后危機(jī)時(shí)代我國(guó)銀行監(jiān)管的啟示和對(duì)策

○程永杰 周雪藜

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南開封 475003）

后危機(jī)時(shí)代我國(guó)銀行監(jiān)管的啟示和對(duì)策

○程永杰 周雪藜

（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 河南開封 475003）

席卷全球的金融危機(jī)引發(fā)了各國(guó)政府對(duì)金融監(jiān)管體系及金融監(jiān)管理念的反思。2010年7月21日，美國(guó)通過了《多德-弗蘭克法案》，該法案被業(yè)界評(píng)論為是自20世紀(jì)“大蕭條”以來最嚴(yán)厲的金融改革法案，并成為與《格拉斯-斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管基石。本文在對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管分析的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)銀行監(jiān)管進(jìn)行了反思，提出改革和完善中國(guó)銀行監(jiān)管的一些建議。

后危機(jī)時(shí)代 銀行監(jiān)管 巴塞爾協(xié)議

2007年源于美國(guó)的“次貸”危機(jī)迅速演變成為全球的金融危機(jī)。其產(chǎn)生的金融動(dòng)蕩廣泛而深遠(yuǎn)，影響著世界經(jīng)濟(jì)的每一個(gè)方面，不健全的金融體系和金融監(jiān)管被認(rèn)為是此次金融風(fēng)暴的根源。在后危機(jī)時(shí)代，各國(guó)政府圍繞如何進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)銀行監(jiān)管這一主題展開了一系列的探索。

一、后危機(jī)時(shí)代美國(guó)的金融監(jiān)管

美國(guó)的金融監(jiān)管是“雙線多頭”體制，一直被認(rèn)為是成功的典范，推動(dòng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。金融危機(jī)爆發(fā)后，2009年6月，美國(guó)推出了自30年代以來最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革法案。方案明確賦予美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管美國(guó)規(guī)模最大、最具系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性公司的權(quán)利，并計(jì)劃將撤銷儲(chǔ)蓄管理局；增加對(duì)場(chǎng)外衍生品、私人金融合約和衍生品交易商的監(jiān)管，并增加市場(chǎng)透明度，增強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在政策方面的協(xié)調(diào)；計(jì)劃將創(chuàng)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者聯(lián)邦保護(hù)局；賦予政府接管具有系統(tǒng)重要性的大型金融公司的權(quán)利，賦予美聯(lián)儲(chǔ)在非正常情況下進(jìn)行緊急放貸的權(quán)力；在國(guó)際監(jiān)管合作方面，提議加強(qiáng)國(guó)際金融政策協(xié)調(diào)。2010年7月21日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了美國(guó)國(guó)會(huì)此前通過的金融監(jiān)管改革法案，即《多德-弗蘭克法案》，并成為與《格拉斯—斯蒂格爾法案》比肩的又一座金融監(jiān)管基石。該法案以監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者金融保護(hù)為兩大核心，主要涉及以下內(nèi)容：其一，進(jìn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管功能重組，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。《多德-弗蘭克法案》出臺(tái)后，美國(guó)政府將對(duì)場(chǎng)外衍生品交易市場(chǎng)實(shí)施全面監(jiān)管，包括針對(duì)衍生品交易和出售衍生品的公司的監(jiān)管。其二，加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)公司和經(jīng)紀(jì)顧問公司等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，加大對(duì)投資者的保護(hù)力度。其三，美國(guó)金融監(jiān)管新法案致力于提高資本質(zhì)量，明確資本對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理的覆蓋理念。其四，針對(duì)銀行的一些具體業(yè)務(wù)進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)管，控制隱藏的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于資產(chǎn)證券化而言，《多德-弗蘭克法案》要求對(duì)貸款進(jìn)行打包的銀行，必須把其中5%的信貸風(fēng)險(xiǎn)保留在銀行自己的資產(chǎn)負(fù)債表中。此外，該法案還將金融高管薪酬納入監(jiān)管。

