廣西公交燃油補(bǔ)貼管理中存在的問題與對策

○黃科宏程森成

（1、武漢理工大學(xué) 湖北 武漢 430070 2、廣西城建投資集團(tuán) 廣西 南寧 530028）

為了改變石油價(jià)格長期低于市場的狀況，國家采取了積極穩(wěn)妥的措施推進(jìn)能源價(jià)格改革，先后幾次提高國內(nèi)成品油價(jià)格，消化油價(jià)調(diào)整給相關(guān)行業(yè)帶來的成本負(fù)擔(dān)，建立對公益性行業(yè)特別是城市公交企業(yè)給以補(bǔ)貼的機(jī)制。這一做法是實(shí)現(xiàn)城市公交可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的保障措施。

一、廣西燃油補(bǔ)貼中存在的主要問題

1、燃油補(bǔ)貼核算方式中存在的問題

（1）按車、設(shè)備自然臺數(shù)量核算燃油補(bǔ)貼有失公平。按車、設(shè)備數(shù)量發(fā)放燃油補(bǔ)貼的辦法，雖能保障補(bǔ)貼資金順利及時發(fā)放，但由于車型號不同、馬力大小不同、使用的年限不同、司機(jī)駕駛技術(shù)不同，所耗用的油量肯定不盡相同，一味只按擁有的車輛數(shù)量和運(yùn)營里程、作業(yè)時間計(jì)算的耗油量發(fā)放補(bǔ)貼資金，有失補(bǔ)貼公平。

（2）燃油補(bǔ)貼以實(shí)際燃油量為基數(shù)核算難以操作?，F(xiàn)行政策規(guī)定，中央財(cái)政每年按照前年各行業(yè)主管部門統(tǒng)計(jì)上報(bào)的各地區(qū)、各行業(yè)用油量為基數(shù)，并按補(bǔ)貼時間、提價(jià)幅度以及對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分行業(yè)負(fù)擔(dān)比例，核定各地、各時間段的補(bǔ)貼資金，且要求各地也按各行業(yè)、各單位、個人的各車、船、設(shè)備實(shí)際用油量、補(bǔ)貼時間、提價(jià)幅度發(fā)放補(bǔ)貼。事實(shí)上，作為具體執(zhí)行此政策的地方行政部門，很難掌握公交企業(yè)的實(shí)際用油量數(shù)據(jù)；特別是縣級公交企業(yè)大多數(shù)屬于民營企業(yè)，用油渠道不規(guī)范，加油沒有固定站點(diǎn)，車主、司機(jī)用油數(shù)量只記支出金額或按自己習(xí)慣的各種格式記錄數(shù)據(jù)，區(qū)域范圍內(nèi)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)實(shí)際耗油量無法落實(shí)。所以按照實(shí)際用油量來制定燃油補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在廣西很多公交行業(yè)欠發(fā)達(dá)、欠規(guī)范的市縣，其行業(yè)主管部門一直缺乏掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的手段，無法建立核算模型，政策規(guī)定的辦法難以操作。

2、燃油補(bǔ)貼對象存在的問題

（1）城市公共交通與農(nóng)村道路客運(yùn)界定不明。由于現(xiàn)行的國家政策對城市公交與農(nóng)村道路客運(yùn)界定較籠統(tǒng)，而中央財(cái)政對城市公交企業(yè)的油價(jià)補(bǔ)貼金額比農(nóng)村道路客運(yùn)的油價(jià)補(bǔ)貼金額高，如2008年兩者就有10倍之差，因此部分農(nóng)村道路客運(yùn)企業(yè)為了獲得更高的燃油補(bǔ)貼資金，做起書面文章，改頭換面申報(bào)為城市公交公司經(jīng)營車輛，但其經(jīng)營實(shí)質(zhì)依然是農(nóng)村道路客運(yùn)。

（2）補(bǔ)貼對象模糊不清。在面向企業(yè)補(bǔ)貼的思路指導(dǎo)下，企業(yè)成本的核算往往也是針對整個企業(yè)，未以線路劃分。補(bǔ)貼的考核指標(biāo)是按整個企業(yè)運(yùn)營的車公里或人公里來核算，效益好不需要補(bǔ)貼的線路和效益差而需要補(bǔ)貼的線路混雜在一起，不僅掩蓋了經(jīng)營性虧損，無形中也增加了補(bǔ)貼的額度，增加了政府的負(fù)擔(dān)。

