我國農(nóng)村金融組織體系運(yùn)行績效及其完善

申學(xué)鋒

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、我國農(nóng)村金融組織的運(yùn)行績效

目前，我國已經(jīng)形成了一個(gè)多元化的農(nóng)村金融組織體系：農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄等正規(guī)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在改革中不斷成熟，成為農(nóng)村資金供給的真正主體；村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等新型農(nóng)村金融組織迅速發(fā)展，較好地滿足了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶等不同農(nóng)村經(jīng)營主體的金融需求。

（一）正規(guī)農(nóng)村金融組織作為農(nóng)村資金供給主體，發(fā)揮了積極作用

改革開放初期，中國農(nóng)業(yè)銀行成立，其農(nóng)業(yè)貸款對(duì)象以農(nóng)戶為主。農(nóng)村信用社作為群眾性的合作金融組織，也開始獨(dú)立自主地開展存貸業(yè)務(wù)，而不作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。1996年起，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系，其金融監(jiān)管由中國人民銀行承擔(dān)。農(nóng)村信用社是正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中唯一與農(nóng)戶具有直接業(yè)務(wù)往來的金融機(jī)構(gòu)。2003年開始，我國開啟新一輪的農(nóng)村金融改革，深化農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)由8省市試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)展到全國。改革按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成為“三農(nóng)”服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為農(nóng)村金融的另一支正規(guī)軍，郵政儲(chǔ)蓄擁有最廣的城鄉(xiāng)覆蓋面，并提供最多交易額的個(gè)人金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，其近60%的儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)分布在農(nóng)村地區(qū)。2007年3月，中國郵政儲(chǔ)蓄銀行正式掛牌成立。此后，郵政儲(chǔ)蓄在部分省份開展定期存單質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，在一定程度上滿足了農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)的貸款需求，緩解了農(nóng)村資金外流現(xiàn)象。同時(shí)開始試點(diǎn)在農(nóng)村發(fā)放農(nóng)戶聯(lián)保貸款、農(nóng)戶小額信用貸款及微小企業(yè)主貸款，受到農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)的歡迎。

農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄等正規(guī)農(nóng)村金融組織是農(nóng)村資金供給的主體，它們憑借眾多的銀行經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)和低起點(diǎn)的存款吸收，廣泛籌集社會(huì)各方面的閑散資金，在支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。截至2009年12月，全國正規(guī)農(nóng)村金融部門共發(fā)放涉農(nóng)貸款余額91418.93億元，比2007年增加30268.2億元，增長46%，有效支持了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）新型農(nóng)村金融組織不斷創(chuàng)建，緩解了農(nóng)村資金供給不足的瓶頸

2006年底，中國銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻更好地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干政策意見》。此后，全國各地的新型農(nóng)村金融組織如雨后春筍迅猛發(fā)展。所謂新型農(nóng)村金融組織，是指經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的主要為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的金融組織，目前的組織形式主要有村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額貸款公司、農(nóng)村資金互助合作社等三類。

1.村鎮(zhèn)銀行。2007年3月，首批村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北等6?。▍^(qū)）的農(nóng)村地區(qū)開展。當(dāng)年10月，銀監(jiān)會(huì)宣布試點(diǎn)擴(kuò)大到31個(gè)地區(qū)。與一般金融機(jī)構(gòu)不同，村鎮(zhèn)銀行的一大特點(diǎn)是，在滿足有一家商業(yè)銀行作為主發(fā)起人的條件下，允許社會(huì)各類資本包括境內(nèi)外金融資本、產(chǎn)業(yè)資本和民間資本參與進(jìn)來。截至2009年底，我國已設(shè)立村鎮(zhèn)銀行148家。根據(jù)規(guī)劃，到2011年底我國擬發(fā)展村鎮(zhèn)銀行約1200家。從現(xiàn)實(shí)和規(guī)劃看，村鎮(zhèn)銀行將成為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中的主體。村鎮(zhèn)銀行擁有機(jī)制靈活、依托現(xiàn)有銀行金融機(jī)構(gòu)等優(yōu)勢，對(duì)我國農(nóng)村金融市場供給不足、競爭不充分的局面起到了很大的改善作用。

