淺議政府非稅收入規(guī)范化管理

○金潤華

（遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)財政非稅收入管理處 遼寧 營口 115007）

淺議政府非稅收入規(guī)范化管理

○金潤華

（遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)財政非稅收入管理處 遼寧 營口 115007）

當前，加強政府非稅收入管理，創(chuàng)新政府非稅收入管理體制，增強政府宏觀調控能力，已成為現(xiàn)實需要。對此，本文分析了現(xiàn)行政府非稅收入管理中存在的問題，并在充分借鑒和吸收國內其他省市政府非稅收入管理改革的成果和國外市場經(jīng)濟國家的管理經(jīng)驗的基礎上，提出了加強政府非稅收入規(guī)范化管理的措施。

政府 非稅收入 管理 對策

作為稅收收入的必要補充，政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，也是政府提供準公共物品和特定公共服務的主要來源，它在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但我國非稅收入長期處于認識不統(tǒng)一、機制不完善和管理不規(guī)范的狀態(tài)。加強和改進政府非稅收入管理，理順其分配關系，進一步健全規(guī)范的非稅收入法制建設和運行機制，加快綜合預算管理，增強宏觀調控功能，是政府非稅收入規(guī)范化管理的必然要求和選擇。

一、現(xiàn)行非稅收入管理存在的問題

雖然各級政府在加強非稅收入管理方面進行過許多探索，并取得了一定成效，但隨著我國財政改革的不斷推進和深入，現(xiàn)行的非稅收入管理辦法已不能完全適應新的要求，逐漸呈現(xiàn)出多種問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1、非稅收入的規(guī)模偏大，占財政性資金的比重過高

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，政府非稅收入的規(guī)模和在財政收入所占的比重不斷擴大。據(jù)有關資料顯示，我國地方非稅收入和中央非稅收入約占本級財政收入的45%和15%，在一些經(jīng)濟落后地區(qū)，非稅收入甚至還超過稅收收入。非稅收入的比重過大，不僅會使稅收收入在我國的主體地位受到嚴峻挑戰(zhàn)，也嚴重削弱了財政收入的真實性。此外，政府非稅收入的名目多樣，造成一方面地方財政過度依賴非稅收入，嚴重影響了科學、教育等社會事業(yè)的正常發(fā)展，另一方面社會上抱怨亂收費、負擔重，不利于我國社會主義經(jīng)濟的發(fā)展。

2、多方征收、多家使用、多頭管理問題突出

我國現(xiàn)行非稅收入的征收管理體制呈現(xiàn)出“多方征收、多家使用、多頭管理”的特點，這主要是因為政府非稅收入目前仍由各執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，政府非稅收入的所有權、使用權和管理權尚沒有真正歸位，征繳管理模式難以統(tǒng)一。這種多頭控制、多頭管理、相互交織的規(guī)定看起來非常嚴格，但在實際執(zhí)行中往往存在很多漏洞。如在利益驅動下，執(zhí)罰單位或部門違反國家規(guī)定自立收費項目；還有一些單位或部門擅自將行政事業(yè)性收費轉化為經(jīng)營服務性收費為本部門謀求利益，非稅收入執(zhí)收行為不規(guī)范，征管主體多元化，往往造成收入流失、分配失控、管理脫節(jié)、監(jiān)督失靈，同時也增加了非稅收入管理的成本，降低了管理效益，且不利于財政資金的統(tǒng)籌安排。

3、非稅收入管理不到位，資金使用效益低

現(xiàn)行非稅收入主要實行的“收支兩條線”的管理方式，沒有真正觸及到執(zhí)收執(zhí)罰單位的利益，非稅收入仍然是“誰收誰用、多收多用、多罰多返”，且部門收支“明脫暗掛”問題突出，沒有做到“收繳分離、收支分離”。一方面在非稅收入規(guī)模不斷擴大的同時，“亂收”與“缺收”現(xiàn)象并存。如有些非稅收入項目的征管環(huán)節(jié)不規(guī)范，不能做到應收盡收，隨意減免、應收不收。還有的部門的非稅收入管理仍采取計劃任務下的舊方式，將征收規(guī)模與個人獎懲掛鉤，從而導致為完成任務而多收的現(xiàn)象比比皆是，嚴重影響了政府的形象。另一方面，受傳統(tǒng)的“重預算內輕預算外”習慣影響，非稅收入大多沒有全額進入預算范圍，而且財政部門在部門預算安排上一般采取“先非稅后預算”，根據(jù)收入的完成情況來編制部門收支預算，這樣各執(zhí)收單位一般不愿把非稅收入的基數(shù)定得過高，從而導致非稅收入預算管理流于形式，資金被用于公用事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟建設的比重很小，結果往往導致政府調控乏力，資金使用效益不高。

