關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)問(wèn)題的若干思考

○郭圖新 （武漢理工大學(xué) 湖北武漢 430070）

土地是一種不可再生的稀缺資源，也是十分重要的生產(chǎn)要素。土地可以建房、可以種植作物，和人們的生活息息相關(guān)，也給人們帶來(lái)了巨大的價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益。針對(duì)土地權(quán)利歸屬的論證更是成為了人們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，法學(xué)界關(guān)注有關(guān)土地的權(quán)利義務(wù)和民主平等，經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和資源的優(yōu)化配置，國(guó)家也十分重視土地問(wèn)題所帶來(lái)的各種社會(huì)效應(yīng)。在我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。對(duì)于單位和個(gè)人，土地是不可以轉(zhuǎn)讓的，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

一、宅基地使用權(quán)的定義及相關(guān)法律規(guī)定

基地使用權(quán)，是我國(guó)學(xué)說(shuō)創(chuàng)造的，傳統(tǒng)民法上與此相當(dāng)?shù)母拍顬榈厣蠙?quán)。為使我國(guó)用益物權(quán)體系臻于和諧，并與農(nóng)地使用權(quán)的概念相呼應(yīng)，我國(guó)制定物權(quán)法以基地使用權(quán)概念取代了地上權(quán)?；厥褂脵?quán)，指在他人土地上有建筑物或其他構(gòu)筑物為目的而使用他人土地的權(quán)利，包括建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。宅基地包括城市因遺留問(wèn)題而存在的部分宅基地（比如四合院的老屋）和農(nóng)村宅基地。農(nóng)用宅基地是我們通常指的宅基地。

《物權(quán)法》第13章規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及附屬設(shè)施。說(shuō)明農(nóng)村宅基地歸集體所有，作為集體成員的農(nóng)民享有的是宅基地的使用權(quán)。宅基地使用權(quán)是指農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法在集體所有的土地上建筑住宅及其附屬設(shè)施，供居住使用的權(quán)利。在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓上仍要以土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定為依據(jù)。這里物權(quán)法采用的是準(zhǔn)用性條款。

《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照第44條農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的有關(guān)規(guī)定。農(nóng)村村民出賣、出售房屋后，再申請(qǐng)宅基地的，不予審批。

《物權(quán)法》和《土地管理法》都規(guī)定了宅基地使用權(quán)，但是他們表述側(cè)重的角度存在著不同。前者側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民的使用、收益權(quán)，是一種私法的思維方式，而后者側(cè)重政府對(duì)宅基地的管理、監(jiān)督和限制，是公法的思維方式。此外，還有2004年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》，2007年的國(guó)務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策通知》等等都對(duì)宅基地進(jìn)行了規(guī)定。

二、宅基地使用權(quán)的特點(diǎn)

第一，宅基地的所有權(quán)人是農(nóng)村集體組織。中國(guó)的宅基地屬性是通過(guò)國(guó)家根本法形式固定下來(lái)的?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！?/p>

第二，宅基地的使用權(quán)主體為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。宅基地的所有權(quán)是農(nóng)民集體，其使用權(quán)是專為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員設(shè)定的，城鎮(zhèn)居民、法人和非法人團(tuán)體等不能享有宅基地使用權(quán)，所以帶有非商品性和不可對(duì)外流轉(zhuǎn)性。

第三，宅基地的使用權(quán)取得是無(wú)償?shù)摹＾r(nóng)民宅基地的取得依靠統(tǒng)一的集體的分配，宅基地使用權(quán)的取得基于的是農(nóng)民所屬集體的成員身份，不需要支付對(duì)價(jià)，帶有一定的社會(huì)福利性質(zhì)。

第四，宅基地的分配采取的是“一戶一宅”制度，并且對(duì)于宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn)有地區(qū)上的限制。我國(guó)宅基地使用權(quán)原始取得的方式是通過(guò)審批的行政許可方式獲得的。新增添的農(nóng)戶可以申請(qǐng)新的宅基地使用權(quán)；因?yàn)樽匀粸?zāi)害等原因失去宅基地使用權(quán)的，可重新分配到宅基地。任何人不得違反法律規(guī)定搶占耕地等建造住宅。

第五，宅基地使用權(quán)設(shè)立的目的是供建造住宅及其附屬設(shè)施，用于居住和使用。農(nóng)民可對(duì)其進(jìn)行占有、使用、收益和有限處分。