以安徽省為例。安徽省首批有兩家村鎮(zhèn)銀行獲準(zhǔn)試點(diǎn)，一家是長豐科源村鎮(zhèn)銀行，另一家是鳳陽利民村鎮(zhèn)銀行。鳳陽利民村鎮(zhèn)銀行由安徽天長農(nóng)村合作銀行作為主發(fā)起人，征邀34家企業(yè)（自然人）組建而成，2008年4月28日正式掛牌開業(yè)，注冊資本4100萬元。在各方面的大力支持下，利民村鎮(zhèn)銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)取得長足發(fā)展。截至2009年5月底，銀行各項(xiàng)存款余額為9508萬元，各項(xiàng)貸款余額為6781萬元，貸款占存款的71%。利民村鎮(zhèn)銀行的服務(wù)范圍是鳳陽縣內(nèi)，市場定位是為小企業(yè)、個(gè)體工商戶和農(nóng)戶提供全面金融服務(wù)。未來幾年，該行計(jì)劃每年新增支農(nóng)貸款比例占全行新增貸款70%以上，而且其余的貸款投向主要為中小企業(yè)和個(gè)體工商戶等。

2.農(nóng)村小額貸款公司。為推動(dòng)農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展，中國人民銀行于2005年10月開始，在山西、四川、貴州、內(nèi)蒙古、陜西五?。▍^(qū)）各選擇一個(gè)縣進(jìn)行小額貸款公司試點(diǎn)。2008年5月，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《小額貸款公司試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》。此后，順應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的客觀要求，小額貸款公司在全國廣大農(nóng)村全面鋪開。截至目前，全國已開業(yè)的小額貸款公司達(dá)1300余家，成為農(nóng)村金融發(fā)展的新興力量。作為一項(xiàng)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，農(nóng)村小額信貸組織具有靈活、多樣、快捷等特點(diǎn)，對(duì)規(guī)范民間資本、服務(wù)“三農(nóng)”及構(gòu)建競爭性農(nóng)村金融體系起著重要作用。

以河北省為例。2006年8月，該省第一家由民間資本組成的萬利通小額貸款公司在霸州市開業(yè)，開啟了河北省商業(yè)性小額貸款公司試點(diǎn)工作的先河。2007年7月，河北省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省金融辦等四部門《關(guān)于開展小額貸款組織試點(diǎn)工作的意見》，小額貸款組織得到較快發(fā)展。2008年10月，河北省政府印發(fā)了《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，從市場準(zhǔn)入、監(jiān)督管理等方面提出了更加嚴(yán)格規(guī)范的要求，標(biāo)志著該省小額貸款公司試點(diǎn)工作步入制度化、規(guī)范化管理軌道。截至2009年4月底，全省注冊成立小額貸款公司132家，累計(jì)發(fā)放貸款151億元。

3.農(nóng)村資金互助合作社。農(nóng)村資金互助合作社是指經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)。2007年1月，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，對(duì)于農(nóng)村資金互助合作社的發(fā)展起到推動(dòng)作用。2008年的中央“一號(hào)文件”又明確提出，要加快農(nóng)村金融體制改革和創(chuàng)新，積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村服務(wù)組織。農(nóng)村資金互助組織與農(nóng)村合作組織的結(jié)合發(fā)展，是農(nóng)村金融的一大創(chuàng)新。互助組織是內(nèi)部社員出資和融資，互相之間的信譽(yù)都很了解，投資風(fēng)險(xiǎn)小，從而可以有力地解決農(nóng)民的融資問題。

以安徽鳳陽為例。作為“大包干”發(fā)源地的安徽鳳陽縣，在探索發(fā)展農(nóng)民資金互助、破解農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境方面走在了前面。2008年6月起，鳳陽縣開始有組織地開展農(nóng)民資金互助合作社試點(diǎn)，支持由農(nóng)民創(chuàng)造的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，并研究出臺(tái)了給予稅收減免、金融授信、貸款支持、產(chǎn)權(quán)入股、資金補(bǔ)助、簡化手續(xù)注冊登記等一系列扶持政策。在政府的大力引導(dǎo)和組織下，截至2009年5月底，全縣有56家農(nóng)民合作資金互助合作社在健康運(yùn)轉(zhuǎn)，社員1251人，吸收股金1260萬元，貸出近410萬元，還款率100%，沒有發(fā)生一例不良貸款。

