。比如，公眾對政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應(yīng)部門和公務(wù)員個人的工作績效上得到體現(xiàn)，這一點尤其適合于政務(wù)類公務(wù)員。這可以使公務(wù)員不僅對上級機關(guān)負(fù)責(zé)，更重要的是對人民負(fù)責(zé)，形成人民監(jiān)督和上級監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務(wù)型政府。業(yè)務(wù)類公務(wù)員則根據(jù)明確的職位規(guī)范，主要以完成本職位的工作實績和上級與社會的評估為依據(jù)。

(三)重設(shè)評估指標(biāo)，用好評估結(jié)果。要對不同類別、不同層次的公務(wù)員設(shè)立不同的績效標(biāo)準(zhǔn)，做到因職位制宜，使定性指標(biāo)能夠量化評估，減少隨意性。同時，科學(xué)確定公務(wù)員績效權(quán)重，特別是績的權(quán)重。規(guī)定“績”方面所含指標(biāo)的權(quán)重等于“德、能、勤、廉、體”五個方面所含指標(biāo)的權(quán)重之和，或?qū)ⅰ暗?、能、勤、績、廉、體”分為“德、能、勤、廉、體”和“績”兩個并列的評估體系，使公務(wù)員在工作中注重績的指標(biāo)，使《公務(wù)員法》關(guān)于“重點考核工作實績”的規(guī)定真正落到實處，使考評結(jié)果能合理使用。

第一，解決評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)的問題。關(guān)于評估指標(biāo)，要根據(jù)決定業(yè)績的各個因素選擇指標(biāo)，確定關(guān)鍵性指標(biāo)體系;要對選擇出的指標(biāo)作進一步的分解，讓每個職位上的公務(wù)員都有績效指標(biāo)。關(guān)于評估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)公眾滿意度和公務(wù)員的工作承受力，分為結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)和效率標(biāo)準(zhǔn)，并進一步劃分出評估指標(biāo)。制定評估標(biāo)準(zhǔn)時，要準(zhǔn)確表述各級評估指標(biāo)的定義，科學(xué)設(shè)置評估等級和等級標(biāo)準(zhǔn)，增強評估標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，提高評估效率和準(zhǔn)確率。

第二，解決評估復(fù)議程序缺失和評估激勵功能失效的問題。現(xiàn)代人力資源管理實踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發(fā)揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關(guān)系組織的生存與發(fā)展。在評估實踐中，應(yīng)強化評估的激勵功能，并建立評估客體合理復(fù)議申訴的程序安排。評估結(jié)果出來以后，要向公務(wù)員全面真實反饋評估情況。對復(fù)議申訴的，要及時作出合理有效的程序安排，使評估結(jié)果真實反映被評估者對組織的貢獻率，使每一個公務(wù)員在績效評估中都得到一個公正的結(jié)果。同時，嚴(yán)格評估結(jié)果的使用。要通過分析公務(wù)員的績效評估結(jié)果，找出公務(wù)員績效中存在的問題，針對存在的問題制定合理的績效改進方案，并確保其能夠有效地實施，真正發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向、監(jiān)督和激勵功能?？梢钥紤]取消公務(wù)員評優(yōu)評先指標(biāo)的制度設(shè)計，借鑒國外(如英國)的做法，按照分檔獎勵的辦法，評優(yōu)不限指標(biāo)，變評指標(biāo)為評業(yè)績，盡量避免評出來的“優(yōu)秀”并不優(yōu)秀的情況發(fā)生，確?？冃гu估“改假歸真”。

注:“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進行評價，被評價者也進行自我評價，然后由專業(yè)人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業(yè)績的一種績效考核模式。近年來，該模式在企業(yè)中較為流行。

［1］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010，(2).

［2］姜曉萍，馬凱利.我國公務(wù)員績效考核的困境及其對策分析［J］.社會科學(xué)研究，2005，(1).

［3］梁麗芝，賀永祥.略論我國公務(wù)員流動評價機制的構(gòu)建和運行［J］.湖南社會科學(xué)，2005，(4).

［4］汪錦軍.干部考核中“廉”的評價問題與對策［J］.中國黨政干部論壇，2007，(8).

［5］朱睛，尹鳳嬌，于超.湖南嘉禾事件中的公共行政倫理透視［J］.湖南醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2004，(4).

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1006－5342(2010)11－0042－02

2010-08-31

武漢工業(yè)學(xué)院人文社科研究項目(2009Y27)