三、法律的回避和宅基地使用現(xiàn)狀的思考

1、由《物權(quán)法》的回避引發(fā)的思考

在《物權(quán)法（草案）》第162條中，明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。農(nóng)民依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的，不得再審請(qǐng)宅基地。

草案規(guī)定，集體農(nóng)戶之間可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓和繼承取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)不可以轉(zhuǎn)讓、出賣給集體以外的個(gè)人和組織，或用于非農(nóng)建設(shè)。立法的用意在于保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和耕地不受侵占，所以禁止集體所有土地向外流轉(zhuǎn)。但是在《物權(quán)法》正式出臺(tái)后，卻刪除了物權(quán)法草案禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，但也并未開禁宅基地的流轉(zhuǎn)。法律對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)規(guī)定變得不明朗起來(lái)。第153條也只是規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用《土地管理法》等法律和國(guó)家的有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村集體所有，我們還是可以得出同樣的結(jié)論，即可以在集體內(nèi)部農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，不可以向城市居民等非農(nóng)村集體內(nèi)部的單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》之所以做出這樣的調(diào)整，并不是剝奪農(nóng)民在內(nèi)部可以出讓、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，而是出于對(duì)是否可以允許城鎮(zhèn)居民購(gòu)置宅基地的一種回避。

2、農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民的權(quán)利比較

城鎮(zhèn)居民是否應(yīng)當(dāng)享有購(gòu)買農(nóng)村宅基地的權(quán)利呢？宅基地是為了滿足農(nóng)民的居住權(quán)利而設(shè)定的，是一種憲法性的權(quán)利，也毫無(wú)疑問(wèn)的是一種人權(quán)。那么城鎮(zhèn)居民在相應(yīng)的方面是否也得到了滿足？城鎮(zhèn)居民在城鎮(zhèn)內(nèi)購(gòu)買開發(fā)商建造的房屋，而農(nóng)民的宅基地是集體無(wú)償提供其使用的。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民缺少城鎮(zhèn)居民擁有的最低生活保障，所以這一方面是可以均衡的。但是，均衡是一種利益的量化，在民法上可以進(jìn)行非同質(zhì)的補(bǔ)償，但是在憲法和人權(quán)上，權(quán)利屬于一種性質(zhì)，分析的角度要從權(quán)利是有或是無(wú)的方面，而不應(yīng)該從其他權(quán)利上找“平衡”。天賦人權(quán)，人人在人權(quán)和憲法面前平等。如果一個(gè)城鎮(zhèn)居民即使享受“低?！钡菦](méi)有自己的房屋，他的這項(xiàng)基本權(quán)利仍然得不到保障?！熬诱哂衅湮荨北Ｕ厦恳粋€(gè)公民都有安身立命的場(chǎng)所，來(lái)維持其基本的生存需求，是文明社會(huì)的體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中農(nóng)村有一部分人口進(jìn)城打工，參加到城市的建設(shè)中成為了農(nóng)民工，長(zhǎng)久地在城市定居，有些人在城市購(gòu)買了住房。其在農(nóng)村的宅基地閑置或是轉(zhuǎn)讓給他人。這些農(nóng)民工已經(jīng)具有了雙重的身份，并且，實(shí)際進(jìn)行了身份性的選擇。既然農(nóng)民是可以選擇的，城市居民特別是有意愿到農(nóng)村定居的為什么就不可以進(jìn)行選擇呢？在這一點(diǎn)上，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民是不應(yīng)該有差別對(duì)待的，兩者都應(yīng)該具有同等的選擇權(quán)利。只是在實(shí)施的方式上可以因?yàn)橐延芯幼…h(huán)境的差別而因地制宜，并制定完備的政策和法規(guī)加以調(diào)整。針對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在生活質(zhì)量上的差異，我們也應(yīng)該全面地進(jìn)行考量。

3、農(nóng)村宅基地的設(shè)置和使用現(xiàn)狀

從宅基地的設(shè)置和用途上考慮，是用于滿足農(nóng)民的居住需要。居住權(quán)是一種基本生存權(quán)，是我國(guó)公民在憲法上的權(quán)利。和千百年來(lái)沿襲的農(nóng)耕傳統(tǒng)相關(guān)，農(nóng)戶之間因?yàn)楦N管理的土地的原因居住距離較遠(yuǎn)，為了方便農(nóng)業(yè)勞作，需要給農(nóng)戶劃分土地用于使用居住。

