淺析人防工程建設(shè)與城市可持續(xù)發(fā)展

梁福生

（大慶市人民防空辦公室，黑龍江 大慶 163002）

淺析人防工程建設(shè)與城市可持續(xù)發(fā)展

梁福生

（大慶市人民防空辦公室，黑龍江 大慶 163002）

人民防空工程是國(guó)防的組成部分，是現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要方面，是城市抗災(zāi)減災(zāi)不可缺少的生命線工程，是防備敵人空中襲擊、有效掩蔽人員和物資、保證戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的重要設(shè)施。我們要立足于增強(qiáng)城市防空抗毀能力，以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為目標(biāo)，加快人防工程建設(shè)，促進(jìn)城市在安全、平穩(wěn)中快速發(fā)展。

人防工程；建設(shè)；城市發(fā)展

人民防空工程是國(guó)防的組成部分，是現(xiàn)代化城市建設(shè)的重要方面，是城市抗災(zāi)減災(zāi)不可缺少的生命線工程，是防備敵人空中襲擊、有效掩蔽人員和物資、保證戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的重要設(shè)施。站在城市宏偉的建筑群上遠(yuǎn)眺，鱗次櫛比的高樓拔地而起，人防工程建設(shè)走與城市建設(shè)相結(jié)合的道路，是現(xiàn)代城市建設(shè)的需要，是牢固人民戰(zhàn)爭(zhēng)新的“地下長(zhǎng)城”、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的需要。這就要求我們立足于增強(qiáng)城市防空抗毀能力，以保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全為目標(biāo)，加快人防工程建設(shè)，促進(jìn)城市在安全、平穩(wěn)中快速發(fā)展。

一、人防工程在城市可持續(xù)發(fā)展中的重要作用

新中國(guó)成立以來(lái)，我們黨和國(guó)家始終高度重視人民防空工作，積極做好人民防空準(zhǔn)備。改革開放后，各行各業(yè)的工作重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，人防部門開始以平戰(zhàn)結(jié)合的形式，或?qū)σ恍┰缙谌朔拦こ踢M(jìn)行改造，或新建一些具有商機(jī)的人防工程，發(fā)揮人防工程的綜合效益。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展，高層、超高層建筑在全國(guó)各大中等城市拔地而起，地鐵工程、地下行人街道、地下商場(chǎng)等地下建筑物大量興建，人防工程建設(shè)逐步走向與城市建設(shè)相結(jié)合的道路。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)中城市安全防護(hù)的需要，人們已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到了加快城市人防工程建設(shè)的重要性，在提出建設(shè)現(xiàn)代化城市的同時(shí)，提出了優(yōu)質(zhì)高效建設(shè)現(xiàn)代化人防工程的目標(biāo)。

二、城市人防工程的現(xiàn)狀分析

1986年國(guó)家頒布了《人民防空條例》，1996年又頒布了《中華人民共和國(guó)人民防空法》，強(qiáng)制性規(guī)定城市新建民用建筑必須結(jié)合地面建筑修建可用于戰(zhàn)時(shí)防空的地下室，即所謂的“結(jié)建”工程，其功能主要體現(xiàn)在遠(yuǎn)可以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，防患于未然；近可以防災(zāi)減災(zāi)，提高城市應(yīng)急能力。國(guó)家對(duì)結(jié)建工程頒布的嚴(yán)格的技術(shù)戰(zhàn)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使防空地下室建設(shè)，不僅要具備防核武器、化學(xué)武器、生物武器等各種破壞性打擊的能力，同時(shí)要為戰(zhàn)時(shí)和和平時(shí)期人員的掩蔽提供必備的生存條件。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)和城市，繁華的商業(yè)地段成為地下空間開發(fā)的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)，其地下空間的利用離不了以防災(zāi)救災(zāi)為目的的人防工程，但僅考慮人防作用勢(shì)必影響其商業(yè)、交通、娛樂(lè)等功能的發(fā)揮，人防工程規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)納入到城市地下空間綜合利用中去，積極開展平戰(zhàn)結(jié)合，使人民防空工程建設(shè)邁上健康、快速發(fā)展的軌道。

三、城市地下空間開發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.管理體制缺陷，嚴(yán)重制約著城市地下空間的開發(fā)水平。我國(guó)的地下空間開發(fā)始于人防工程建設(shè)，并形成了獨(dú)具特色的軍地雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。由于與城市基本建設(shè)管理體制和城市規(guī)劃管理的差異較大，在城市建設(shè)中“條塊分割、多頭管理、缺乏統(tǒng)一”的弊端也比較突出，嚴(yán)重制約了城市地下空間的開發(fā)建設(shè)。