二、我國(guó)銀行監(jiān)管存在的問題

1、監(jiān)管組織體系存在弊端。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的今天，我國(guó)的分業(yè)經(jīng)營(yíng)已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，我國(guó)的銀行、證券和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)交叉已經(jīng)發(fā)生，金融領(lǐng)域出現(xiàn)了一些跨行業(yè)的金融控股公司和金融集團(tuán)，如光大集團(tuán)、中信集團(tuán)、平安集團(tuán)等。在分業(yè)監(jiān)管的模式下，銀行機(jī)構(gòu)由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管，銀行從事的證券、保險(xiǎn)等非銀行金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管或是靠銀、證、保三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)，或是靠三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)參與監(jiān)管。當(dāng)監(jiān)管業(yè)務(wù)發(fā)生重疊時(shí)，無法確定哪個(gè)監(jiān)管部門為主，而且各監(jiān)管主體都優(yōu)先考慮本部門的利益，難以實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致重疊監(jiān)管，影響了監(jiān)管的效率。

2、監(jiān)管內(nèi)容與方法需要改進(jìn)。我國(guó)銀行監(jiān)管比較強(qiáng)調(diào)合規(guī)性監(jiān)管，對(duì)于銀行的監(jiān)管主要考慮信用風(fēng)險(xiǎn)，很少考慮市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等其他風(fēng)險(xiǎn)。重現(xiàn)場(chǎng)檢查，輕非現(xiàn)場(chǎng)檢查，監(jiān)管靜態(tài)性比較強(qiáng)，較少考慮連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性、全面性的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。非現(xiàn)場(chǎng)檢查和現(xiàn)場(chǎng)檢查被分離，形不成一個(gè)相互協(xié)調(diào)的有機(jī)整體和良性互動(dòng)。

3、有效的市場(chǎng)約束機(jī)制尚未建立。我國(guó)銀行監(jiān)管仍然以外部行政監(jiān)管為主，有效的市場(chǎng)約束機(jī)制尚未建立。主要表現(xiàn)在：其一，信息披露制度不完善。目前我國(guó)雖已頒布《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，但時(shí)間較短，銀行業(yè)的信息披露還存在一些問題：一般市場(chǎng)參與者無法獲得有關(guān)信息，這種信息不對(duì)稱，導(dǎo)致了金融資源的浪費(fèi)和金融市場(chǎng)的低效率。其二，中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管不夠。一是同業(yè)互律性組織缺乏有效性。互律性組織缺乏對(duì)會(huì)員經(jīng)營(yíng)行為的判定標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)違規(guī)會(huì)員組織的處罰機(jī)制；互律性組織缺乏信息交換網(wǎng)絡(luò)組織，各成員間缺乏溝通協(xié)調(diào)和風(fēng)險(xiǎn)防御體系等。二是信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性。在評(píng)判方法和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性上有很大的改進(jìn)余地，需要和國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)接軌。

4、內(nèi)控機(jī)制不健全。內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為完成既定目標(biāo)和防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)內(nèi)部各職能部門及從業(yè)人員的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制、制度管理和相互制約的方法、措施和程序的總稱。在我國(guó)，由于銀行業(yè)一直被政府管制得很嚴(yán)，風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)控制手段都不足，沒有樹立真正的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，內(nèi)部控制制度還不健全。目前，我國(guó)銀行還主要重信貸風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)操作風(fēng)險(xiǎn)還不夠重視，沒有制定良好的個(gè)人控制制度和組織控制制度。