在資源的優(yōu)化配置方面，宅基地只能用于建造房屋供其居住，而不能用作其他用途。因?yàn)檗r(nóng)村農(nóng)戶居住分散的特點(diǎn)，宅基地上的房屋由農(nóng)戶自己來(lái)建造，通常是一層磚瓦平房，或兩三層小樓供自己居住。所以相比起城市中發(fā)包給建筑商建造的高層樓房在土地的利用率上低很多。另外，宅基地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)，對(duì)其進(jìn)行處分也是可以增加農(nóng)民受益的。相反，僅僅為了保護(hù)所謂農(nóng)民居有定所而不允許其轉(zhuǎn)讓宅基地，使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民不能很好利用這項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的有效收益為其提供在城市發(fā)展的必要資金，而受資金困擾。同時(shí)又造成了很多“空心村”的現(xiàn)象，實(shí)在是得不償失。也很多人認(rèn)為如果出臺(tái)類似政策會(huì)造成一系列問(wèn)題，比如農(nóng)民流離失所，沒(méi)有房屋可以居住等等。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上來(lái)說(shuō)，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者，農(nóng)民也一樣，他們會(huì)從最有利于自己的角度來(lái)考慮。這些閑置下來(lái)沒(méi)有得到合理利用的宅基地并不利于資源的優(yōu)化配置，也違背了物盡其用的用益物權(quán)設(shè)置價(jià)值。“農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無(wú)償設(shè)立，是農(nóng)村住宅社會(huì)保障制度的具體體現(xiàn)，但是農(nóng)村村民取得宅基地使用權(quán)后，其社會(huì)保障使命即告完成，至于農(nóng)村村民是否親自享受其宅基地使用權(quán)上的利益，則另當(dāng)別論。況且，農(nóng)村村民出賣宅基地使用權(quán)后會(huì)取得價(jià)金，這實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村住宅社會(huì)保障價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)化?！?/p>

在管理方面，對(duì)宅基地的占有除了申請(qǐng)批準(zhǔn)外，農(nóng)民還通過(guò)購(gòu)買，接受贈(zèng)與和繼承等方式獲得宅基地使用權(quán)，這就形成了與一戶一宅規(guī)定相違背的一戶多宅現(xiàn)象。按規(guī)定超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，集體應(yīng)予以收回，但如果宅基地上附著房屋的話，依據(jù)宅地不分的原則，事實(shí)上很難依法收歸集體所有。另外，不再具有農(nóng)村居民屬性的人口應(yīng)當(dāng)退回宅基地，但在宅基地屬福利性分配和可以無(wú)償占有利益的驅(qū)動(dòng)下，要使人無(wú)償退出宅基地是很難做到的，造成一種減人不減地的現(xiàn)象。我國(guó)目前的法律法規(guī)和政策在這方面還缺乏整體規(guī)劃。雖然現(xiàn)行政策規(guī)定宅基地不能流轉(zhuǎn)，但事實(shí)上私下流轉(zhuǎn)、私下交易的宅基地隱性市場(chǎng)普遍存在。而沒(méi)有相關(guān)的登記措施，無(wú)法辦理過(guò)戶手續(xù)，造成交易的安全和雙方的權(quán)益得不到保障，引發(fā)糾紛頻現(xiàn)，已經(jīng)是司空見慣。

綜上所述，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，也限制了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民權(quán)利的行使，更強(qiáng)化了城鄉(xiāng)差別。因此，從我國(guó)人多地少的基本國(guó)情出發(fā)，在突出農(nóng)村宅基地制度保障功能的同時(shí)，需要適時(shí)推進(jìn)宅基地的市場(chǎng)化改革。

四、解決宅基地問(wèn)題的一些設(shè)想

黨的十七屆三中全會(huì)《決定》對(duì)農(nóng)村宅基地問(wèn)題作了原則性規(guī)定，即“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃，納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。”在宅基地問(wèn)題上，除了整理后所節(jié)約的宅基地可調(diào)劑為建設(shè)用地這一規(guī)定具有新意，比原來(lái)規(guī)定寬松外，其他未有三中全會(huì)之前人們所期望的實(shí)質(zhì)性突破，比如宅基地的轉(zhuǎn)讓和抵押，總體上還是過(guò)去有關(guān)法律和政策文件中的原則規(guī)定。不過(guò)也給深化宅基地改革預(yù)留了空間。有鑒于此，本文針對(duì)目前農(nóng)村宅基地制度存在問(wèn)題，提出一些破解之構(gòu)思設(shè)想抑或建議。

