金融危機與我國出口退稅政策調整

許玉紅

(山東師范大學管理與經濟學院，山東濟南 250014)

［財稅審計］

金融危機與我國出口退稅政策調整

許玉紅

(山東師范大學管理與經濟學院，山東濟南 250014)

此次金融危機發(fā)生后，全球貿易不均衡問題備受關注。我國作為貿易持續(xù)順差國，并未真正享受到巨大的貿易利益，卻承擔了順差所帶來的成本。在此經濟背景下，作為鼓勵出口措施的出口退稅政策的調整應服從于緩解對外貿易失衡、促進經濟發(fā)展方式的轉變?yōu)榛灸繕?。金融危機時期，出口退稅率的上調是促進出口、弱化危機影響的臨時性措施，但從我國外貿發(fā)展的長遠來看，應建立通過出口退稅政策調整優(yōu)化外貿發(fā)展的長效機制。

金融危機;出口退稅政策;差別出口退稅率

自1985年恢復實施出口退稅政策以來，我國的出口退稅政策經歷了從總量調整到結構調整的變化。此次全球金融危機發(fā)生后，我國又多次上調了出口退稅率，以此來擴大出口，促進經濟增長。但這只是一種臨時性措施，從長遠來看，我國出口退稅政策的調整應服從于緩解對外貿易失衡，促進經濟發(fā)展方式轉變的基本目標。

一、后危機時代全球貿易格局面臨重大調整

我國的持續(xù)貿易順差，一方面形成了過高的外匯儲備，加劇了人民幣升值的壓力，另一方面加劇了對外貿易摩擦。但從深層次分析，我國貿易順差的質量較低:從貿易方式來看，加工貿易占有較高的比重;從貿易的主體來看，外商投資企業(yè)是出口主體;從出口結構來看，出口商品的附加值較低。這意味著我國名義上存在巨額貿易順差，但卻未真正享有巨大的貿易利益。作為鼓勵出口的重要舉措，我國現(xiàn)階段的出口退稅政策與對外貿易失衡、內需不足、出口結構之間有著密切的關聯(lián)。金融危機對我國出口退稅政策調整提出了新的挑戰(zhàn)。在全球經濟失衡的背景下，我國出口退稅政策的調整應著眼于緩解對外貿易失衡，促進經濟發(fā)展方式的轉變。

二、我國出口退稅政策目標的選擇

(一)出口退稅的政策目標

縱觀我國出口退稅政策的發(fā)展，出口退稅政策調整主要承擔了四個方面的政策目標:一是貿易目標。避免國際重復征稅，促進出口貿易的發(fā)展是出口退稅的原動力。出口退稅可使我國出口商品以不含稅價格進入國際市場，增強出口競爭力。在1997年和2008年金融危機后，為了緩解出口困難，我國多次上調了出口退稅率。二是產業(yè)結構目標。2003年之后，我國的出口退稅政策開始注重結構調整。通過對不同商品實行差別出口退稅率，影響出口商品的結構，從而帶動我國產業(yè)結構的轉型。三是財政目標。出口退稅意味著財政收入的減少，增加財政負擔。為了減輕財政負擔，我國曾多次下調出口退稅率以及改變中央和地方的出口退稅負擔機制。四是匯率目標。持續(xù)貿易順差會增加一國外匯儲備，進而產生貨幣升值的壓力。2003年之后人民幣升值的壓力加大，2004年和2006年我國兩次下調出口退稅率，政策意圖之一就是緩解人民幣升值的壓力。

(二)我國出口退稅政策目標的選擇

自1985年我國恢復實施出口退稅政策以來，以2003年為界線，可分為兩個階段:第一階段的調整以總量調整為主;第二個階段是從2003年以來，國家開始注重結構調整。

1.1985—2002年:以總量調整為主。在這一時期，我國的出口退稅政策調整主要服務于對外經濟流量和存量均衡的調整，實行了無差別或差別不大的出口退稅制度。由于1985年進口增長過快，我國經常賬戶出現(xiàn)了高達114億美元的逆差，接近GDP的4%。為了鼓勵出口，政府推出了從1973年就已經取消的出口退稅政策?？梢哉f，當年治理我國對外經濟嚴重的流量失衡是政府恢復出口退稅政策的主要原因。1994—1996年，我國連續(xù)3年經常賬戶出現(xiàn)順差，而且順差還大幅度增長，這直接導致了我國1996年出口退稅率的下調。由于東南亞金融危機的影響，1998年我國再次提高了出口退稅率。