三、后危機(jī)時(shí)代我國(guó)銀行監(jiān)管的啟示和對(duì)策

1、完善我國(guó)金融監(jiān)管體系，強(qiáng)化金融制度改革。如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融監(jiān)管制度從分業(yè)經(jīng)營(yíng)到混業(yè)經(jīng)營(yíng)的成功轉(zhuǎn)型，是我國(guó)金融監(jiān)管體系改革進(jìn)入過渡期內(nèi)面臨的兩大基本問題?，F(xiàn)階段，為了充分發(fā)揮金融監(jiān)管部門的職能，需要建立四方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。該會(huì)議負(fù)責(zé)交流各領(lǐng)域監(jiān)管信息，及時(shí)解決分業(yè)監(jiān)管中的政策協(xié)調(diào)問題，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展。我國(guó)應(yīng)該納入執(zhí)行國(guó)家貨幣政策的中國(guó)人民銀行作為第四方協(xié)調(diào)人，形成由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)共同參與建立的四方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。央行與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)致力于建立合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力的做法，擴(kuò)大中國(guó)人民銀行的職能，將中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)力分離出來，同時(shí)賦予其超過其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，使之成為我國(guó)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2、以《巴塞爾協(xié)議III》為基礎(chǔ)，全面強(qiáng)化資本監(jiān)管。引入巴塞爾協(xié)議中的新監(jiān)管指標(biāo)，作為新監(jiān)管框架的核心。新的國(guó)際資本監(jiān)管框架——巴塞爾協(xié)議Ⅲ，包括四大指標(biāo)，即資本充足率、動(dòng)態(tài)撥備率、杠桿率和流動(dòng)性比率。四大監(jiān)管指標(biāo)直指國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行管理模式中存在的很多風(fēng)險(xiǎn)隱患、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理，以及資本補(bǔ)充、長(zhǎng)效機(jī)制缺乏等諸多核心問題。目前，我國(guó)商業(yè)銀行資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出資本利潤(rùn)率增長(zhǎng)，通過自身留存收益無法滿足資產(chǎn)擴(kuò)張要求，通過控制分紅增加留存以充實(shí)資本的方式過于單一，而通過公開發(fā)行股票和私募增資擴(kuò)股又有市場(chǎng)需求的約束。次級(jí)債在一定期限內(nèi)雖具有資本屬性，最終仍需要償還。討論中的中國(guó)版《巴塞爾協(xié)議III》，對(duì)核心一級(jí)資本、一級(jí)資本和總資本三個(gè)最低資本要求給予了6%、8%和10%的新要求；同時(shí)，要求繼續(xù)堅(jiān)持商業(yè)銀行核心一級(jí)資本（包括普通股和留存收益）占監(jiān)管資本不得低于75%的標(biāo)準(zhǔn)。動(dòng)態(tài)撥備率方面，引入貸款損失準(zhǔn)備金占貸款余額不得低于2.5%，且撥備覆蓋率不得低于150%，按兩者孰高的要求執(zhí)行，按照具體機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況和宏觀審慎監(jiān)管要求的比例，進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理方面，我國(guó)銀行業(yè)中長(zhǎng)期貸款比例長(zhǎng)期偏高，近年來受項(xiàng)目投資帶動(dòng)，貸款投向更是持續(xù)向中長(zhǎng)期集中，資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配現(xiàn)象比較嚴(yán)重，尤其中小銀行流動(dòng)性易受市場(chǎng)波動(dòng)影響。從2009年開始，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)在試探性探索進(jìn)行“逆周期”監(jiān)管。無論是大幅提高銀行撥備覆蓋率底限，還是提高銀行資本充足率底限2至3個(gè)百分點(diǎn)，并對(duì)大型銀行和中小銀行實(shí)行差異化；再到后來改革資本充足率和附屬資本的計(jì)算方法，要求銀行互相持有的新增次級(jí)債，將分年從持有方附屬資本中扣除，引導(dǎo)銀行提高核心資本，增強(qiáng)商業(yè)銀行系統(tǒng)性抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，這種做法體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)性和逆周期性。事實(shí)上，逆周期監(jiān)管的設(shè)定思路和參照方法都是在最新出爐的《巴塞爾協(xié)議III》的框架下進(jìn)行的。

3、建立良好的市場(chǎng)約束環(huán)境。市場(chǎng)約束環(huán)境是保證銀行體系在整體上長(zhǎng)期安全、穩(wěn)健運(yùn)行的必要條件，也是現(xiàn)代銀行監(jiān)管體系中不可或缺的一個(gè)方面。建立良好的市場(chǎng)約束環(huán)境應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行：第一，強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。首先要完善信息披露制度。在《新資本協(xié)議》中，巴塞爾委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)了信息披露的重要作用，認(rèn)為通過強(qiáng)化信息披露可以達(dá)到強(qiáng)化市場(chǎng)約束的目的。我國(guó)頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)在信息披露制度上的缺陷，給商業(yè)銀行真實(shí)地披露其各項(xiàng)信息指明了方向。第二，充分利用社會(huì)監(jiān)管資源。防范金融風(fēng)險(xiǎn)只依靠監(jiān)管部門和銀行自身遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須依靠全社會(huì)的共同努力，形成完善的社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)。首先，要培育獨(dú)立并且公正的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括審計(jì)師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等。由于這些機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性且具有信譽(yù)特點(diǎn)，從而可以彌補(bǔ)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管疏漏或因力量不足造成的監(jiān)管不力的缺陷。