（3）掛靠車輛能否獲得燃油補(bǔ)貼不明確。城市公交掛靠經(jīng)營現(xiàn)象的出現(xiàn)與多年前全民辦交通的思路密不可分。在這種思路倡導(dǎo)下，很多公交行業(yè)欠發(fā)達(dá)的市縣主管部門將城市公交營運(yùn)準(zhǔn)入門檻降得很低，積極鼓勵有資金條件的個體和私營企業(yè)都來買車辦公交。掛靠車的行為一直延續(xù)，不斷擴(kuò)展，嚴(yán)重?cái)_亂了城市公共客運(yùn)交通市場的正常秩序，埋下了危及公眾利益的安全隱患。但對于此類掛靠經(jīng)營公交車輛能否獲得燃油補(bǔ)貼，相關(guān)部委并沒有明文規(guī)定。地方行政主管部門雖然清楚公交掛靠經(jīng)營的諸多弊端，但顧及行業(yè)從業(yè)人員社會穩(wěn)定與規(guī)范行業(yè)運(yùn)行可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，一直采取延續(xù)舊制的管理辦法，不愿進(jìn)行清理整頓、調(diào)整行業(yè)既有利益格局。

同時，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)（如靖西縣、合山市），政府和企業(yè)都沒有經(jīng)費(fèi)投入公交行業(yè)，通過集資購車、掛靠經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了公交行業(yè)的使命，如果不給他們補(bǔ)貼，也有失公平。這種事實(shí)導(dǎo)致掛靠車形成的虛擬公司與實(shí)際運(yùn)營的公交公司難以區(qū)分，為燃油補(bǔ)貼管理帶來了實(shí)際的困難。

3、補(bǔ)貼形式存在的主要問題

（1）政策性補(bǔ)貼和經(jīng)營性補(bǔ)貼沒有很好的界定，不利于調(diào)動公交企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。近年來，世界城市公交因燃料及勞動力費(fèi)用提高等因素，運(yùn)營成本不斷加大，虧損日益嚴(yán)重，各國政府普遍增加了對公交的政策性補(bǔ)貼，同時還出現(xiàn)了公交公有化趨勢。大多數(shù)國家一般把補(bǔ)貼分為兩部分，一部分為運(yùn)營補(bǔ)貼，另一部分為資本補(bǔ)貼，運(yùn)營補(bǔ)貼用于填補(bǔ)公交企業(yè)所有收入和全部運(yùn)營成本之間的缺口。收入包括賣票收入、特許乘客載運(yùn)收入、廣告收入等等，車輛更新作為運(yùn)營成本的一部分，而大型重要設(shè)施如城市軌道線建設(shè)和公交重點(diǎn)站則單獨(dú)列為資本補(bǔ)貼的范疇。

但政府對公交提供政策性虧損補(bǔ)貼，是為了提高服務(wù)質(zhì)量及吸引更多乘客，卻很難達(dá)到穩(wěn)定的財(cái)政收支平衡的目的。對城市公共交通企業(yè)給予相應(yīng)的政策性補(bǔ)貼，首先要區(qū)分公益性客運(yùn)服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)，使得政策性補(bǔ)貼有的放矢。既能提高有限的城市交通資源效益優(yōu)化度，又能促進(jìn)城市公共交通企業(yè)的效率提升。

（2）各種補(bǔ)貼形式存在的弊端。目前幾種補(bǔ)貼方式的現(xiàn)實(shí)補(bǔ)貼效果都不同程度上反映出各自的不合理性，公交企業(yè)越補(bǔ)越虧，生產(chǎn)開支增加、工作效率低下。追根究底，其癥結(jié)在于：國家對公交企業(yè)的補(bǔ)貼都是面向企業(yè)的，政府采取的補(bǔ)貼方式、考核的補(bǔ)貼指標(biāo)都是針對整個企業(yè)，而非具體的公交線路。

事實(shí)上，并非所有的公交線路都存在虧損，并不是所有的公交線路都需要政府補(bǔ)貼。這種面向企業(yè)的公交補(bǔ)貼方式，較少地考慮到企業(yè)經(jīng)營線路的優(yōu)劣以及各企業(yè)經(jīng)營的實(shí)際效率。對效益一般及欠佳的線路，經(jīng)營單位的積極性先天不足；原本效益看好的優(yōu)良線路，也極有可能因經(jīng)營單位資質(zhì)條件限制而得不到最佳發(fā)揮，最終因?yàn)樾实拖露斐筛訃?yán)重的虧損。