從我國對外經濟存量即對外凈債權債務頭寸的狀況來看，1985年我國的外匯儲備只有26億美元，同期外債余額卻在快速增長，達到了158億美元。外匯儲備/外債余額比率只有16.64%，而按照國際公認標準，這一比率應該大于100%，小于80%就進入警戒狀態(tài)。因此，1985年我國的對外債務實際上已經進入“超緊急狀態(tài)”，這是我國政府當年以高退稅率、大范圍退稅恢復出口退稅政策的直接原因。從1994開始，我國的對外凈債務快速收縮，到1996年只剩下了凈債務112.2億美元，因此，當年對出口退稅率進行了下調。1997年我國首度出現(xiàn)了近20年沒有出現(xiàn)過的89.3億美元的對外凈債權，但受東南亞金融危機的沖擊，1998年我國又出現(xiàn)了10.8億美元的對外凈債務，導致了出口退稅率再次上調。

2.2003年至今:開始注重結構調整。在這一時期，我國對外經濟中的流量和存量失衡問題已得到解決，出口退稅政策的調整逐步轉向通過差別出口退稅率設計優(yōu)化出口商品結構。

從1994年開始，我國的經常賬戶出現(xiàn)了持續(xù)的順差。2001—2003年，經常賬戶順差快速擴大，顯示了我國經常賬戶順差的可持續(xù)性。同時，我國的對外凈債權也出現(xiàn)了持續(xù)增長的態(tài)勢，2003年我國的對外凈債權接近2000億美元，因此政府適當降低了出口退稅率，同時對出口退稅率進行結構性調整。具體表現(xiàn)為針對不同產品調整退稅率:對國家鼓勵出口的產品退稅率不降或少降，對一般性出口產品退稅率適當降低，對國家限制出口的產品和一些資源性產品多降或取消退稅?；诮洺Ｙ~戶順差和對外凈債權的快速增長，2006年我國又進一步下調了出口退稅率，同時擴大了退稅率的差別幅度。按照促進產業(yè)結構調整的需要，提高了重大技術裝備、部分IT產品和生物醫(yī)藥產品以及部分國家產業(yè)政策鼓勵出口的高科技產品等的出口退稅率，降低或取消了高能耗、高污染、資源性產品的出口退稅率。

(三)金融危機爆發(fā)后我國出口退稅政策的調整

此次全球金融危機的發(fā)生使得我國出口退稅重新關注總量調整，為了應對金融危機導致的出口急劇下降，我國從2008年8月起又多次上調了出口退稅率。從紡織品來看，自2008年8月1日起，將部分紡織品、服裝的出口退稅率由11%提高到13%;自2008年11月1日起，又將部分紡織品、服裝的出口退稅率提高到14%;從2009年4月1日起，再次將紡織品、服裝的出口退稅率提高到16%。

2010年6月22日，財政部和國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)《關于取消部分商品出口退稅的通知》，明確從7月15日開始，取消包括部分鋼材、有色金屬、建材等在內的406個稅號的產品出口退稅。這是繼2008年7月至2009年6月之后，國家先后七次上調出口退稅率后，財稅部門首度改變出口退稅率政策。

由此可見，盡管在金融危機時期，出口退稅政策的結構調整暫時讓位于保證出口的總量調整，但這只是應對危機的臨時性措施。金融危機的發(fā)生使得全球經濟失衡備受關注，我國以數(shù)量擴張、低價競爭為主要手段的粗放式貿易發(fā)展模式難以持續(xù)，隨著金融危機影響的減弱和我國擴大內需政策的實施，出口退稅政策調整還是應回歸到優(yōu)化出口的產業(yè)結構。

三、后危機時代調整我國出口退稅政策的建議

(一)實行差別出口退稅率

出口退稅率是出口退稅政策的核心工具。差別退稅率設計可傳達出政府對產業(yè)結構調整的信號，實現(xiàn)我國出口結構的優(yōu)化升級。根據(jù)最優(yōu)出口退稅理論，為實現(xiàn)國家福利最大化，應根據(jù)出口產品的國外需求彈性或在國際市場上的壟斷程度確定出口產品的退稅率。根據(jù)次優(yōu)出口退稅理論，對具有出口負外部性的產品應不退稅或少退稅。具體來講，對于出口產品的國外需求彈性較小、出口產品占國際市場份額較大的產品以及出口負外部性較強的產品如“兩高一資”產品實行不完全退稅或不退稅政策，甚至可以征收出口稅。

另外，對于低附加值產品，應盡量采取低的出口退稅率;而對于附加價值較高的產品，適合采取較高的出口退稅率，保護產品的國際競爭力。朱宇(2007)的抽樣調查和博弈模型表明，我國對低附加值產品的出口退稅在很大程度上侵蝕了出口商品的國際競爭力。原因在于，出口退稅已經成為出口低附加值產品的外貿企業(yè)的主要利潤來源，因此外貿企業(yè)沒有對出口商品進行升級換代的動力，使出口商品長期淪落于低附加值、勞動密集型為主的商品結構中。而且，低附加值產品的低價格競爭還經常容易招致其他國家的反傾銷、反補貼等措施。

