新形勢(shì)下沿邊開(kāi)放城市發(fā)展策略探析——以綏芬河市為例

張成立

(綏芬河市戰(zhàn)略研究中心，黑龍江綏芬河 157300)

［龍江商務(wù)］

新形勢(shì)下沿邊開(kāi)放城市發(fā)展策略探析
——以綏芬河市為例

張成立

(綏芬河市戰(zhàn)略研究中心，黑龍江綏芬河 157300)

自國(guó)家實(shí)施沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略以來(lái)，借助國(guó)家賦予邊境地區(qū)的優(yōu)惠政策，沿邊開(kāi)放城市得以快速發(fā)展。但近幾年由于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急劇變化，政策不斷調(diào)整，影響邊境口岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不確定因素日益增多，沿邊開(kāi)放城市面臨諸多挑戰(zhàn)，城市決策者必須隨著形勢(shì)的變化積極調(diào)整、提升城市發(fā)展策略。綏芬河市確立了由依靠?jī)?yōu)惠政策向發(fā)展特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)變、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、多措并舉提升城市軟實(shí)力、加快體制改革和機(jī)制創(chuàng)新等發(fā)展思路和對(duì)策。

沿邊開(kāi)放;特殊功能區(qū);可持續(xù)發(fā)展;城鄉(xiāng)一體化;軟實(shí)力;機(jī)制創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展，特別是1992年國(guó)家決定實(shí)施沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)綏芬河、黑河、滿(mǎn)洲里、琿春、二連浩特、東興、憑祥、伊寧、塔城、博樂(lè)、瑞麗、畹町、河口、丹東14個(gè)口岸城市(鎮(zhèn))為沿邊開(kāi)放城市(鎮(zhèn))以來(lái)，各口岸市(縣)解放思想、搶抓機(jī)遇、挖掘優(yōu)勢(shì)，借助國(guó)家賦予的優(yōu)惠政策，憑借地緣優(yōu)勢(shì)、交通優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著重要的窗口、橋梁和通道作用，在與毗鄰國(guó)家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作中的主體地位日益突顯?？诎冻鞘凶陨淼慕?jīng)濟(jì)實(shí)力也不斷增強(qiáng)，培育形成了商貿(mào)旅游、進(jìn)出口加工及相關(guān)服務(wù)業(yè)為主的特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，外向型經(jīng)濟(jì)日益活躍，走出了一條以開(kāi)放促開(kāi)發(fā)的特色發(fā)展之路和富裕之路。

一、新形勢(shì)下沿邊開(kāi)放城市的功能作用日益增強(qiáng)

近年來(lái)，在世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新浪潮的推動(dòng)下，我國(guó)在“與鄰為善，以鄰為伴”方針指引下，堅(jiān)決貫徹“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交政策，努力提升沿邊開(kāi)放水平，積極發(fā)展與周邊國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，不斷探索經(jīng)貿(mào)合作的新模式。西南方面，中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)已于2010年1月1日成立。西北方面，由中國(guó)與哈薩克斯坦兩國(guó)元首達(dá)成的、沿中哈界河橫跨中哈兩國(guó)的國(guó)家級(jí)合作項(xiàng)目——中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心(區(qū))的建設(shè)工作正在快速有序推進(jìn)，區(qū)內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)完工，2010年底前有望進(jìn)行雙向通道連接，同步封關(guān)運(yùn)營(yíng)。東北方面，《中國(guó)東北地區(qū)同俄羅斯遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要(2009－2018)》得到正式批準(zhǔn)，中國(guó)東北振興和俄羅斯遠(yuǎn)東開(kāi)發(fā)兩大戰(zhàn)略的互動(dòng)對(duì)接已全面啟動(dòng)，遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶和吉林省長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略。2009年6月，胡錦濤總書(shū)記在黑龍江省考察工作時(shí)作出了“要充分發(fā)揮地處東北亞腹地中心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)對(duì)俄經(jīng)貿(mào)合作，使黑龍江真正成為我國(guó)沿邊開(kāi)放的重要‘橋頭堡’和‘樞紐站’”的重要指示。目前，黑龍江省正緊鑼密鼓地打造東北亞經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開(kāi)發(fā)區(qū)和哈牡綏東對(duì)俄貿(mào)易加工區(qū)等八大經(jīng)濟(jì)區(qū)。

