淺談PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的應(yīng)用

○ 丁 峰 余 侃 張 龍

（軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

淺談PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的應(yīng)用

○ 丁 峰 余 侃 張 龍

（軍事經(jīng)濟學(xué)院 湖北 武漢 430035）

城市化建設(shè)迫切需要提高城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展速度和使用效率，而我國在城市化進(jìn)程中面臨的主要問題就是資金短缺與管理能力的不足與城市建設(shè)發(fā)展需求之間的矛盾，本文從PPP融資的角度分析了該融資方式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用的可行性和有效性，并對PPP融資模式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用所要注意的問題做出探討。

PPP融資 城市化 可行性研究

城市化是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它是我國現(xiàn)代化進(jìn)程和經(jīng)濟持續(xù)增長中的核心命題之一，今年的上海世博會更是使用“城市讓生活更美好”來說明城市化對人類發(fā)展的重要意義。而在城市化的進(jìn)程中，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施又是城市賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它為社會和經(jīng)濟持續(xù)、協(xié)調(diào)、穩(wěn)步發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件，高效運作的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是城市現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。然而，在我國的城市化進(jìn)程中，資金短缺一直是制約著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的根本矛盾，以政府投資為主體格局下的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越不能滿足城市化發(fā)展的要求，而特許經(jīng)營項目融資（public private partnership，PPP）就是最適合基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資方式之一，在全世界特別是發(fā)展中國家得到了越來越廣泛的應(yīng)用。筆者認(rèn)為，將特許經(jīng)營融資方式引入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去，將可以有效地解決這一問題。

一、PPP融資模式及其主要特點

1、PPP融資的概念

PPP融資方式最早是由英國政府提出來的，是政府部門通過與私營機構(gòu)建立一種合作伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種方式。項目對私營機構(gòu)的補償是通過授權(quán)私營機構(gòu)在規(guī)定的特許期內(nèi)向項目使用者收取費用，由此回收項目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得相應(yīng)的利潤。王灝根據(jù)私營機構(gòu)在項目投資中的參與程度和風(fēng)險不同將PPP融資方式分為三大類：外包類PPP項目、特許經(jīng)營類項目和私有化類PPP項目。外包類投資是指由政府投資，私人部門參與項目中的一項或幾項任務(wù)；特許經(jīng)營類指私營部門參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔(dān)風(fēng)險，共享項目收益；私有化類指私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，所有權(quán)永久歸私人所有，私營部門承擔(dān)的風(fēng)險最大。

2、PPP融資模式的特點

與其他融資模式相比，PPP融資模式具有以下的特點：首先，可充分吸收私營資本。PPP模式實質(zhì)是政府通過給予私營部門長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的加速建設(shè)及有效運營，這為私營部門提供了一個穩(wěn)定的投資市場，必然可以吸引到大量的私營資本參與到基礎(chǔ)建設(shè)投資中去。其次，采用長期的合作伙伴關(guān)系，可以在工程過程中有效推行全壽命周期管理。PPP項目的合同期限通常是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的壽命、投資回收期確定的，而基礎(chǔ)設(shè)施的合同期限一般都長達(dá)幾十年，這可以向政府提供全套的工程信息，有利于在建筑行業(yè)推動全壽命周期管理。再次，采購過程靈活多樣，可對工程做出及時變更，確保公共部門利益得到最大化保障。PPP合同中會有一些條款賦予公共部門保持靈活性的關(guān)鍵權(quán)利，可根據(jù)現(xiàn)實情況的變化及時調(diào)整工程設(shè)計，滿足群眾的最大需求。最后，融資類型多種多樣，如BOT、BT、DBO、PUO等，可根據(jù)工程項目的不同類型予以選擇。

二、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式可行性分析

1、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問題

（1）政府的思想觀念尚不成熟。當(dāng)前，我國的大型基礎(chǔ)設(shè)施的參與方大都是國有的大型建筑企業(yè)或其他國有企業(yè)的附屬建筑施工單位，私營企業(yè)真正參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的并不多。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域是私營企業(yè)涉足最少、進(jìn)入最難、最難以發(fā)展的領(lǐng)域。