（3）缺乏對補(bǔ)貼效果的考核。目前一般的公交補(bǔ)貼規(guī)定考核的主要內(nèi)容是路線運(yùn)行是否按線路、按班次計(jì)劃執(zhí)行，而對于補(bǔ)貼取得的實(shí)際效果則基本沒有考慮。對于服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)，最終也因考核標(biāo)準(zhǔn)難以量化而流于表面。對補(bǔ)貼發(fā)放后對城市公交的實(shí)際作用，還沒有作為評價(jià)及核算燃油補(bǔ)貼的參數(shù)。

二、對策建議

1、制定科學(xué)合理的燃油補(bǔ)貼測算方法

（1）利用現(xiàn)代GPRS信息技術(shù)測算的方式計(jì)算燃油補(bǔ)貼。通過開發(fā)及應(yīng)用GPRS無線數(shù)據(jù)技術(shù)來對各種公交車輛的運(yùn)營情況、行駛里程進(jìn)行測算，按照實(shí)際運(yùn)營里程進(jìn)行補(bǔ)貼。從長遠(yuǎn)來看，有利于公交行業(yè)管理、燃油補(bǔ)貼管理和運(yùn)營安全管理。但從實(shí)際調(diào)研情況看，自治區(qū)的多數(shù)地級市已經(jīng)應(yīng)用GPRS無線數(shù)據(jù)技術(shù)，縣級市只有北流的公交公司應(yīng)用了GPRS，全區(qū)應(yīng)用GPRS無線數(shù)據(jù)技術(shù)還需時日和資金投入。

（2）以標(biāo)準(zhǔn)臺為基數(shù)計(jì)算燃油補(bǔ)貼。為了合理、公正、公平地制定燃油補(bǔ)貼分配方案，2009年廣西建設(shè)行政主管部門下發(fā)了專門文件，要求以標(biāo)準(zhǔn)臺為基數(shù)計(jì)算燃油補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)臺的換算系數(shù)是按照住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)城市建設(shè)系統(tǒng)指標(biāo)解釋的通知》（建綜[2001]255號）文件標(biāo)準(zhǔn)。

由于城市規(guī)模不同、人口保有量和經(jīng)濟(jì)效益也不同，需要在一類城市、二類城市和縣級市之間設(shè)置調(diào)節(jié)系數(shù)，以調(diào)整各類城市公交運(yùn)營的差異。綜合自治區(qū)調(diào)研情況和國內(nèi)其他省市公交車不同城市燃油補(bǔ)貼的調(diào)節(jié)系數(shù)，建議調(diào)節(jié)系數(shù)定為：一類城市、二類城市和縣級市的調(diào)節(jié)系數(shù)比為1.46∶1.38∶1。

（3）根據(jù)公交線路里程，按照車輛行駛里程計(jì)算燃油補(bǔ)貼。在未應(yīng)用GPRS無線數(shù)據(jù)技術(shù)的情況下，以各條公交線路的總里程為依據(jù)，根據(jù)線路投入車輛的標(biāo)臺數(shù)、發(fā)車班數(shù)計(jì)算出單車行駛里程。具體計(jì)算方法為：

單車行駛里程＝線路里程×2×發(fā)班數(shù)÷線路總標(biāo)臺數(shù)×單車標(biāo)臺數(shù)

當(dāng)然，發(fā)班數(shù)可以根據(jù)公交線路審批時的班數(shù)為依據(jù)，或是以人口比例測算線路相應(yīng)的發(fā)班數(shù)。通過測算一定范圍區(qū)域內(nèi)的人口比例及人口保有量，根據(jù)區(qū)域的不同功能類別，及不同工薪階層的人口比例，預(yù)測相應(yīng)的出行量及發(fā)班數(shù),通過這樣的數(shù)據(jù)來確定該區(qū)域的燃油補(bǔ)貼費(fèi)用。

（4）利用客流量計(jì)算燃油補(bǔ)貼。智能公交系統(tǒng)具有智能調(diào)度功能，不僅可以規(guī)范發(fā)班密度，還可進(jìn)行自動記錄統(tǒng)計(jì)，為線路調(diào)整決策等提供了科學(xué)依據(jù)。公交車安裝客流計(jì)數(shù)器，進(jìn)一步為優(yōu)化公交線路和燃油補(bǔ)貼提供依據(jù)。

在公交車上安裝客流計(jì)數(shù)器，以客流量為依據(jù)進(jìn)行燃油補(bǔ)貼測算，同時輔以使用電子票證，可以計(jì)算出真實(shí)、準(zhǔn)確的運(yùn)營成本，有利于進(jìn)行政策性虧損補(bǔ)貼。