2.認(rèn)識(shí)偏差，制約了地下空間的開發(fā)利用。地下空間資源開發(fā)有其獨(dú)有的特點(diǎn)，即：投資大，施工難度大，受開發(fā)地理位置和交通環(huán)境的限制。因此，在城市發(fā)展過(guò)程中仍以傳統(tǒng)做法為主，向高空發(fā)展，向城郊拓展，忽視并放棄了對(duì)地下空間的開發(fā)利用。此外，有些人對(duì)人民防空的地位和作用認(rèn)識(shí)不清，存在“無(wú)戰(zhàn)論”、“無(wú)用論”、“無(wú)功論”的思想，把人防工程簡(jiǎn)單地理解為戰(zhàn)時(shí)防空。由于受上述理念的影響，致使本應(yīng)開發(fā)利用的地下空間沒(méi)有開發(fā)利用，例如很多的城市廣場(chǎng)、公園和綠地都留下了歷史的遺憾。

3.法制不健全，影響城市地下空間的開發(fā)和管理。我國(guó)地下空間的開發(fā)程度較低，政策法規(guī)還不完善。宏觀調(diào)控手段缺乏約束性，這樣就阻礙了開發(fā)利用地下空間的發(fā)展進(jìn)程。具體地講，即對(duì)地下空間資源的開發(fā)管理、資金投入、產(chǎn)權(quán)分配、執(zhí)行管理等方面缺乏規(guī)范管理，使開發(fā)地下空間的這種初級(jí)開發(fā)表現(xiàn)為無(wú)序狀態(tài)。因此，要提高開發(fā)程度和管理水平，必須加強(qiáng)立法工作。

4.人防專項(xiàng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不統(tǒng)一。規(guī)劃的作用在于其能夠使有關(guān)各方面有目的、有計(jì)劃地去實(shí)施這一項(xiàng)工程。地下空間資源的開發(fā)，在我國(guó)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，具體地講沒(méi)有從戰(zhàn)略的高度去制定綜合細(xì)致的規(guī)劃，只是人防部門從本身的需要出發(fā)，與建設(shè)、規(guī)劃等有關(guān)部門制定了“相結(jié)合”規(guī)劃，注重了人防利用地下空間的布局和開發(fā)設(shè)想，與城市建設(shè)結(jié)合減少只是從人防部門與地面建設(shè)的矛盾，但從戰(zhàn)備功能考慮還不夠。

四、加快人防工程建設(shè)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的建議

1.提高素質(zhì)，加強(qiáng)管理。將人防工程的開發(fā)利用納入到城市綜合開發(fā)利用中，是人防事業(yè)發(fā)展的必由之路，這就對(duì)人防工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理者提出了新的要求。因此，人防部門只有培養(yǎng)自己的專家，加大人防工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、新型建筑材料等科研、新技術(shù)開發(fā)的投入，廣泛引進(jìn)愿為人防事業(yè)獻(xiàn)身的科技、管理人才，造就一批高素質(zhì)的科研和施工隊(duì)伍，擁有自身的強(qiáng)大技術(shù)支持，才有能力在綜合開發(fā)資源的領(lǐng)域中擁有發(fā)言權(quán)，才有能力搞好人防工程建設(shè)，才有能力逐步深化對(duì)人防工程的管理和對(duì)已建的人防工程進(jìn)行改造和實(shí)施功能轉(zhuǎn)換。同時(shí)，還要全面開展對(duì)已建的人防工程的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估等工作，對(duì)那些改造投資大、經(jīng)濟(jì)效益差、人防功能低的人防工程予以拆除；對(duì)可改造利用的人防工程進(jìn)行改造，提高其使用功能，發(fā)揮其綜合效益。

2.加強(qiáng)宣傳，提升理念，努力營(yíng)造人防工程開發(fā)利用的良好環(huán)境。要把開發(fā)利用地下空間資源的宣傳作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，緊扣時(shí)代脈搏，不斷加大宣傳力度，擴(kuò)大社會(huì)影響，努力形成全社會(huì)熱心支持、積極參與的良好局面。

一是宣傳對(duì)象要有廣泛性。首先，要重點(diǎn)做好領(lǐng)導(dǎo)干部的宣傳。要利用召開會(huì)議、匯報(bào)工作、黨校培訓(xùn)的契機(jī)，向當(dāng)?shù)攸h委、政府領(lǐng)導(dǎo)宣傳地下空間開發(fā)利用的重要意義，以引起領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視；其次，要邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員視察檢查人防工作，擴(kuò)大人防影響；再次，要面向社會(huì)各階層廣泛宣傳。人民防空建設(shè)是利國(guó)利民的社會(huì)公益事業(yè)，它需要全社會(huì)的理解支持，需要社會(huì)各界力量參與建設(shè)。因此，我們?cè)谧龊萌朔佬麄鹘逃拔暹M(jìn)”的同時(shí)，更要注重讓市民真正感受到人防工程開發(fā)利用的實(shí)惠，以營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、支持、參與人防工作的良好氛圍。

