金融危機下關于WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的再思考
——以“購買國貨”為視角

周黃河

（北京師范大學 法學院，北京 100875）

金融危機下關于WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的再思考
——以“購買國貨”為視角

周黃河

（北京師范大學 法學院，北京 100875）

美國金融危機自去年爆發(fā)之后在全球迅速蔓延,最終導致大范圍內經濟危機的爆發(fā).各國政府為了擴大“內需”,紛紛實施新一輪的貿易保護主義政策,采用購買“國貨”政策,反傾銷、反補貼政策,以及其隱性貿易壁壘等.這些貿易保護主義政策呈現(xiàn)出一些新特點,以“購買國貨”為例，其以相關國內法和WTO《政府采購協(xié)議》為法律基礎，凸顯出現(xiàn)有國際經濟法律體制的不足.而政府采購市場的開放是世界經濟一體化的必然趨勢，在這種趨勢之下，GPA不會永遠停留在WTO“諸邊協(xié)議”上的，其納入WTO一攬子協(xié)議只是早晚的事情，因此，包括我國在內的發(fā)展中國家應該用戰(zhàn)略的眼光看待這一問題.

貿易保護主義；購買國貨；政府采購協(xié)議

從2007年9月美聯(lián)儲開始降息開始、到以美林、摩根斯坦利、貝爾斯登等華爾街巨頭發(fā)布巨額虧損；房地產價格快速下跌為分水嶺，再到全球性的流動性收縮、實體經濟受損，美國的次級貸款危機演變?yōu)橐粓鋈娴慕鹑谖C已經有兩年多的時間了.在當前金融危機的席卷下，全球貿易增長自1982年以來出現(xiàn)了首次下降，而且這一勢頭還在延續(xù).所以金融危機下的全球經濟復蘇的前景依然充滿著各種不確定性，而這種經濟的衰退更是加劇了全球的貿易保護主義.

金融危機轉化為全球經濟危機,給世界經濟帶來了重大和持續(xù)的破壞性影響已成為不爭的事實.雖然各國政府都在采取各種方式救市,但是世界經濟增長放緩,進出口衰退的趨勢在短時期內卻很難逆轉.在全球經濟低迷的形勢下,貿易保護主義重新抬頭.貿易保護主義是指通過關稅和各種非關稅壁壘限制進口，以保護國內產業(yè)免受外國商品競爭的國際貿易理論或政策.現(xiàn)階段各國實行的貿易保護主義除了傳統(tǒng)的“兩反一?！贝胧┩?，“購買國貨”成為一個新的貿易保護主義表現(xiàn)形式.

1 金融危機下貿易保護主義的抬頭

1.1 當前貿易保護主義情勢

貿易問題研究機構Global Trade Alert(簡稱GTA)在今年九月份發(fā)布的報告顯示，貿易保護主義風潮愈演愈烈，GTA的報告稱，現(xiàn)在各國政府正在計劃、但尚未付諸實施的貿易保護措施多達130項.其中包括提供政府援助資金、提高關稅、限制移民以及給予出口補貼等.舉例來說，俄羅斯正計劃全面提高關稅；南非正在修改政府采購條款，惠及非白人開辦的本土企業(yè)；日本則在調整衛(wèi)生政策，以限制食品進口.由于貿易保護措施花樣繁多，使得它們有別于上世紀30年代有名的基于關稅的經濟戰(zhàn)爭.雖然經濟學家表示，現(xiàn)在即便是最壞的情況也不至于發(fā)展到那一步，但是貿易保護主義的暗涌對經濟復蘇來說卻肯定是個實實在在的阻礙.預計2009年全球貿易將縮水10%.我們已經看到了一場貿易戰(zhàn)的雛形，奧巴馬政府宣布在從9月26日起的三年時間里，將向中國產汽車輪胎征收25%至35%的進口關稅，這將使占美國市場17%的輪胎面臨定價過高的問題，并迫使零售價水漲船高.中國政府對此表示，已就美國的懲罰性關稅措施向WTO提起了正式申訴.與此同時，中國商務部(Ministry of Commerce)發(fā)表公告稱，將對美國產汽車部件以及肉雞產品啟動反傾銷審查.GTA的報告描繪了一個令人擔憂的前景：歧視性貿易法案的數(shù)量將遠超自由貿易法案，呈6:1的一邊倒勢態(tài).政府將以每季度60項的速度推出貿易保護措施.全球逾90%的貿易商品將在一定程度上受到貿易保護措施的影響.中國已經成為受到貿易保護主義傷害最深的國家，55個國家已通過了會傷及中國出口商品的保護性措施，超過了其他所有國家，緊隨其后的是針對美國的49項和針對日本的46項.GTA的主管、經濟學家西蒙?埃弗奈特(Simon Evenett)說，一項關鍵的發(fā)現(xiàn)是貿易保護措施集中于那些茍延殘喘的行業(yè)中，比如汽車業(yè)或農業(yè).特種用途機械和食品最容易受到影響.GTA的報告稱，即便是在去年時承諾不走貿易保護路線的G20成員國也推出了100多項明顯的貿易保護主義措施.