2、統(tǒng)一公交車輛補(bǔ)貼發(fā)放方式

一般地，公交車輛補(bǔ)貼的發(fā)放辦法有兩種：燃油費(fèi)用由公司統(tǒng)一支付的，公司可以按照燃油補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和要求向主管部門提出申請，經(jīng)交通主管部門審核同意后，相關(guān)部門將補(bǔ)貼金額劃撥到公司；燃油費(fèi)用由不同經(jīng)營者支付的，先由公司按企業(yè)自營、承包、掛靠三種類型，填寫《公交車輛燃油補(bǔ)貼發(fā)放登記表》，經(jīng)審核同意，相關(guān)部門將補(bǔ)貼金額劃撥給公司，由公司發(fā)放給具體補(bǔ)貼對象。

3、建立適合區(qū)情的公交燃油補(bǔ)貼管理機(jī)制

（1）建立完善的燃油補(bǔ)貼測算機(jī)制。由公交公司制定年度或幾年收支平衡計(jì)劃及成本價(jià)格表，然后提交政府主管部門審批，政府作為監(jiān)控人執(zhí)行審定批準(zhǔn)，同時考察計(jì)劃的合理性和有效性，然后據(jù)此對公交公司的由于燃油費(fèi)用增加的支出進(jìn)行補(bǔ)貼，確保公交企業(yè)的日常運(yùn)營。

（2）建立完善的燃油補(bǔ)貼核查制度。對接受燃油補(bǔ)貼的公交企業(yè)的資金利用進(jìn)行考查。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，建立監(jiān)督機(jī)制，政府派監(jiān)督人員進(jìn)入企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)營情況。

（3）建立嚴(yán)格的公交補(bǔ)貼評價(jià)監(jiān)督機(jī)制。將公交服務(wù)質(zhì)量納入考核范圍內(nèi)，及時反饋補(bǔ)貼效果，優(yōu)獎劣罰，促使公交覆蓋率、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平得到保證。

（4）鼓勵公交企業(yè)大力發(fā)展智能公交。實(shí)行電子化的數(shù)據(jù)采集、智能化調(diào)度運(yùn)營管理等，既有助于公交企業(yè)實(shí)施更有效的管理、降低企業(yè)成本，又能提高公交服務(wù)水平，同時又有利于政府及公眾對企業(yè)進(jìn)行更透明化的監(jiān)督和考評。

（5）明確界定城市公交。為了明確界定城市公交與農(nóng)村道路客運(yùn)，妥善解決涉及燃油補(bǔ)貼的糾紛，廣西建設(shè)行政主管部門下發(fā)了關(guān)于認(rèn)真做好全區(qū)城市公交車輛運(yùn)營數(shù)量統(tǒng)計(jì)核實(shí)工作的通知，進(jìn)一步細(xì)化財(cái)建[2008]544號文對城市公交的界定，即必須擁有公安車管部門核發(fā)的車輛行駛證，具備行業(yè)行政主管部門對運(yùn)營線路的公交運(yùn)營許可，具有當(dāng)?shù)匚飪r(jià)部門核定的公交票價(jià)。

4、加強(qiáng)公交企業(yè)的運(yùn)營績效考核

加強(qiáng)對公交企業(yè)的運(yùn)營績效進(jìn)行考核，有利于確保燃油補(bǔ)貼發(fā)揮最大效益。燃油補(bǔ)貼是為了彌補(bǔ)公交企業(yè)實(shí)際運(yùn)營中由于油價(jià)上漲給公司經(jīng)營造成的政策性虧損。有的公交企業(yè)為了獲得補(bǔ)貼，盲目增加運(yùn)營車輛，甚至出現(xiàn)報(bào)廢車輛繼續(xù)充當(dāng)營運(yùn)車輛數(shù)量和營運(yùn)車輛停運(yùn)等要補(bǔ)貼的狀況，嚴(yán)重影響了公共交通運(yùn)營市場的效率和公平性。為了保障有限的補(bǔ)貼資金發(fā)揮更大的效用，有關(guān)主管部門和行業(yè)協(xié)會要加大對公交企業(yè)運(yùn)營績效的考核力度，結(jié)合公交服務(wù)績效實(shí)施差異化的補(bǔ)貼策略，控制相關(guān)公交企業(yè)的投機(jī)行為。

[1]楊林：城市公共交通價(jià)格改革研究[J].價(jià)格月刊，2009（3）.

[2]王衡、李克平、孫劍：我國公共交通管理體制現(xiàn)狀研究及建議[J].交通標(biāo)準(zhǔn)化，2007（11）.

[3]方淑娟：基于公交專項(xiàng)稅的城市公交優(yōu)先發(fā)展可行性研究[J].浙江師范大學(xué)，2009.