（2）市場競爭機制尚不健全。就目前而言，我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐過程中，缺乏一套公開、公平、公正的競爭程序和制度，對于市場競爭的主體、競爭的標(biāo)準(zhǔn)還沒有一個有效的官方文件予以明確，造成現(xiàn)行的市場競爭缺乏必要的可操作性。

（3）特許經(jīng)營權(quán)管理和市場準(zhǔn)入制度亟待規(guī)范。我國目前的特許經(jīng)營權(quán)管理文件尚未對特許經(jīng)營的內(nèi)容、范圍和特許經(jīng)營制度的產(chǎn)權(quán)歸屬做出規(guī)定，政府還需改善招投標(biāo)管理辦法，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)招投標(biāo)更加透明規(guī)范。

2、PPP融資方式在城市化進(jìn)程中的有效性分析

（1）拓寬了城市建設(shè)資金融資渠道，減輕了政府財政壓力。實行PPP融資方式后，可以從根本上減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，加快市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更好地滿足市民的不同需求，同時原來用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金可更好地用于經(jīng)濟發(fā)展和其他市政建設(shè)。

（2）可以及時滿足社會和公眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。長期以來，公用壟斷企業(yè)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差是一個普遍現(xiàn)象，政府退出此項服務(wù)，站在一個規(guī)劃協(xié)調(diào)者的角度，可以更好地體現(xiàn)以人為本的發(fā)展思想。

（3）有利于在投資建設(shè)中引入新型的管理方法和科學(xué)技術(shù)。由于PPP項目的投資者大都是外資企業(yè)或者在國內(nèi)領(lǐng)先的私營企業(yè)，他們的施工技術(shù)和管理水平一般遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市場的平均水平，實行PPP融資方式，必然會加快市場的競爭步伐，促進(jìn)市政建設(shè)行業(yè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、PPP融資模式在城市化進(jìn)程中應(yīng)用所要注意的問題

1、制定相關(guān)的法律文件，推行適合城市化進(jìn)程的不同PPP融資模式

PPP項目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，在項目的不同環(huán)節(jié)會涉及到不同的法律問題。有些問題在國家頒布的特許經(jīng)營的法律規(guī)定中有統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的仍是通過不同項目領(lǐng)域內(nèi)的我國其他法律或現(xiàn)有行政法規(guī)來管制，具體來說，有以下幾個方面：總歸性規(guī)定、地方法規(guī)、專營辦法、外商投資相關(guān)法律、招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律、土地相關(guān)法律、項目公司設(shè)立相關(guān)的法律、外匯相關(guān)法律、稅收相關(guān)法律、爭端解決相關(guān)法律、環(huán)境相關(guān)法律、擔(dān)保貸款融資相關(guān)法律和定價相關(guān)法律。然而，雖然PPP項目法律眾多，但是仍然有部分法律會和國家的其他法律產(chǎn)生沖突。例如：我國《關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定》對外資企業(yè)的資本和長期負(fù)債比例作了規(guī)定，從7∶10到1∶3四種不同情況，然而，PPP融資項目公司的資債比為1∶9和4∶6之間，大大低于上述規(guī)定，這就需要我們制定一部可以涵蓋所有內(nèi)容的法規(guī)，并形成調(diào)整PPP實施的法律框架。國家也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的PPP管理部門，對PPP項目實行統(tǒng)一管理，以使工作規(guī)范，加快PPP項目的推廣。

2、建立、健全投融資中介服務(wù)體系，為大范圍推廣PPP融資模式建立社會服務(wù)基礎(chǔ)

PPP融資方式多種多樣，涉及的參與方多種多樣，有東道國政府、項目公司、項目實際投資者、管理公司、工程公司、銀行和其他金融機構(gòu)、設(shè)備原材料供應(yīng)商等，這就要求工作人員具有廣泛的較復(fù)雜的金融、財務(wù)、工程管理和法律等方面的知識，專業(yè)的人才隊伍是PPP項目得以順利進(jìn)行的保證。因此，要促進(jìn)PPP項目的發(fā)展，加快投融資中介服務(wù)體系的建設(shè)，首先要加強對市場投融資服務(wù)咨詢公司的管理，提高行業(yè)的整體素質(zhì)和服務(wù)水平，為PPP項目在我國的順利發(fā)展提供必要的技術(shù)支撐。其次，PPP人才的培養(yǎng)離不開高校的支持，只有通過高校的人才培養(yǎng)才能為PPP專業(yè)人才的最終成長夯實基礎(chǔ)。最后，國家要加強對PPP融資模式的宣傳，對國際上的成功的和失誤的PPP融資案例加以總結(jié)歸納，形成適合中國社會主義市場規(guī)律的新型PPP融資方式。