上述形勢(shì)決定了我國(guó)邊境口岸城市的功能必然發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，即由過(guò)去的單邊對(duì)外開(kāi)放功能轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的多邊開(kāi)放前沿的功能;由單純的“窗口”、“通道”功能向“平臺(tái)”、“中心”、“基地”功能轉(zhuǎn)變;由外向型經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)“點(diǎn)”向拉動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極轉(zhuǎn)變。就黑龍江省而言，在東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和中俄“兩大戰(zhàn)略”互動(dòng)對(duì)接過(guò)程中，以綏芬河為代表的黑龍江省的邊境口岸城市在國(guó)家和黑龍江省對(duì)外開(kāi)放格局中的地位越發(fā)重要，肩負(fù)著提升沿邊開(kāi)放層次，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力、吸引力、輻射力、凝聚力的重要使命，必將成為對(duì)俄羅斯及東北亞國(guó)家產(chǎn)業(yè)對(duì)接的平臺(tái)、項(xiàng)目對(duì)接的載體。借助陸海聯(lián)運(yùn)大通道把綏芬河打造成東北亞區(qū)域性物流中心、商貿(mào)中心指日可待。依托綏芬河綜合保稅區(qū)建設(shè)對(duì)俄日韓科技合作基地、進(jìn)出口加工基地，為黑龍江省充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，加速承接發(fā)達(dá)地區(qū)資金、項(xiàng)目和技術(shù)轉(zhuǎn)移，全面推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程，不斷增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，提供了更為廣闊的發(fā)展空間。綏芬河綜合保稅區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)有利于提升綏芬河地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放水平，推進(jìn)綏芬河及周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，將綏芬河這個(gè)以邊境貿(mào)易為主的城市發(fā)展成為進(jìn)出口加工、國(guó)際貿(mào)易、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、商品展示等產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展的黑龍江省東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

二、影響口岸發(fā)展的不利條件和制約因素不容忽視

(一)國(guó)內(nèi)外調(diào)整政策對(duì)邊境市(縣)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)造成了一定的沖擊和影響

隨著我國(guó)與世貿(mào)規(guī)則接軌過(guò)渡期的結(jié)束，國(guó)家賦予邊境口岸和邊境經(jīng)濟(jì)(技術(shù))合作區(qū)的優(yōu)惠政策已經(jīng)弱化和淡出，尤其是國(guó)函〔2008〕92號(hào)文件中的第一項(xiàng)措施，即用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付替代了邊境小額貿(mào)易進(jìn)口稅收按法定稅率減半征收的政策，給黑龍江省邊境貿(mào)易發(fā)展造成了不利影響。主要表現(xiàn)是邊境貿(mào)易的避稅優(yōu)勢(shì)消失，外貿(mào)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)削弱，生存發(fā)展壓力加大，同時(shí)導(dǎo)致口岸城市地方財(cái)政收入減少，自身“造血”功能削弱，可用財(cái)力不足。

俄羅斯不斷提高原木出口關(guān)稅，使黑龍江省進(jìn)口木材的成本提高、價(jià)格上揚(yáng)，一些實(shí)力較弱的中小型木材加工企業(yè)，因無(wú)法消化漲價(jià)因素而減產(chǎn)、停產(chǎn)，在一定程度上抑制了木材加工業(yè)的發(fā)展;俄收緊移民政策，嚴(yán)格限制中國(guó)勞務(wù)人員數(shù)量，導(dǎo)致境外中資企業(yè)的勞務(wù)用工緊張，企業(yè)不能達(dá)產(chǎn)達(dá)效;俄羅斯海關(guān)限制“手拎包”貿(mào)易，直接影響俄羅斯人到邊境口岸的入境“購(gòu)物游”;通過(guò)關(guān)稅和技術(shù)壁壘阻礙我國(guó)汽車(chē)進(jìn)入俄方市場(chǎng);俄羅斯對(duì)其戰(zhàn)略性行業(yè)實(shí)行保護(hù)，強(qiáng)化政府對(duì)能源、礦產(chǎn)等戰(zhàn)略性資源的有效控制能力，限制外資進(jìn)入某些領(lǐng)域，提高外商的投資門(mén)檻，阻礙了中俄產(chǎn)業(yè)化合作進(jìn)程。