二、農(nóng)村金融組織發(fā)展運(yùn)行中存在的問題

經(jīng)過近年來新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展，我國農(nóng)村金融組織體系逐漸完備，農(nóng)村金融供給不足的缺陷得到一定的改善。但是，目前農(nóng)村金融組織體系仍然不夠完善，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

（一）農(nóng)村金融生態(tài)較為惡劣，農(nóng)村金融組織發(fā)展缺乏良好的外部環(huán)境

金融生態(tài)是指金融運(yùn)行的外部環(huán)境，或金融運(yùn)行的一些基礎(chǔ)條件，金融生態(tài)的優(yōu)劣直接決定金融組織的發(fā)展運(yùn)行績效。我國的農(nóng)村金融生態(tài)相對(duì)惡劣，嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融組織的發(fā)展成長。從國家及相關(guān)管理部門的政策取向看，長期以來偏重城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相應(yīng)地支持金融機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展壯大，盡可能滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求；對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的需求，盡管一直在強(qiáng)調(diào)重視，但具體到信貸政策，并未切實(shí)扶持農(nóng)村，城鄉(xiāng)金融服務(wù)不平衡的狀況非常嚴(yán)重。從農(nóng)民個(gè)體方面來說，農(nóng)民的金融意識(shí)淡漠，投融資意識(shí)缺乏，誠信觀念還不夠強(qiáng)，這些都不利于農(nóng)村金融組織提高支農(nóng)的積極性。從農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及其他涉農(nóng)企業(yè)方面來說，面臨的問題也很多：有效抵押能力不足，難以滿足農(nóng)村金融組織的貸款條件；擔(dān)保中介機(jī)構(gòu)缺失或擔(dān)?；疬\(yùn)作缺位；各種鼓勵(lì)性貸款的優(yōu)惠和政策不到位。我國農(nóng)村金融生態(tài)的上述表征，以及改善金融生態(tài)的措施滯后，都直接導(dǎo)致了農(nóng)村金融組織無法得到健康快速發(fā)展，農(nóng)村資金供給的不足就成為必然結(jié)果了。

在農(nóng)村金融生態(tài)畸形、正規(guī)金融組織及新型農(nóng)村金融組織未能完全滿足農(nóng)村資金供給需求的情況下，民間地下金融應(yīng)運(yùn)而生，日益活躍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年-2008年，在有借款行為的農(nóng)戶中，只有32.8%的農(nóng)戶從農(nóng)村信用社獲得借款，有67.2%的農(nóng)戶要依靠民間借貸等渠道解決資金需求。生命力極強(qiáng)的地下金融變成了調(diào)節(jié)農(nóng)村貨幣供需的平衡器，緩解了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型特別是農(nóng)村中小企業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化存在的資金壓力。但是，規(guī)范化和組織化等級(jí)較低的地下金融借貸完全依靠倫理道德或信用規(guī)則來維持借貸雙方的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這種農(nóng)民自發(fā)性的借貸活動(dòng)隱藏著巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性，直接影響到信貸資金市場的有序運(yùn)作和社會(huì)穩(wěn)定性，并進(jìn)一步惡化農(nóng)村金融生態(tài)。