3、良好的市場環(huán)境和國家政策是實現(xiàn)PPP項目運作的必要條件

首先，要加強政府職能的轉(zhuǎn)變和合理定位。由于PPP項目的性質(zhì)，只有項目所在國政府下放和解除各種審批權(quán)限，才能切實有效地減少行政手段對市場的干預(yù)，促進(jìn)PPP項目的發(fā)展。其次，要放寬政府的扶持政策。PPP項目不是“民進(jìn)國退”，不是政府完全退出國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。PPP項目的投資者組合多種多樣，不僅有國外的財團(tuán)和金融機構(gòu)，也有不少國內(nèi)的大型民營企業(yè)，然而在實際的操作過程中，由于中國PPP融資方式具有立項周期長、手續(xù)多、回報慢的特點，如果政府不能適度放寬國內(nèi)的投資政策，勢必會減少國外投資者的興趣，增加其市場風(fēng)險。因此，我們可以適度放寬投資限制，吸引更多的國內(nèi)外投資者。再次，由于我國絕大部分企業(yè)缺乏激勵約束機制，管理方式也有待于進(jìn)一步發(fā)展完善，無法有效投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。因此，政府還需加快國有企業(yè)股份制改造，加快民營建筑企業(yè)的發(fā)展壯大，構(gòu)造一個主體層次多元化，產(chǎn)權(quán)明晰適度競爭的市場結(jié)構(gòu)。

4、建立PPP項目財務(wù)評價體系

從項目財務(wù)角度分析計算項目的財務(wù)清償能力和盈利能力，以判別項目的財務(wù)可行性。PPP項目往往都是資金投入巨大、建設(shè)經(jīng)營周期長、社會影響廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，因為涉及到外資和民營企業(yè)，我們在可行性研究財務(wù)評價時要與一般項目的財務(wù)評價予以區(qū)別。具體操作中要注意以下幾個方面：第一，PPP融資項目涉及到投資方和政府，不同角色的定位決定了財務(wù)評價過程中要充分考慮私營企業(yè)和政府的可行性研究周期的不同。第二，PPP項目投資方往往是多家私營機構(gòu)組成的大財團(tuán)，參與者眾多決定了受益者也多，財務(wù)評價結(jié)果要充分體現(xiàn)參與者的受益情況。第三，眾多風(fēng)險因素影響現(xiàn)金流。風(fēng)險的分擔(dān)方案將直接決定各種參與者的收益，PPP項目的時間跨度較大，風(fēng)險在項目發(fā)展過程中會發(fā)生各種各樣的變化，計算項目收益時要充分考慮到上述變化。

5、建立區(qū)別于一般建設(shè)項目的PPP項目后評價體系

第一，由于與一般項目周期不同，PPP項目的后評價所要考慮的角度和時間時點不同。項目后期評價時點是在項目移交之后，而項目后評價的時點介于開始穩(wěn)定運營和移交的時刻之間。第二，PPP項目區(qū)別于一般項目的一個重要方面就是利益和風(fēng)險的分配問題，PPP項目的后評價除了項目自身之外，更重要的是對公私伙伴關(guān)系的評價。第三，單一的PPP項目可以分為單個項目的后評價、項目所屬公私后評價和整個城市同類項目網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)后評價。因為網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)存在規(guī)模效益，其效益不是各個項目利益之和，我們在進(jìn)行PPP項目的后評價時首先要明確其對象，再根據(jù)對象的不同選取不同的指標(biāo)體系。

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[2]王守清、柯永建：特許經(jīng)營項目融資（BOT、PFI和PPP）[M].清華大學(xué)出版社，2008.

[3]賈健攏：BOT模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[D].天津大學(xué)，2008.