(二)國(guó)際金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)衰退使口岸城市發(fā)展的不確定因素增多

在我國(guó)，邊境口岸的外貿(mào)企業(yè)大多是以滾雪球方式發(fā)展起來(lái)的民營(yíng)企業(yè)和個(gè)體企業(yè)，其中大多自有資金有限，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，融資困難，金融危機(jī)期間過(guò)貨量和進(jìn)出口貿(mào)易額一度下滑;而外向型加工企業(yè)由于缺少資金和技術(shù)投入，發(fā)展后勁不足，生產(chǎn)的產(chǎn)品大多屬于初級(jí)產(chǎn)品或半成品，產(chǎn)品技術(shù)含量低，附加值不高，在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，因而出口份額較小;口岸城市與俄方產(chǎn)業(yè)鏈接不緊密，互動(dòng)程度不高，尚不具備參與俄遠(yuǎn)東地區(qū)大項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)能力。從俄羅斯情況看，受金融危機(jī)影響，企業(yè)效益不佳，支付能力下降，黑龍江省對(duì)俄出口企業(yè)的收匯風(fēng)險(xiǎn)上升。而在俄遠(yuǎn)東地區(qū)的中國(guó)商戶(hù)和加工企業(yè)，由于受盧布貶值影響，導(dǎo)致利潤(rùn)微薄甚至虧本經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了對(duì)俄合作的積極性。

(三)邊境市(縣)對(duì)周邊及腹地的拉動(dòng)作用有限

黑龍江省的邊境市(縣)大多規(guī)模小、人口少、經(jīng)濟(jì)總量不大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，集聚經(jīng)濟(jì)要素的能力弱，對(duì)內(nèi)輻射力不強(qiáng)。雖與俄羅斯進(jìn)行了多年的經(jīng)貿(mào)合作，但仍屬于中介型的低層次貿(mào)易形式，對(duì)俄出口的各類(lèi)產(chǎn)品中，地產(chǎn)品比例很小。而進(jìn)口的木材、化肥、鐵礦砂等原材料和資源性產(chǎn)品在省內(nèi)落地加工、過(guò)埠增值的比重也不足1/3，邊境貿(mào)易對(duì)全省經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用有限。

(四)國(guó)內(nèi)區(qū)域合作重視不夠

自我國(guó)實(shí)施沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略以來(lái)，只注重以邊境城市及邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為核心的據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)開(kāi)放，未與其他邊境城市和內(nèi)陸腹地之間形成卓有成效的分工與合作，沒(méi)有從區(qū)域整體發(fā)展的角度推進(jìn)沿邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。在開(kāi)展國(guó)際區(qū)域合作方面，很多相鄰沿邊省區(qū)及邊境城市經(jīng)?；ヒ晫?duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而不是合作伙伴，甚至在與周邊國(guó)家開(kāi)展區(qū)域合作方面存在相互排斥和惡性競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，從國(guó)家的角度看，這種盲目競(jìng)爭(zhēng)會(huì)消耗大量的交易成本。行政區(qū)域相互分割問(wèn)題嚴(yán)重，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)展緩慢。交通基礎(chǔ)設(shè)施相互不對(duì)接、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)政策不協(xié)調(diào)、招商引資惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題較為突出。