（二）正規(guī)農(nóng)村金融組織的供給總體處于抑制狀態(tài)，農(nóng)村金融的主體長期模糊或缺位

為了實(shí)現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控，扶持城市工業(yè)特別是國有企業(yè)發(fā)展，遏制金融風(fēng)險(xiǎn)，我國在很長一段時(shí)期嚴(yán)格控制農(nóng)村正規(guī)金融組織的發(fā)展。農(nóng)業(yè)銀行作為商業(yè)性金融，其“贏利性、流動(dòng)性、安全性”的經(jīng)營原則與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“高風(fēng)險(xiǎn)性、分散性、波動(dòng)性、長期性”相悖，因此對(duì)農(nóng)村金融市場投入的熱情始終不高。1997年中央金融工作會(huì)議確定“收縮國有、發(fā)展中小”的基本策略，農(nóng)業(yè)銀行在基層的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)大量縮減，從業(yè)人員不斷減少，服務(wù)平臺(tái)功能弱化，已很難發(fā)揮應(yīng)有的支農(nóng)作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為農(nóng)村唯一的政策性銀行，其政策性金融功能隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化也逐漸弱化，支農(nóng)空間有限。農(nóng)村信用社是農(nóng)村金融供給的主體，深化改革中雖然大都重組改制為農(nóng)村合作銀行，但其本身存在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、歷史包袱重、實(shí)際資本充足率較低等缺陷，加上經(jīng)營上自負(fù)盈虧，追求自身利益最大化的商業(yè)傾向，使得信貸資金向收益相對(duì)高的城鎮(zhèn)或非農(nóng)部門流動(dòng)，真正需要資金的農(nóng)戶卻難以得到其扶持。

正規(guī)農(nóng)村金融組織本應(yīng)扮演農(nóng)村金融供給主體的角色，但種種因素導(dǎo)致其始終處于抑制狀態(tài)，甚至出現(xiàn)農(nóng)村金融供給主體模糊不清、局部斷層或缺位，以致農(nóng)村金融供求矛盾凸顯，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。一方面，正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出于種種考慮，對(duì)涉農(nóng)資金需求滿足較少，基本態(tài)度是“三不”：農(nóng)村業(yè)務(wù)經(jīng)營收益低，不愿介入；農(nóng)村信貸成本高，為實(shí)現(xiàn)自身的逐利目標(biāo)而不能介入；自身的資產(chǎn)保全困難，不敢介入。另一方面，由于農(nóng)村資金需求得不到滿足，“三農(nóng)”資金缺口呈現(xiàn)快速擴(kuò)大的態(tài)勢。由于產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的弱質(zhì)性，難以滿足銀行貸款條件而貸不到款，“貸款難”的問題長期缺乏有效和根本的解決途徑。正規(guī)農(nóng)村金融組織在農(nóng)村地區(qū)投放的信貸仍相對(duì)有限，盡管其支農(nóng)貸款的數(shù)額在逐年增長，但所占貸款總額的比重依然處于較低的水平，它們在信貸資源的配置上還沒能將滿足農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金的需求作為重點(diǎn)。

（三）各類新型農(nóng)村金融組織存在功能缺陷，不能有效滿足農(nóng)村需求

1.村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展缺乏助力。首先，配套政策不到位。如：許多村鎮(zhèn)銀行沒有獲準(zhǔn)加入征信系統(tǒng)，不能共享征信系統(tǒng)信息，使得信貸客戶的信用風(fēng)險(xiǎn)難以甄別，增加了防范貸款風(fēng)險(xiǎn)的難度。此外，地方政府承諾給予的稅收優(yōu)惠，沒有國家政策依據(jù)，兌現(xiàn)困難，中央和省級(jí)政府出臺(tái)的扶持政策文件也缺乏實(shí)施細(xì)則。其次，籌集資金困難重重。大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行設(shè)立在農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)，吸收存款困難。此外，村鎮(zhèn)銀行網(wǎng)點(diǎn)少，現(xiàn)代化營業(yè)手段不足，對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)村居民來說沒有特殊的吸引力。再次，風(fēng)險(xiǎn)控制任重道遠(yuǎn)。村鎮(zhèn)銀行信貸支持的主要對(duì)象都對(duì)自然條件的依賴性很強(qiáng)，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不健全的情況下，村鎮(zhèn)銀行的信貸資金存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。另外，村鎮(zhèn)銀行往往缺少先進(jìn)的管理模式和科學(xué)的內(nèi)控機(jī)制，軟硬件配置也不到位，安防能力也相對(duì)薄弱。