第一，對(duì)超面積使用宅基地農(nóng)戶收取相應(yīng)的土地使用費(fèi)，尤其是應(yīng)加重長(zhǎng)期閑置不用土地的成本負(fù)荷。通過(guò)補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)等多種方法，引導(dǎo)和鼓勵(lì)這些農(nóng)民把宅基地歸還集體。這樣才能約束多占、超占宅基地行為，利于土地資源的節(jié)約，又增加了進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

第二，給予城鎮(zhèn)居民選擇作為農(nóng)村居民的權(quán)利，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地除可向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員流轉(zhuǎn)外，還可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員以外人員進(jìn)行流轉(zhuǎn)，限制條件必須是符合申請(qǐng)住宅條件的人員或者外地來(lái)此長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，并準(zhǔn)備在此定居人員。其租賃或購(gòu)買農(nóng)民住房和宅基地的價(jià)格由雙方協(xié)商，由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，以真正體現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值。集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地產(chǎn)權(quán)所有者，應(yīng)收取一定比例的費(fèi)用。并且明確規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸屬不變?nèi)詺w本集體經(jīng)濟(jì)組織所有，使用權(quán)人應(yīng)無(wú)條件接受集體經(jīng)濟(jì)組織管理。

第三，簡(jiǎn)化弱化繁瑣的行政審批，做好事前的整體規(guī)劃，完備相關(guān)法律法規(guī)，只有符合法律和規(guī)劃的宅基地才可以交易。還權(quán)于村民集體，保障村民集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)的完整性，符合條件的村民如果需要使用宅基地，可以由村民向村民代表大會(huì)申請(qǐng)，村委會(huì)根據(jù)決議與申請(qǐng)人直接簽訂宅基地使用權(quán)設(shè)定合同。無(wú)需再報(bào)批鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣有關(guān)部門進(jìn)行審批。與此同時(shí)，建立完備的宅基地備案和登記制度，對(duì)于新增宅基地、流轉(zhuǎn)宅基地形成有效的監(jiān)控。

另外，國(guó)家還需要加大宣傳力度，強(qiáng)化節(jié)約用地觀念，堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，維護(hù)好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民合法權(quán)益。例如，在我國(guó)的部分農(nóng)村地區(qū)嘗試建筑高層房屋，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住、社區(qū)化管理的試點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)民住房建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃管理，不失為一種改變?nèi)狈σ?guī)劃占用耕地和分散的居住模式的有意義的嘗試。

五、結(jié)論

綜上所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，市場(chǎng)的作用在各個(gè)領(lǐng)域的不斷深入，農(nóng)村宅基地也不應(yīng)絕對(duì)地排除在市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整范圍之外。隨著我國(guó)社會(huì)法制進(jìn)程的加快，人民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，我們意識(shí)到現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度在發(fā)揮保障作用的同時(shí)，也存在著諸多問(wèn)題，因此，宅基地的改革已經(jīng)勢(shì)在必行。

[1]中華人民共和國(guó)土地管理法[Z].2004-08-28.

[2]梁慧星、陳華彬：物權(quán)法[M].法律出版社，2004.

[3]江平：民法學(xué)[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007.

[4]付堅(jiān)強(qiáng)、陳利根：我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度論略——現(xiàn)行立法的缺陷及克服[J].江淮論壇，2008（1）.

[5]姜作培：完善農(nóng)村宅基地制度的思考[J].江蘇農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（12）.

[6]邱道持、趙亞萍、胡蓉、鄭財(cái)貴：農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)探討[J].中國(guó)發(fā)展，2008（4）.

[7]鄒伯梅：我國(guó)農(nóng)村宅基地制度相關(guān)法律問(wèn)題研究[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2009（2）.

[8]賈寶金、李秀麗：農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法反思[J].新西部，2008（22）.

[9]王瑾：宅基地使用權(quán)原始取得的物權(quán)法分析[J].法制與社會(huì)，2008（2）.