(五)俄羅斯政策多變，法律保障差

中俄毗鄰邊境地區(qū)的發(fā)展差距懸殊，許多俄羅斯人對(duì)中國(guó)商品、人員大量進(jìn)入俄羅斯抱有懷疑和戒備心理。俄羅斯政策多變，執(zhí)行政策的隨意性較大;法制不健全，法律保障差，執(zhí)法腐敗現(xiàn)象屢禁不止，外商的合法權(quán)益甚至人身安全得不到充分保障，一些實(shí)力較強(qiáng)的中國(guó)企業(yè)對(duì)俄羅斯的投資環(huán)境存有疑慮，在一定程度上制約了中俄產(chǎn)業(yè)化合作的規(guī)模與層次。

三、沿邊開(kāi)放城市未來(lái)發(fā)展策略——以綏芬河市為例

(一)由依靠?jī)?yōu)惠政策向發(fā)展特殊功能區(qū)轉(zhuǎn)變

一是放大綏芬河綜合保稅區(qū)效應(yīng)。2010年8月30日綏芬河綜合保稅區(qū)正式通過(guò)了國(guó)家十部委聯(lián)合驗(yàn)收。鐵道部已經(jīng)批復(fù)同意在綜合保稅區(qū)內(nèi)建設(shè)寬、標(biāo)軌鐵路線，鐵路站場(chǎng)及貨場(chǎng)位置已經(jīng)初步確定。韓國(guó)釜山港灣公社、浪潮集團(tuán)、哈爾濱輔業(yè)集團(tuán)、省郵政物流速遞公司等十余家企業(yè)簽訂了入?yún)^(qū)協(xié)議，投資涉及機(jī)電、IT、LED照明設(shè)備、保健品、改性塑料、化肥加工、制冷設(shè)備、電器組裝、果菜加工、珠寶、高檔家具制造、物流倉(cāng)儲(chǔ)等領(lǐng)域，已建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房10余萬(wàn)平方米。綏芬河綜合保稅區(qū)將成為中俄邊境最大的外向型產(chǎn)業(yè)集聚中心，建成中俄遠(yuǎn)東邊境自由貿(mào)易區(qū)，消除中俄合作障礙的試驗(yàn)區(qū)，提升沿邊開(kāi)放的重要載體和平臺(tái)。

二是建立中俄跨境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。該區(qū)前身是綏芬河—波格拉尼奇內(nèi)貿(mào)易綜合體(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中俄綏—波貿(mào)易綜合體)，規(guī)劃面積4.53平方公里，中方1.53平方公里，俄方3平方公里。截至目前，雙方已累計(jì)投資14億元。中方完成72萬(wàn)平方米的區(qū)域封閉及聯(lián)檢設(shè)施建設(shè)，建成8.3萬(wàn)平方米的國(guó)際商展中心和4.9萬(wàn)平方米的五星級(jí)假日酒店。俄方一側(cè)完成80萬(wàn)平方米的區(qū)域封閉、聯(lián)檢設(shè)施和8500平方米的聯(lián)絡(luò)中心以及水渠、照明等配套設(shè)施。為利用好貿(mào)易綜合體8000元限量產(chǎn)品免稅交易政策，經(jīng)政府與海關(guān)多次溝通，擬在現(xiàn)有公路口岸設(shè)立專(zhuān)用查驗(yàn)通道、區(qū)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)，海關(guān)在區(qū)內(nèi)實(shí)施驗(yàn)放，按相關(guān)規(guī)定操作，各方正積極運(yùn)作此事。目前，綏芬河市正報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院同意中俄綏—波貿(mào)易綜合體功能升級(jí)，并請(qǐng)求批準(zhǔn)建立中俄綏芬河跨境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，同時(shí)積極與俄方溝通，建議將俄方的一部分區(qū)域變成工業(yè)生產(chǎn)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)，中方的建議得到了俄方的積極響應(yīng)，俄方的投資主體正在履行申報(bào)手續(xù)。俄方互貿(mào)區(qū)變成工業(yè)生產(chǎn)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)后，除保留互貿(mào)區(qū)原有功能外，重點(diǎn)突出生產(chǎn)加工功能。未來(lái)的跨境合作區(qū)集貿(mào)易、旅游、商務(wù)、會(huì)展、金融、物流、加工等多功能于一體，真正實(shí)現(xiàn)“人員、貨物及交通運(yùn)輸工具在區(qū)內(nèi)自由流動(dòng)”，既是中俄今后開(kāi)展雙邊經(jīng)貿(mào)合作的戰(zhàn)略支點(diǎn)，又是建立中俄邊境自由貿(mào)易區(qū)的前期鋪墊，必將成為拉動(dòng)中俄兩國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