2.農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展面臨不少障礙。一是行業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足。貸款是一項(xiàng)特定金融業(yè)務(wù)，行業(yè)性極強(qiáng)，農(nóng)村小額貸款公司適應(yīng)行業(yè)規(guī)范，完善操作流程，建立完備的財(cái)務(wù)控制等都需要一定的經(jīng)驗(yàn)積累時(shí)期。二是資金來源困惑。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，農(nóng)村小額貸款公司不吸收公眾存款，只貸不存，公司資金必須是自有資金，不得借用他人資金。至于貸款資金的來源，銀監(jiān)會(huì)給出三條路：股東繳納的資本金、捐贈(zèng)資金以及來自不超過兩個(gè)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融入資金。但無論哪一種途徑，都面臨著現(xiàn)實(shí)的籌資難題，資金饑渴問題始終未能得到緩解。三是最高利率約束。人民銀行、最高人民法院都有明確規(guī)定，民間借貸利率可以適當(dāng)高于銀行的利率，但高于法律允許的金融機(jī)構(gòu)同期、同檔次貸款利率（不含浮動(dòng)）3-4倍的為高利借貸行為，超出部分的利息不予保護(hù)。這一規(guī)定和現(xiàn)實(shí)操作實(shí)際利率有很大的差距，意味著多數(shù)小額貸款公司的民間借貸合同根本得不到保護(hù)，有礙于民間借貸靈活性的發(fā)揮。

3.農(nóng)村資金互助合作組織的發(fā)展面臨多重困難。一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、資金規(guī)模小，服務(wù)范圍狹小，與當(dāng)?shù)匕l(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)際需求還有一定差距，不能滿足社員臨時(shí)性、季節(jié)性資金需求，互助的作用有限。二是很多農(nóng)村資金互助組織是“非法”身份，沒有制度上的保障。2007年初，銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，其中第十五條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的農(nóng)村資金互助社，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。除了少數(shù)互助社獲得金融許可證外，全國各地大部分的資金互助組織都是“非法”存在的，沒有金融許可證，這樣就無法享受到國家的扶持政策，而且也會(huì)動(dòng)搖會(huì)員對(duì)互助組織的信任感與穩(wěn)定感。三是在外部生存環(huán)境方面面臨準(zhǔn)入門檻過高的問題。資金合作性質(zhì)的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織屬于新興的法人組織，由于實(shí)力薄弱，普遍難以達(dá)到現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件。雖然國家一直在通過各種渠道降低準(zhǔn)入門檻，但對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民資金互助合作社來說，降低后的門檻在軟硬件的要求方面依然過高。

（四）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺失，困擾農(nóng)村金融支持“三農(nóng)”

對(duì)于我國基本上還處于靠天吃飯的農(nóng)業(yè)來說，源于自然和市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成威脅現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，也是“三農(nóng)”問題不容回避的重要課題。但由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所固有的賠付率高、回報(bào)率低等問題，以及缺乏必要的政策支持和法律依據(jù)，加之保險(xiǎn)公司在實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營后對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求，近些年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)際上在日趨萎縮。目前，中國人民保險(xiǎn)公司在多數(shù)省市的分公司都已撤銷了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的缺位，在一定程度上提高了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，成為涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)“惜貸”的重要原因之一。這不但加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況，使舉步維艱的農(nóng)村金融體系面臨更大的困擾，而且嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的進(jìn)程。我國雖然已建立起政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但是現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持就是少征營業(yè)稅，加上政府重視程度不夠，農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)承受能力差，業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)模增長緩慢。

三、完善農(nóng)村金融組織體系的幾點(diǎn)建議

針對(duì)上述問題，我們就如何完善農(nóng)村金融組織體系提出如下建議。

（一）促進(jìn)各類農(nóng)村金融組織在競爭與合作中同步發(fā)展，創(chuàng)造良好的農(nóng)村金融生態(tài)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村金融市場需要在不同經(jīng)營主體的共同參與和有序競爭過程中實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展。成熟的農(nóng)村金融市場體系應(yīng)當(dāng)是多層次的，實(shí)力和規(guī)模不同的經(jīng)營主體都可以找到適合自己生存的一塊市場，它們因其規(guī)模不同、開展業(yè)務(wù)的領(lǐng)域和方向不同，彼此之間應(yīng)當(dāng)是既充分競爭又相互合作的關(guān)系，這樣才能為農(nóng)村金融組織體系的不斷完善創(chuàng)造良好的環(huán)境。因此，引入多種競爭主體，建立一個(gè)多元化的農(nóng)村金融體系是農(nóng)業(yè)金融體制改革的破題點(diǎn)之一。