4、非稅收入票據(jù)管理手段落后

一是票據(jù)種類的繁多。一方面不僅增加了票據(jù)的印刷成本，而且增大了票據(jù)管理的難度，另一方面，各種票據(jù)在部門、單位之間分散使用，容易造成票據(jù)混用，從而導致以票管費作用無法發(fā)揮，即不能通過票據(jù)的使用情況來準確核定部門、單位的收入狀況。

二是票據(jù)印刷科技含量較低。現(xiàn)行非稅收入票據(jù)的印刷采用的是普通印刷方式，票樣沒有使用特殊工藝制版，也沒有采取任何防偽措施，易被仿制，從而造成假票泛濫。

三是票據(jù)核銷方式落后。現(xiàn)行非稅收入票據(jù)管理采用的“分散使用，統(tǒng)一核銷”的人工核銷方式不能做到全面清理、核銷并從中發(fā)現(xiàn)違紀問題，易形成管理漏洞，且費時費力。

5、法制和監(jiān)督制度不健全

長期以來，政府非稅收入在我國經(jīng)濟建設和各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是，截至目前，在立項、定標、征收、票據(jù)管理和資金使用等各個管理環(huán)節(jié)上，政府非稅收入的管理尚沒有一套規(guī)范、系統(tǒng)的覆蓋全國的統(tǒng)一的法律法規(guī)，法制化進程明顯滯后。雖然早在2004年財政部就印發(fā)了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，之后也制定了一些標準審批、項目審批、預算管理方面的辦法，但是，各省現(xiàn)有的規(guī)章制度仍僅僅停留在部門規(guī)章的層次，其權威性、嚴肅性不夠，法律效力較低，與政府現(xiàn)行非稅收入規(guī)范化管理的要求差之較遠。因此，即便從這方面來說，政府非稅收入管理仍然缺乏一套立法層次較高的監(jiān)管制度、法規(guī)制度體系。

二、加強非稅收入規(guī)范化管理的對策

針對現(xiàn)行政府非稅收入管理中存在的上述問題及影響因素，借鑒國內各省市改革試點經(jīng)驗以及國外經(jīng)濟發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，筆者特提出如下對策和建議，以期對政府非稅收入的規(guī)范化、科學化和法制化管理提供一點淺見。

1、強化對非稅收入規(guī)范化管理重要性的認識

非稅收入同稅收一樣重要，都是財政收入的重要組成部分。此外，它和稅收收入一樣具有相同的財政收入屬性，在宏觀調控和資源配置中扮演著不可或缺的角色。要增強非稅收入“所有權屬于國家、使用權歸政府、管理權在財政”的意識，進而明確非稅收入是國家財政收入的有機組成部分，不能作為單位或部門的自有收入，必須由財政部門統(tǒng)一歸口管理。

2、完善政府非稅收入管理的配套改革

（1）建立科學的地方稅體系。要建立比較科學合理的地方稅收體系，向地方分享地方稅立法權，使地方政府具有一定的立法權限，如一定的地方稅目、某些稅種的開征與否的決定權、稅率減免和調整權利。

（2）推進行政管理體制改革和政府職能轉變。導致我國非稅收入居高不下的一個重要原因是政府的事權沒有得到足夠的財力保障，需要收費等非稅收入的支撐。因此要進一步加快機構改革的步伐，并正確界定政府與市場之間的關系，轉變政府職能，確保政府承擔事務的財力供應。

（3）規(guī)范非稅收入管理應與預算管理制度改革配套進行。當前我國在政府預算編制執(zhí)行監(jiān)督等方面尚存在不少問題，主要表現(xiàn)在綜合預算制度的不健全。雖然近幾年各地逐漸加大了部門預算的編制改革力度，但大部分的非稅收入還沒有被融入到部門預算中，沒能形成真正意義上的部門預算。因此要堅決推行綜合預算制度，深化部門預算編制改革；與此同時，要努力創(chuàng)造條件，逐步將非稅收入納入預算管理體系。