三是鞏固綏芬河邊境經(jīng)濟(jì)(技術(shù))合作區(qū)發(fā)展成果。該區(qū)于1992年3月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，是全國(guó)14個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)(技術(shù))合作區(qū)之一，已培育生成北山工業(yè)園區(qū)、大亞工業(yè)園區(qū)、海都機(jī)電城等多個(gè)進(jìn)出口加工園區(qū)，入?yún)^(qū)企業(yè)近400家，從業(yè)人員近15000人，投資超億元的企業(yè)達(dá)到5家，投資超過(guò)5000萬(wàn)元的企業(yè)達(dá)到13家，主要產(chǎn)品包括板材、機(jī)電、服裝、食品四大類(lèi)，形成了以國(guó)內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)為引導(dǎo)，工貿(mào)一體化的產(chǎn)業(yè)體系，對(duì)綏芬河調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力起到了良好的促進(jìn)作用。

四是辟建境外加工園區(qū)。隨著我國(guó)對(duì)俄經(jīng)濟(jì)合作步伐的加快，企業(yè)“走出去”已成為一種趨勢(shì)。境外工業(yè)園區(qū)是企業(yè)規(guī)避俄羅斯政策風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展集群式投資合作的重要平臺(tái)，有利于形成緩沖區(qū)和緩沖機(jī)制。在“政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、滾動(dòng)發(fā)展、互利雙贏”的原則指導(dǎo)下，綏芬河市積極引導(dǎo)、扶持企業(yè)“走出去”，已在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)辟建了波格拉尼奇內(nèi)新北方工業(yè)園區(qū)、米哈伊洛夫卡工業(yè)園區(qū)和烏蘇里斯克躍進(jìn)工業(yè)園區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展木材加工、建材生產(chǎn)、鞋類(lèi)生產(chǎn)、電子產(chǎn)品研發(fā)組裝等，被國(guó)家發(fā)改委稱(chēng)為“綏芬河模式”，現(xiàn)已成為中國(guó)企業(yè)在俄羅斯投資創(chuàng)業(yè)的基地，為擴(kuò)大中俄兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作，承接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了較為完備的功能載體。

(二)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

要從口岸城市實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)與資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，建立節(jié)約資源的體制和政策體系，促進(jìn)資源的節(jié)約和有效利用，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

產(chǎn)業(yè)定位要遵循因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短的原則，著力發(fā)展新型工業(yè)，倡導(dǎo)低投入、高產(chǎn)出、少排污、可循環(huán)的生產(chǎn)模式，大力開(kāi)展再生資源回收利用。

節(jié)約集約利用土地。要建立土地集約利用引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，提高土地利用門(mén)檻。積極推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用立體化，充分利用地上空間發(fā)展高層建筑、高架橋、立交橋;利用地下空間建車(chē)庫(kù)、市場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)、人行道。要以“樓宇經(jīng)濟(jì)”作為招商引資的重要平臺(tái)和集約利用土地資源的具體形式，鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)多層、高層廠房和公寓房，并在政策上予以?xún)A斜。

(三)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

由于受氣候、地形、土壤等自然條件的制約，綏芬河的農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP的拉動(dòng)作用微不足道，近年來(lái)二、三產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展使城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)日益明顯，農(nóng)業(yè)家庭收入的80%來(lái)源于務(wù)工、經(jīng)商。而且農(nóng)業(yè)人口基數(shù)較小，隨著城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷壯大，提供覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)和社會(huì)保障的能力逐步增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、最終全面實(shí)現(xiàn)城市化是綏芬河發(fā)展的必然趨勢(shì)。