具體來說，正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融組織的業(yè)務(wù)領(lǐng)域有著天然的劃分：農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社等大型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有明顯的資金、人才、技術(shù)、市場信息優(yōu)勢，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是它們的主戰(zhàn)場，農(nóng)村中小企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶是他們的主要服務(wù)對(duì)象；而以行政村、村民組為單位創(chuàng)辦新型農(nóng)村金融組織則具有人緣地緣優(yōu)勢、交易成本優(yōu)勢、信息對(duì)稱優(yōu)勢、利率優(yōu)勢，這些是它們能夠與大型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)競爭的最大資本，基層農(nóng)村中的生產(chǎn)散戶、貧困戶、中低收入戶是它們的主要服務(wù)對(duì)象。在當(dāng)前條件下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮不同性質(zhì)和層次的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，使它們彼此之間形成以自身優(yōu)勢彌補(bǔ)對(duì)方劣勢的良性競爭運(yùn)轉(zhuǎn)態(tài)勢，各盡所能，有序競爭，共同發(fā)展，這不但有利于它們自身的發(fā)展壯大，更有利于“三農(nóng)”問題的根本解決。

從具體操作的角度看，新型農(nóng)村金融組織可以發(fā)揮農(nóng)民與正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的中介作用，成為農(nóng)村金融體系鏈條上不可缺少的一環(huán)。農(nóng)民在家門口可以通過資金互助社很方便地調(diào)節(jié)資金余缺，而正規(guī)金融機(jī)構(gòu)則可以通過向新型農(nóng)村金融組織批發(fā)貸款的方式將業(yè)務(wù)滲透進(jìn)基層農(nóng)村市場，既可提高運(yùn)營效率，節(jié)約放貸成本，又最大限度地避免了金融風(fēng)險(xiǎn)。此外，各類支農(nóng)資金也可以通過新型農(nóng)村金融組織轉(zhuǎn)貸給農(nóng)戶。這樣一來，政府財(cái)政部門、大型商業(yè)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)村金融合作組織之間可以建立起良好的合作關(guān)系，各方都可以由此實(shí)現(xiàn)效率的優(yōu)化。

（二）加大政策扶持力度，建立多層次的農(nóng)村金融供給體系

基于農(nóng)村金融需求的多元化特征，我們有必要建立多層次的農(nóng)村金融組織體系。一方面，要確立和強(qiáng)化正規(guī)農(nóng)村金融組織的主體地位。對(duì)于中國農(nóng)業(yè)銀行來說，應(yīng)加大對(duì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資金投入，把支持的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、技術(shù)性創(chuàng)新企業(yè)和外向型農(nóng)業(yè)企業(yè)，做好與農(nóng)村信用社的市場交叉定位，國家應(yīng)在稅收等方面給予適當(dāng)優(yōu)惠和補(bǔ)貼。對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行來說，要完善其政策性銀行的功能，拓寬業(yè)務(wù)范圍，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營做好政策性金融服務(wù)，積極配合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，建立“政府主導(dǎo)、民間參與”的農(nóng)業(yè)政策性金融體系。對(duì)于農(nóng)村信用社來說，要著力推進(jìn)和深化農(nóng)村信用合作社改革，發(fā)揮其農(nóng)村金融主力軍的作用。農(nóng)村信用社要利用貼近基層農(nóng)戶的優(yōu)勢，未來發(fā)展應(yīng)定位于生產(chǎn)規(guī)模小且比較分散的廣大農(nóng)戶。加快其產(chǎn)權(quán)改革，按“農(nóng)民入股，由入股社員管理，主要為入股農(nóng)民服務(wù)”的要求，體現(xiàn)合作制的特性；同時(shí)在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，解決農(nóng)村信用合作社因政策性因素形成的呆壞帳，國家可以為農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款提供更多的政策優(yōu)惠。對(duì)于郵政儲(chǔ)蓄銀行來說，應(yīng)盡快改變信貸品種單一的現(xiàn)狀，開辟郵儲(chǔ)資金回流農(nóng)村的新渠道，增加農(nóng)村資金供給。