3、建立完善的以“收繳分離”為核心的非稅收入征收管理體系

（1）建立健全財政集中收付制度和國庫單一賬戶體系。財政集中收付制度和國庫單一賬戶體系既是財政管理制度改革中十分重要的基礎工程，同時也是深化“收支兩條線”管理改革的重要措施保證。

（2）采取“票款分離”方式。采用“票款分離”，即：政府非稅收入收繳時，由執(zhí)收部門填制統(tǒng)一的專用繳款通知書給繳費單位或繳費人，繳費單位或繳費人持繳款通知書到指定銀行辦理繳款手續(xù)，再由銀行集中劃到財政部門開設的財政專戶或國庫。采用這一方式，有利于遏制自定收費標準和自立收費項目等亂收費行為；實現(xiàn)非稅收入規(guī)范化管理，并能從管理上、制度上扭轉隨意挪用、占壓財政資金，此外還有助于實現(xiàn)政府非稅收入信息的科學化和規(guī)范化。

（3）加強非稅收入票據(jù)管理。針對現(xiàn)行收費票據(jù)存在的種類繁多、使用不規(guī)范等的問題，要盡快改革現(xiàn)行收費票據(jù)的設計、監(jiān)制、領用、核銷制度等，并減少票據(jù)種類，原則上僅保留政府非稅收入一般繳款書、罰沒收入票據(jù)等。

（4）完善非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)。中央和地方可建立和共用一套非稅收入得收繳管理系統(tǒng)，通過銀行代收和相關應用軟件的不斷完善更新，實現(xiàn)非稅收入信息網(wǎng)絡化、智能化、科學化和規(guī)范化的管理目標。

4、加快非稅收入管理法規(guī)的立法進程

統(tǒng)一政府非稅收入管理制度，規(guī)范非稅收入管理，必須盡快研究制定《政府非稅收入征收管理法》，從法制建設入手，健全法規(guī)制度，以法律法規(guī)來明確政府非稅收入的性質、范圍、分類、立項、征收、管理以及支出規(guī)范等，確保使政府非稅收入管理的每個環(huán)節(jié)都被納入法律范疇之中，真正使政府非稅收入管理走上法制化軌道。

5、建立健全非稅收入監(jiān)督機制

要把非稅收入作為財政監(jiān)督的重點，建立多層次的監(jiān)督管理制度，切實加強對政府非稅收入的監(jiān)督。第一，各級政府要實行政務公開，建立和完善收費公示、收費舉報、收費稽查、責任追究和違規(guī)處罰等監(jiān)督管理制度，實行掛牌收費，使繳費個人和單位心中有數(shù)；第二，定期向人大報告，并自覺接受人大、審計和社會中介機構對非稅收入的監(jiān)督，使非稅收入的管理逐步規(guī)范化、法制化；第三，加大查處力度，對亂收、亂罰、截留、挪用等違紀行為要給予嚴厲的處罰；第四，在監(jiān)督內容上，不能僅停留在對是否存在“坐收坐支”、“三亂”等違規(guī)問題的監(jiān)督，還要監(jiān)督非稅收入的財務管理、預算管理和資金使用情況等。

三、結論

政府非稅收入是各級政府財政收入的重要組成部分，如何加強和規(guī)范我國政府非稅收入管理，是我國當前財政經(jīng)濟工作亟待解決的問題。本文圍繞這個問題進行了分析探討，提出要實現(xiàn)政府非稅收入的規(guī)范化管理，必須要建立規(guī)范化的非稅收入征管體系，將非稅收入納入預算內管理，逐步取消各類預算外資金，同時繼續(xù)推進和深化“收支兩條線”改革，使執(zhí)收單位的收與支實現(xiàn)徹底脫鉤。此外，還要加強政府轉移支付制度的建設，切實解決地方基層政府財力不足的現(xiàn)實困難。只有這樣，才能有效推進我國規(guī)范的政府非稅收入體系的建立，促進政府非稅收入的良性有序發(fā)展。

[1] 沈薇：淺議縣級非稅收入改革[J].財經(jīng)界，2010（18）.

[2]樓建成、涂澤慧：非稅收入征收管理規(guī)范化探討[J].經(jīng)濟研究導刊，2010（22）.

[3]車彩玲、馬剛：非稅收入高增長的政策效應分析——以甘肅省張掖市為例[J].預算管理與會計，2010（5）.