盡快消除城鄉(xiāng)“二元”體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口，以城市治理模式取代村鎮(zhèn)治理模式;通過(guò)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張和城市擴(kuò)張，擴(kuò)大就業(yè)渠道，逐步吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，構(gòu)建以工促農(nóng)、以商富農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展格局，形成多元化的農(nóng)民增收機(jī)制;推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村與城市融合，農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，加大農(nóng)村居民點(diǎn)的整合力度，積極推進(jìn)“種田向能手集中、農(nóng)民向城區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中”的新模式;制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)本市轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房;適度放開(kāi)外來(lái)常住流動(dòng)人口的落戶(hù)限制，吸引其在綏投資置業(yè)。

(四)多措并舉提升城市軟實(shí)力

隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，城市軟環(huán)境在吸引投資、支持創(chuàng)業(yè)中的作用變得越來(lái)越重要，區(qū)域之間發(fā)展環(huán)境的差異主要表現(xiàn)在軟環(huán)境上。由于軟環(huán)境主要表現(xiàn)在政府對(duì)城市或區(qū)域的管理理念、管理方式、制度設(shè)計(jì)、政治文明程度等方面，因此，一是以政府服務(wù)優(yōu)化城市軟環(huán)境，提升城市軟實(shí)力;二是以商務(wù)會(huì)展提升城市形象力;三是以文明城市增強(qiáng)城市吸引力;四是以品牌城市提升城市競(jìng)爭(zhēng)力;五是以社會(huì)和諧提升城市凝聚力;六是以中俄文化交流提升城市影響力。

實(shí)施“人才強(qiáng)市”戰(zhàn)略。加大引智工作力度;與省內(nèi)外高等院校合作辦學(xué)，培養(yǎng)本地急需的實(shí)用性、復(fù)合型、創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型人才;深化推進(jìn)干部人事制度改革，在更大范圍、更高層次上吸引人才，形成人盡其才、才盡其用、充滿(mǎn)活力的制度環(huán)境。

(五)加快體制改革和機(jī)制創(chuàng)新

1.通過(guò)區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)大市域范圍

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要徹底解決綏芬河的土地制約和發(fā)展空間不足問(wèn)題，必須擴(kuò)大市域范圍，此事應(yīng)作為黑龍江省對(duì)外開(kāi)放的重大戰(zhàn)略，結(jié)合綏芬河綜合保稅區(qū)、中俄跨境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、黑龍江省八大經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和新一輪沿邊開(kāi)放戰(zhàn)略升級(jí)進(jìn)行專(zhuān)題研究和推進(jìn)。

2.建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力

按照平等互利、資源優(yōu)化、聯(lián)合開(kāi)發(fā)、利益共享、共同發(fā)展的原則，打破行政壁壘，加速要素資源合理流動(dòng)，加快區(qū)域合作進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。特別要加強(qiáng)鄰近市、縣之間的聯(lián)系和協(xié)作，在行政區(qū)劃調(diào)整之前，綏芬河市要加大與東寧、穆棱的合作力度。2010年初，為妥善解決綏芬河市在東寧轄區(qū)內(nèi)修建五花山水庫(kù)的用地和移民問(wèn)題，經(jīng)協(xié)商，東寧縣把其綏陽(yáng)鎮(zhèn)的北溝村和蔡營(yíng)村暫時(shí)劃歸綏芬河市的阜寧鎮(zhèn)代管，就是一個(gè)非常成功的范例。

構(gòu)建跨行政區(qū)的公共平臺(tái)和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。建立黨政協(xié)調(diào)會(huì)議制度，協(xié)商解決制約區(qū)域發(fā)展的重大問(wèn)題。在黨政協(xié)調(diào)會(huì)議制度的大框架下，設(shè)立不同領(lǐng)域和層次的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)區(qū)域合作和協(xié)作。

鼓勵(lì)跨區(qū)域的企業(yè)聯(lián)合與重組，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)。