1.2 “購買國貨”成為新的需要警惕的貿易保護手段

在全球金融危機的背景下，為振興經濟，解決大量失業(yè)的社會問題，美國眾議院于2009年1月28日通過了奧巴馬政府提出的新經濟刺激計劃，其中的一項條款引發(fā)諸多爭論，即：所有在振興經濟配套的贊助下展開的公共工程建設項目，要獲得經濟刺激計劃的資金支持，除了法定例外情形，只能采購美國本土生產的鐵、鋼和制成品.對此“購買美國貨”條款，經過諸多媒體披露后，引起世界各國的廣泛關注，總統(tǒng)奧巴馬曾表示，我們不能發(fā)出貿易保護主義的信息.可是，連續(xù)十余天時間，歐盟、加拿大、日本等《WTO政府采購協(xié)定》的成員先后對美國的貿易保護主義提出了強烈質疑.的確，在參議院最終修改之前，經濟刺激計劃中的“購買國貨”條款，沒有考慮到1994年版本的《WTO政府采購協(xié)定》.但該協(xié)定新版本對于各成員的財政刺激而進行的采購，是認可的.盡管如此，與美國簽訂貿易協(xié)定的，不僅限于《WTO政府采購協(xié)定》，還包括《北美自由貿易協(xié)定》以及與新加坡、澳大利亞、智利、以色列等國家的《自由貿易協(xié)定》，故參議院修改的文本增加了一句“本條適用于符合美國在國際協(xié)定下所規(guī)定的義務”.無論怎樣，“購買美國貨”條款被指為“典型的”貿易保護主義.但是,無論國際社會如何指責,這樣一條購買國貨條款為了解決美國國內就業(yè)壓力而深得美國國內某些產業(yè)乃至美國公眾歡迎.

無獨有偶,經濟危機爆發(fā)以來,由于俄羅斯和外國汽車制造企業(yè)削減在俄羅斯的汽車產量,同時發(fā)出可能裁員的警告,俄國政府對汽車制造業(yè)及相關產業(yè)的前途命運愈發(fā)擔憂.俄羅斯總理普京在2008年底視察俄羅斯卡馬汽車制造廠一個地區(qū)工廠時倡導公眾購買本國汽車,并提出成立一個國家級汽車租賃企業(yè)以購買在本國生產的汽車,還提議對國家鐵路公司予以經濟補償,使之向俄羅斯遠東地區(qū)汽車買家提供國產汽車送貨服務.盡管普京的提議目前還沒有正式通過國家立法,但是政府的傾向性意見同樣也會成為該國民眾和企業(yè)的風向標,影響國際貿易的正常發(fā)展.另外,身處歐洲大陸的法國也出臺了一系列政策,包括向本國標致雪鐵龍公司和雷諾公司提供高達六十多億歐元的融資,這一信貸支持本欲附加購買本國汽車零部件為條件,但在歐盟的干涉下最終未果.

2 “購買國貨”的國際法基礎——WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）

西方發(fā)達國家的經濟政策一般均不缺少法律的支持,美國奧巴馬政府提出的新經濟刺激方案中的“購買美國貨”條款就是以1933年美國出臺的《購買美國產品法》和《WTO政府采購協(xié)議》及《自由貿易協(xié)定》為基礎.雖然這些經濟刺激政策均具有一定的國內法和國際法基礎,但是其也具有貿易保護主義的特點，給國際貿易自由帶來了很大負面影響.為了消除政府采購國貨的貿易障礙,各國就統(tǒng)一的政府采購市場做出了積極努力,但是到目前為止,《WTO政府采購協(xié)議》仍不屬于強制性多邊協(xié)定,倘若不是該協(xié)定的成員,無法獲得成員國內部之間政府采購領域的國民待遇和非歧視性政策.