(二)深化增值稅制度改革

我國現(xiàn)行的出口退稅政策主要涉及增值稅和消費稅退稅。由于消費稅的征稅范圍較為狹窄，而且主要在生產環(huán)節(jié)征收，出口退稅僅適用于外貿企業(yè)購進并用于出口的消費稅應稅商品，因此出口退稅主要涉及的還是增值稅。從2009年1月1日，我國在全國范圍內實施了增值稅轉型，這有利于實現(xiàn)真正的“徹底退稅”。但由于大部分勞務，尤其是生產性勞務還沒有納入增值稅的征收范圍(征收營業(yè)稅)，這會產生無法抵扣的問題，因此應進一步擴大增值稅的征收范圍。隨著我國勞動密集型產品出口市場的漸趨飽和以及我國在勞動力成本方面優(yōu)勢的弱化，今后應優(yōu)化出口產品結構，擴大服務貿易，增值稅轉型和擴大范圍改革將有利于我國產業(yè)結構和出口結構的完善。另外，不合理的稅收優(yōu)惠政策容易產生少征多退現(xiàn)象，形成事實上的“出口補貼”，因此還要進一步清理增值稅的減免稅優(yōu)惠，為出口退稅政策的實施打下良好的制度基礎。

(三)完善出口退稅的負擔機制

出口退稅的負擔機制應貫徹權利與義務對等原則。從市場經濟國家的經驗看，出口退稅的負擔機制與稅收分享體制基本是一致的。凡是增值稅全部作為中央稅的國家，出口退稅一般由中央財政負擔;增值稅作為共享稅的國家，通常先從增值稅中扣除出口退稅，剩余的部分再由中央與地方分享。我國增值稅作為共享稅，現(xiàn)行的中央與地方75:25的增值稅分享體制和中央負擔出口退稅基數(shù)和增量92.5%的出口退稅體制，使地方政府在出口產業(yè)中獲得的增值稅收入往往大于其負擔的出口退稅。利益分享與責任分擔不對稱，使地方更有動力發(fā)展出口產業(yè)。由于增值稅實行多環(huán)節(jié)征收，但在最終出口環(huán)節(jié)退稅，在實踐中分清各個環(huán)節(jié)地方政府獲得增值稅收入的成本太高，因此在現(xiàn)有體制下無法做到真正的權責對等。從長期來看，隨著我國稅制結構的調整，增值稅比重降低后將增值稅作為中央稅才能從根本上做到權責對等。

(四)建立高效的出口退稅管理機制

目前，我國出口退稅的管理體制不夠完善，這突出表現(xiàn)在出口退稅周期長、出口欠退稅、出口騙稅問題時有發(fā)生。在實踐操作過程中，出口退稅實施不到位會影響到出口退稅政策的實際效果。從出口退稅的管理實踐來看，可以從三方面著手:一是改“征退分離”為“征退合一”。我國對收購貨物出口的外(工)貿企業(yè)實行“先征后退”辦法，征退稅地區(qū)和機關之間信息不對稱，難以堵塞騙稅漏洞。可以考慮借鑒英國、法國、希臘等國的經驗，對外貿企業(yè)收購出口實行“免稅采購”制度，即外貿企業(yè)在收購出口貨物時，向生產企業(yè)支付不含稅價款，由生產企業(yè)按“免、抵、稅”辦法出口退稅事宜，實現(xiàn)征退稅管理的一體化。二是應通過加強源頭監(jiān)管、過程監(jiān)控和事后檢查，實現(xiàn)出口退稅全程管理精細化。在源頭監(jiān)管上，實行企業(yè)分類管理，引入退稅評估機制;在過程監(jiān)管上，加強單證審核，通過與內部征稅機關、稽查機關和外部海關、外匯管理部門之間的信息共享提高管理效率;在事后檢查方面，日常檢查與稅務稽查雙管齊下，加大對出口騙稅的懲處力度。三是建立出口退稅“滯退金”制度。在英國、意大利、希臘等國家，對于不能及時退稅的，規(guī)定了滯退金制度。如希臘法律規(guī)定，稅務機關必須在收到申請后1個月內辦完退稅，否則支付一定滯退金。

［1］陳林，朱衛(wèi)平．出口退稅和創(chuàng)新補貼政策效應研究［J］．經濟研究，2008(11)．

［2］張斌，高培勇．出口退稅與對外貿易失衡［J］．稅務研究，2007(6)．

［3］王曉雷．對外經濟均衡、產業(yè)結構升級與我國出口退稅政策調整［J］．稅務研究，2007(6)．

［4］鄧毅．建立高效的出口退稅管理機制提高出口退稅管理效率［J］．涉外稅務，2004(8)．

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1002－2880(2010)12－0155－03

許玉紅(1972－)，女，山東師范大學管理與經濟學院，副教授，碩士研究方向:國際貿易理論與政策。

(責任編輯:劉潤婉)