另一方面，要通過各種財(cái)稅政策，積極支持新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展壯大。新型農(nóng)村金融組織雖然不是農(nóng)村資金的供給主體，但它是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)必要的補(bǔ)充，在供給上發(fā)揮著正規(guī)金融機(jī)構(gòu)不可替代的作用。但是，由于它是非盈利機(jī)構(gòu)，加上自身內(nèi)外部條件的限制，沒有國家的政策扶持是難以有所成效的。在日本、韓國和我國臺(tái)灣地區(qū)，農(nóng)村資金互助社等農(nóng)村金融組織已發(fā)展得非常成熟，其基本經(jīng)驗(yàn)就是國家財(cái)稅政策的大力支持。例如，韓國農(nóng)民的貸款統(tǒng)一歸口于遍布全國的農(nóng)協(xié)銀行，這個(gè)依靠政府扶持而發(fā)展壯大起來的農(nóng)民互助金融合作組織，實(shí)際上就是資金互助社。在農(nóng)協(xié)銀行，存款年息要比一般銀行高出2%—3%，貸款利息十分低廉，而且貸款范圍廣、種類多，主要用于農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、購買土地和機(jī)械、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。我們應(yīng)該效仿日本、韓國的做法，給予新型農(nóng)村金融組織一定的財(cái)稅支持。稅收方面可以給予更優(yōu)惠的待遇，所得稅和營業(yè)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)低于其他金融機(jī)構(gòu)。此外應(yīng)構(gòu)建農(nóng)村金融組織風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保與損失的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村金融組織信貸投放的杠桿作用。

（三）緊抓問題難點(diǎn)，切實(shí)解決新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展瓶頸

1.多頭并舉，加速村鎮(zhèn)銀行發(fā)展。一是要加大政策扶持力度，促使村鎮(zhèn)銀行履行職能。為使村鎮(zhèn)銀行更好地服務(wù)“三農(nóng)”，并在服務(wù)“三農(nóng)”過程中不斷發(fā)展壯大，有關(guān)部門應(yīng)給予村鎮(zhèn)銀行必要的政策扶持。二是要努力拓展資金來源，壯大村鎮(zhèn)銀行發(fā)展實(shí)力。除國家應(yīng)給予村鎮(zhèn)銀行信貸支持，努力降低村鎮(zhèn)銀行操作成本，減輕風(fēng)險(xiǎn)損失等政策支持外，村鎮(zhèn)銀行還應(yīng)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大服務(wù)半徑，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以現(xiàn)代化的手段和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引客戶的加盟。三是要切實(shí)加強(qiáng)金融監(jiān)管，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行穩(wěn)健經(jīng)營。應(yīng)建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行董事和高級(jí)管理人員任職資格審查。要建立審慎的運(yùn)營監(jiān)管制度，比如資本充足率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于其他類型的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，貸款分類標(biāo)準(zhǔn)和流動(dòng)性比率應(yīng)更高等。金融監(jiān)管部門應(yīng)引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)和銀行組織體系，建立健全內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，幫助村鎮(zhèn)銀行提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