4、加強(qiáng)銀行內(nèi)部控制建設(shè)。隨著我國(guó)金融業(yè)全面對(duì)外開放，銀行本身業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，同時(shí)外資銀行大量進(jìn)駐所帶來的沖擊都將引發(fā)國(guó)內(nèi)銀行內(nèi)部潛在風(fēng)險(xiǎn)滋生，在這樣的背景下，我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局必須進(jìn)一步完善并強(qiáng)化國(guó)內(nèi)銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)。第一，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，完善公司治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)部控制環(huán)境涵蓋了商業(yè)銀行公司治理、高管層責(zé)任、內(nèi)控政策和組織結(jié)構(gòu)等。其中，完善公司治理結(jié)構(gòu)是實(shí)施有效內(nèi)控的前提和基礎(chǔ)。從我國(guó)銀行實(shí)際來看，建立公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)在理順各方權(quán)責(zé)關(guān)系基礎(chǔ)上，建立規(guī)范化的股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度；我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》，建立完善公司治理結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)公司治理監(jiān)管，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行制定符合實(shí)際的實(shí)施細(xì)則。第二，健全內(nèi)部審計(jì)體系。內(nèi)部審計(jì)是金融企業(yè)內(nèi)控體系的重要組成部分。從現(xiàn)實(shí)情況看，盡管我國(guó)銀行監(jiān)管當(dāng)局在內(nèi)審體系建設(shè)方面已邁出重要的一步，但還需要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)審工作，提高其獨(dú)立性，發(fā)揮好其內(nèi)部稽核的作用。一方面要健全內(nèi)審組織體系，增強(qiáng)內(nèi)審的獨(dú)立性，從組織上保證內(nèi)審工作的獨(dú)立、權(quán)威地位。另一方面，要更新審計(jì)手段，改進(jìn)審計(jì)技術(shù)，提高內(nèi)審工作效率，加大審計(jì)頻率和力度，努力提高內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性。

5、注重保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，建立并完善存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)現(xiàn)在還沒有專門針對(duì)銀行業(yè)的消費(fèi)者保護(hù)法案，在與銀行訂立貸款合同等方面消費(fèi)者還處于弱勢(shì)，在這方面還沒有引起足夠的重視。在我國(guó)建立銀行存款保險(xiǎn)制度，不僅是中國(guó)銀行監(jiān)管國(guó)際化和保護(hù)公眾利益的要求，也是使我國(guó)非國(guó)有商業(yè)銀行真正獲得與國(guó)有商業(yè)銀行同等的競(jìng)爭(zhēng)地位的重要條件，有助于銀行業(yè)的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)及發(fā)展。根據(jù)我國(guó)銀行資產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)、銀行資本充足率低的狀況和銀行在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還難以擺脫硬負(fù)債、軟資產(chǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)，存款保險(xiǎn)費(fèi)率總體水平不宜過高，但應(yīng)該比發(fā)達(dá)國(guó)家高；規(guī)定存款保險(xiǎn)最高賠償限額，有助于儲(chǔ)戶謹(jǐn)慎選擇存款銀行和從外部構(gòu)成對(duì)銀行和金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的壓力。

[1]趙渤：中國(guó)金融監(jiān)管：風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)、行動(dòng)綱領(lǐng)[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

[2]James R.Barth，Gerard Caprio：反思銀行監(jiān)管[M].中國(guó)金融出版社，2008.

[3]鄭仁杰：金融危機(jī)后美國(guó)監(jiān)管改革及其啟示[J].金融論壇，2010（7）.