2.1 GPA的性質

GPA是WTO協(xié)定附錄四中現(xiàn)存的兩個單項貿易協(xié)議之一,按照WTO的慣例,屬于管理對象范圍之內,但并非WTO中強制接受的一攬子協(xié)議的一部分,尚未納入到的多邊權利與義務的法律框架中.GPA的性質主要表現(xiàn)在三個方面.第一,GPA是一個諸邊協(xié)議.雖然它歡迎所有締約方加人,但到目前,只有40個WTO成員加人了該協(xié)議.與其他的協(xié)議相比,該協(xié)議的效力不僅受到締約方數(shù)量的局限,而且還受到締約方有限承諾的限制.所有GPA締約方的承諾都體現(xiàn)在各自加入GPA文件的幾個附錄之中,附錄中沒有涉及的領域都不受GPA約束,因此,GPA的諸邊性質有兩個顯著特征:締約方數(shù)量的有限性和締約方承諾的局限性.第二,GPA是一個自愿加入的協(xié)議,所有WTO締約方都有權力自主選擇加入或者不加入.第三,GPA只對締約方有效,締約方之間相互開放政府采購市場,非GPA締約方雖然不受GPA約束,但也享受不到GPA締約方相互給予的優(yōu)惠政策.

2.2 GPA的演變

GPA是原關貿組織框架的一項諸邊協(xié)議.關貿組織在成立之初，政府采購并非談判內容.主要原因是，政府采購是絕大多數(shù)國家通行的保護本國產業(yè)的重要政策手段，例如美國在1933年頒布了《購買美國產品法》，要求聯(lián)邦政府必須購買美國產品.為了不與普遍施行的政策沖突，關貿組織刻意將政府采購排除在談判范圍之外.歐美等國家隨著國內產業(yè)的成熟和國際競爭力的增強，為進一步開拓國外市場，解決國際貿易失衡問題，借助貿易自由化趨勢，將談判重點轉向了非關稅保護領域，占一個國家年度GDP的10-15%政府采購，是談判的主攻方向.歐美國家經過艱苦談判，在1979年形成了GPA，性質為諸邊.經過多次修改后在1994年形成新的GPA.1995年關貿組織更名為WTO后，GPA也相應成為WTO框架下的一項協(xié)議，性質仍為諸邊，由WTO成員自愿簽署.

2.3 GPA的主要內容

GPA的主要內容包括兩部分：一是GPA條文，二是各簽署成員依據(jù)協(xié)定所承諾開放政府采購市場的清單及發(fā)布政府采購信息的刊物清單GPA第一部分包括序言和二十四條條款，主要內容分為基本目標、一般原則、適用范圍、采購方式、國民待遇與非歧視原則、資料提供和質疑程序七個方面.其中加入GPA談判的核心內容是政府采購市場開放范圍，但GPA沒有對政府采購做出明確定義，而是在附錄1中載明了開放清單格式，由加入方通過談判確定開放范圍并列入相應清單.GPA附錄1包括5個附件和1份總備注.附件一至三是采購機構開放清單，分別載明承諾開放的中央采購機構、地方采購機構、其他采購機構及各自開放項目的門檻價；附件四和五是采購項目開放清單，分別載明各采購機構開放的服務項目和工程項目.總備注一般是對例外等情況做出聲明.出價清單是申請加入方按GPA附錄1，單方面提出的開放范圍及對相關事項的聲明.

3 金融危機下需要重新審視WTO 《政府采購協(xié)議》（GPA）

在經濟生活中，政府采購占據(jù)了巨大的市場份額，其采購額一般占到國民生產總值的10%—15%，對國際貿易影響重大.美國早在1946年就提出“除了軍事建制以外，政府機構為公共用途所進行的采購，亦受國民待遇義務的規(guī)范”.但是由于種種原因，美國的意見沒有被采納.隨著國際貿易的發(fā)展，歧視性的政府采購成為了國際貿易中越來越嚴重的非關稅壁壘，阻礙了國際貿易自由化進程.在這次金融危機風暴中，各國為了刺激經濟發(fā)展制定的一系列“購買國貨”政策凸顯出現(xiàn)有國際經濟和法律體制的不足，我們應該重新審視WTO《政府采購協(xié)議》.