二是宣傳內(nèi)容要有針對(duì)性。要圍繞憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)開展對(duì)地下空間開發(fā)利用的宣傳。認(rèn)真抓好《人民防空法》和國(guó)務(wù)院、中央軍委4號(hào)文件的學(xué)習(xí)貫徹，加大國(guó)內(nèi)外人防工程開發(fā)利用典型經(jīng)驗(yàn)的宣傳力度，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和安全形勢(shì)教育，努力使各級(jí)各類人員充分認(rèn)識(shí)人防工程開發(fā)利用的重要性、緊迫性和可行性。

三是宣傳形式要有多樣性。要采取多媒體電視專題片、廣播、報(bào)刊、掛圖展覽、實(shí)地參觀、典型介紹、專家講座等形式，增強(qiáng)宣傳效果，為加快人防工程開發(fā)利用奠定堅(jiān)實(shí)的思想和理論基礎(chǔ)。

3.加強(qiáng)立法，規(guī)范開發(fā)，保證協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，城市人防工程的開發(fā)利用越來(lái)越受到重視，建設(shè)速度也有所加快，但相關(guān)法律法規(guī)滯后，一定程度上影響制約了各方開發(fā)利用的積極性。因此，必須使開發(fā)利用人防工程走上法制化、正規(guī)化的軌道，加強(qiáng)資源開發(fā)的立法工作，采取分區(qū)推進(jìn)、局部突破、區(qū)別對(duì)待、逐步逼近的原則，以爭(zhēng)取“立法支持，保護(hù)產(chǎn)業(yè)和資源，加強(qiáng)宏觀管理，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境”為目的，以“突出特色，內(nèi)容豐實(shí)，結(jié)合實(shí)際”為基本手段，通過(guò)立法規(guī)范以帶動(dòng)地下空間資源的開發(fā)和管理。要使立法工作做到有特色，內(nèi)容豐富，層次清晰，職責(zé)明確。

4.提高認(rèn)識(shí)，合理規(guī)劃關(guān)鍵。城市建設(shè)規(guī)劃是龍頭，人防工程建設(shè)的規(guī)范性主要體現(xiàn)在規(guī)劃環(huán)節(jié)上，有了規(guī)劃才能籌劃人防建設(shè)的藍(lán)圖，避免各項(xiàng)建設(shè)互相干擾，充分發(fā)揮效益，確保人防建設(shè)與城市建設(shè)同步進(jìn)行。從某種意義上說(shuō)，規(guī)劃是政府行為又是法律行為，抓住了規(guī)劃就抓住了龍頭，就能保證人防建設(shè)始終保持經(jīng)常化、規(guī)范化、法制化。人防工程規(guī)劃作為城市資源開發(fā)利用規(guī)劃的重要組成部分，在編制人防建設(shè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展需要，具有前瞻性和可操作性。規(guī)劃內(nèi)容包括：人防工程現(xiàn)狀及發(fā)展預(yù)測(cè)，發(fā)展戰(zhàn)略，開發(fā)層次、內(nèi)容、期限、規(guī)模與布局，實(shí)施步驟，人防工程的具體位置，各地下空間之間的相互連通方式，與地面建筑的關(guān)系，及配套工程的綜合布置方案，戰(zhàn)備、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)等。人防工程建設(shè)規(guī)劃的編制應(yīng)注意保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展和防空作戰(zhàn)的需要，堅(jiān)持因地制宜，遠(yuǎn)近兼顧，全面規(guī)劃，分步實(shí)施，使人防工程建設(shè)的開發(fā)利用同國(guó)家和地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，按照現(xiàn)代化城市的標(biāo)準(zhǔn)及早編制城市建設(shè)與人防建設(shè)相結(jié)合規(guī)劃，可為城市的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

5.科研攻關(guān)，加強(qiáng)技術(shù)支持。隨著戰(zhàn)爭(zhēng)方式和作戰(zhàn)樣式的變化，傳統(tǒng)的防核、生、化武器的人防工程防護(hù)要求也應(yīng)適應(yīng)這種變化。要適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的特點(diǎn)，根據(jù)不同的人防工程，提出不同的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。特別要提高各級(jí)人防工程的常規(guī)武器防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、降低開發(fā)地下空間為人防服務(wù)工程的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，使地下空間能夠更多地適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)人防的要求，從而最大地滿足人防防護(hù)的要求。同時(shí)，還要認(rèn)真研究平戰(zhàn)功能轉(zhuǎn)換措施，做到既滿足平時(shí)需求，又滿足戰(zhàn)時(shí)需求，從而使人防工程開發(fā)盡量不影響開發(fā)者投入效益，使人防工程防護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，加快人防工程的開發(fā)利用，是城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城市空間需求急劇增加的客觀要求，是增強(qiáng)城市防護(hù)能力、增加就業(yè)崗位、緩解交通擁堵、改善城市環(huán)境的重要措施，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必由之路。

〔責(zé)任編輯：遲云龍〕

TU984.1

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1002-2341(2010)02-0119-03

2010-03-12

梁福生（1981—），男，黑龍江雞西人，科員，從事人防理論研究。