2.扶持農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展，條件合適的可轉(zhuǎn)化為村鎮(zhèn)銀行。一是要在政策上給予小額貸款公司扶持。政府應(yīng)在一定程度上為其提供信譽(yù)擔(dān)保，使小額貸款公司的社會(huì)認(rèn)可度加大。在稅收政策上應(yīng)給予其優(yōu)惠和傾斜力度，例如對(duì)小額貸款公司的農(nóng)業(yè)貸款與非農(nóng)業(yè)貸款實(shí)行差別的稅基和稅率，或者免征支農(nóng)信貸收入的營業(yè)稅及相關(guān)附加稅；銀監(jiān)部門可以考慮將農(nóng)村小額貸款公司從銀行融資的比例限制由目前的不得超過資本金的50%放寬到100%或更高；應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)和放寬有關(guān)商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給小額貸款公司的政策，轉(zhuǎn)貸比例應(yīng)從目前小額貸款公司資本金的0.5倍逐步放大。二是要加強(qiáng)監(jiān)督管理，防范小額貸款公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。要把信貸征信體系建設(shè)作為中心任務(wù)，逐步建立包括小額貸款公司等金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一的征信平臺(tái)。要控制小額貸款公司的貸款規(guī)模，加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，保證股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)各相關(guān)機(jī)構(gòu)健全。三是通過規(guī)范運(yùn)作，扶持小額貸款公司逐步轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行。2009年6月，銀監(jiān)會(huì)正式發(fā)布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》。小額貸款公司一旦轉(zhuǎn)成村鎮(zhèn)銀行，資金來源渠道少等問題將會(huì)迎刃而解。但是，轉(zhuǎn)型過程應(yīng)做到規(guī)范，成熟后再轉(zhuǎn)型，不能盲目改制。無論轉(zhuǎn)型與否，都應(yīng)將“三農(nóng)”作為自身的主要授信對(duì)象，維持其公益性的性質(zhì)，不能仿效商業(yè)銀行以資本追求利潤最大化為目標(biāo)。

3.從多層面進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村資金互助合作社的發(fā)展。首先，應(yīng)拓寬農(nóng)村互助資金合作社的資金來源渠道。可以從金融政策上想辦法，例如人民銀行可將其他金融機(jī)構(gòu)尋找出路的資金以再貸款的形式直接給農(nóng)民互助資金組織。其次，要不斷完善互助資金合作社的內(nèi)部管理，營造有利的外部環(huán)境。加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，促使其完善內(nèi)部管理制度，特別是強(qiáng)調(diào)其民主性、透明性，防止互助組織異化為內(nèi)部人控制。此外，要進(jìn)一步完善法規(guī)，從外部營造有利于資金互助合作社發(fā)展的環(huán)境。第三，繼續(xù)合理降低農(nóng)村資金互助合作社的金融準(zhǔn)入門檻。在其初創(chuàng)階段，對(duì)注冊資本額、管理者的學(xué)歷條件不宜要求過高，這兩個(gè)條件與控制農(nóng)村資金互助社的資金風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也并無直接關(guān)聯(lián)。

（四）建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，為農(nóng)村金融組織健康發(fā)展保駕護(hù)航

1.必須明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)是政策性保險(xiǎn)，屬于特殊的準(zhǔn)公共物品，這不同于一般商業(yè)性保險(xiǎn)的最大收益原則，因此應(yīng)逐步把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)從商業(yè)保險(xiǎn)中分離出來，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。

2.必須逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)立法的問題，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營及其參與各方提供法律上的依據(jù)和保障。

3.要加大國家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)所交納的保費(fèi)以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營虧損提供適當(dāng)補(bǔ)貼，可在減免稅收、保費(fèi)補(bǔ)貼等方面對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制定扶持政策。

4.建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金。鑒于政府可能難以承受巨大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，建議建立國家和省兩級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展基金，在財(cái)政補(bǔ)貼之外，支付農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部門的超額賠款補(bǔ)貼。

〔1〕韓俊等.中國農(nóng)村金融調(diào)查.上海遠(yuǎn)東出版社，2009.

〔2〕王大偉.基于有效供給視角：完善農(nóng)村金融體系的審視與思考，現(xiàn)代商業(yè)，2010年第8期.

〔3〕張立娜等.中國農(nóng)村金融制度變遷探索.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2010年第5期.

〔4〕石選峰.如何有效增加農(nóng)村金融供給.現(xiàn)代金融，2010年第3期.

〔5〕申學(xué)鋒（執(zhí)筆）.關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村金融體系建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告——基于安徽省若干市縣的調(diào)查.財(cái)政部科研所研究報(bào)告，2009年第69期.