3.1 重新修改GPA的法律性質

WTO的宗旨之一就是促進貿易自由化，但是，WTO的各項協(xié)議又都是各國利益相互妥協(xié)的產物，現(xiàn)今的貿易自由化制度并非無懈可擊，存在著一些缺陷，而這些缺陷為貿易保護主義提供了發(fā)展空間.

GPA是WTO協(xié)議框架中的特殊協(xié)議，其特殊性之一是該協(xié)議冠以“諸邊”二字.它與“多邊協(xié)議”相對應，形成世界貿易組織協(xié)議的兩大類型.諸邊協(xié)議從法律地位上看，該協(xié)議是“獨立于貿易總協(xié)定之外的單獨條約，只在其簽約方適用，而且都有自設章法的程序規(guī)則”.正因為GPA的這種法律性質，在這次金融危機風暴中，以美國為首的發(fā)達國家很容易為自己“購買國貨”的貿易保護政策找到國際法的基礎.例如，美國在其最新的經濟刺激方案中規(guī)定“購買美國貨”條款，中國是無法向WTO上訴的;即使后來這一條款遭到眾締約國反對，美國也只是將購買范圍擴大到了GPA的40個成員生產的產品，仍然“合法地排除”了最具競爭力的中國產品.原因何在？就是因為GPA是WTO框架下的“諸邊協(xié)議”，即使是中國已經是WTO成員國，但由于目前仍未加入GPA，既然我們無法享受GPA里的國民待遇，對有關國家當然也無須履行這樣的義務.假設GPA是WTO的一種“多邊協(xié)議”，對各成員國就將具有“承諾約束力”，所謂的“購買國貨”條款在WTO框架下也將成為一紙空文.GPA的“多邊協(xié)議”性質更有利于國際貿易的自由化和一體化.

3.2 發(fā)展中國家應重新評估GPA的發(fā)展

如果GPA成為WTO框架下的“多邊協(xié)議”，那么對于WTO成員國的大多數(shù)發(fā)展中國家來說挑戰(zhàn)與機遇并存，一方面，目前國際經濟形勢存在諸多不確定因素，特別是發(fā)展中國家的產品不具備國際競爭力，并且國內的政府采購法律體系不夠完善，這將使發(fā)展中國家的企業(yè)面臨強大的國際競爭，對企業(yè)也會造成巨大的沖擊.但是，另一方面，對于發(fā)展中國家的優(yōu)勢企業(yè)來說，有利于它們進入國際政府采購市場，增強企業(yè)國際競爭力，有利于提高國內政府采購市場的競爭程度和政府采購的效率，合理利用國家財政資源，有利于規(guī)范國內政府采購市場和完善政府采購制度，有效防止可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，有利于更好地保護國內企業(yè)的發(fā)展.

4 結語

政府采購市場的開放是世界經濟一體化的必然趨勢，在這種趨勢之下，GPA不會永遠停留在WTO“諸邊協(xié)議”上的，其納入WTO一攬子協(xié)議只是早晚的事情因此，包括我國在內的發(fā)展中國家應該用戰(zhàn)略的眼光看待這一問題，盡早著手研究未來世貿組織成員新一輪談判中有關GPA的問題，同時整合相關國內的政府采購法律，政府采購市場是整個市場中的最后一塊領地，它的開放將意味著經濟全球化的不斷深入和拓展.

〔1〕http://chinese.wsj.com/gb/20090915/ecb092936. asp?source=NewSearch華爾街日報.

〔2〕http://blog.sina.com.cn/s/blog_488bec170100cuxn. html

〔3〕張麗.經濟危機下貿易保護主義的法律思考.黑龍江對外經貿，2009（6）.

〔4〕孟曄.論WTO《政府采購協(xié)議》的修改及其對中國的影響.2007（7）.

〔5〕張照東.WTO政府采購協(xié)議與中國.http: //www.dadaolaw.com/zhangzhaodong/lunwen/.2006-3-26.

〔6〕王愛蓮.論世貿組織《政府采購協(xié)議》.天中學刊，2006（6）.

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1673-260X（2010）09-0073-03