3.在土地使用方面，要努力爭(zhēng)取上級(jí)的政策支持

消除土地管理的“二元”體制，逐步減少直至徹底取消綏芬河市耕地保有量控制指標(biāo)。此前應(yīng)設(shè)法調(diào)減綏芬河市基本農(nóng)田保護(hù)面積，將其變?yōu)橐话愀毓芾恚鳛槌鞘薪ㄔO(shè)預(yù)留地，以便日后快捷辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)。與此同時(shí)，通過(guò)調(diào)減基本農(nóng)田保護(hù)面積，對(duì)一些坡度較大的低產(chǎn)田退耕還林，防治水土流失，改善土地生態(tài)環(huán)境和城市生態(tài)環(huán)境。另外，努力爭(zhēng)取在綏芬河市足額繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過(guò)省內(nèi)異地“占補(bǔ)平衡”補(bǔ)充耕地，并將土地利用年度計(jì)劃由省直接下達(dá)到地方，將各類(lèi)建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃單列，單獨(dú)核定農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。

通過(guò)多種渠道解決“失地農(nóng)民”的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度接軌，使“失地農(nóng)民”老有所養(yǎng)，無(wú)后顧之憂(yōu)。

4.加強(qiáng)投資引導(dǎo)，激活民間資本，開(kāi)展全民創(chuàng)業(yè)工程

截至2010年8月末綏芬河市金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額達(dá)到100億元，其中絕大部分是城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款。按戶(hù)籍人口計(jì)算人均存款十萬(wàn)多元，應(yīng)該是不缺資金，但缺投資項(xiàng)目。所以應(yīng)出臺(tái)一些政策，引導(dǎo)居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)由生存型、溫飽型向享受型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變。大力提倡全民創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入法律、法規(guī)和規(guī)章未禁入的一切行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員從事第二職業(yè)或停薪留職領(lǐng)辦企業(yè)，激發(fā)年輕干部下基層干事創(chuàng)業(yè)。獎(jiǎng)勵(lì)招商引資有功人員。

各類(lèi)企業(yè)登記注冊(cè)時(shí)，相關(guān)部門(mén)不應(yīng)設(shè)置前置性審批事項(xiàng)(國(guó)家有特殊規(guī)定的除外)，企業(yè)可根據(jù)需要自主調(diào)整經(jīng)營(yíng)范圍和方式，主管部門(mén)按企業(yè)要求核定即可。簡(jiǎn)化連鎖經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批手續(xù)。

5.推進(jìn)融資方式創(chuàng)新

促進(jìn)銀企合作，緩解企業(yè)融資難的問(wèn)題。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)融資方式創(chuàng)新，建立符合中小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)特點(diǎn)的信用評(píng)級(jí)、業(yè)務(wù)流程、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度，開(kāi)發(fā)適合中小企業(yè)的信貸品種，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)積極拓展業(yè)務(wù)，加大信貸投放力度，在原有固定資產(chǎn)抵押、擔(dān)保貸款的基礎(chǔ)上，開(kāi)展流動(dòng)資金抵押、信用保險(xiǎn)、股權(quán)質(zhì)押等保證方式，增加貸款規(guī)模，為中小企業(yè)提供更多的資金支持;爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行通過(guò)政策性貸款、股權(quán)投資等多種方式支持對(duì)俄產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目;遵循國(guó)際慣例謀劃包裝項(xiàng)目，更多地使用世界銀行、亞州開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的資金;扶持各類(lèi)企業(yè)在國(guó)內(nèi)外上市或發(fā)行債券，多渠道推行直接融資。

［1］中共綏芬河市委書(shū)記鄂忠齊在市委八屆六次全委(擴(kuò)大)會(huì)議上的講話(綏辦發(fā)［2010］1號(hào)文件)．

［2］劉文儉．青島市多措并舉提升城市軟實(shí)力［J］．中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)，2009(12)．

［3］朱顯平，鄒向陽(yáng)．論我國(guó)沿邊開(kāi)放城市的區(qū)域職能缺失［J］．東北亞論壇，2006(1)．

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1002－2880(2010)12－0004－04

(責(zé)任編輯:馬 琳)