城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下西部“丘區(qū)”土地流轉分析
——以四川省樂山市井研縣大水灣村為例

張繼蘭

（樂山師范學院 政法系，四川 樂山 614004）

□經濟與管理

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下西部“丘區(qū)”土地流轉分析
——以四川省樂山市井研縣大水灣村為例

張繼蘭

（樂山師范學院 政法系，四川 樂山 614004）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措，按照中央的部署，城鄉(xiāng)社會經濟發(fā)展一體化體制與機制將在2020年基本建立。西部丘陵地區(qū)多是偏遠的農村，自然條件不好，經濟比較落后，產業(yè)化發(fā)展不足。受諸多不利因素影響的西部丘陵地區(qū)如何實現(xiàn)土地流轉與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是新農村建設中亟待解決的重要問題。位于西部丘陵地區(qū)的大水灣村，因地制宜，選擇了茨竹種植和生態(tài)養(yǎng)殖為主導產業(yè)，對土地實行了流轉，實現(xiàn)了土地的規(guī)模化經營，增加了農民的收入并提高了土地的比較效益。大水灣村城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉的成功試驗為西部丘陵地區(qū)提供了很好的參考。

西部丘陵地區(qū)；土地流轉；產業(yè)支撐

根據中共中央十七屆三中全會精神，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，建立城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化體制機制將在2020年基本實現(xiàn)。作為西部主要地形之一的丘陵地區(qū)，交通不發(fā)達，經濟落后，產業(yè)化生產不足，且田塊平整度較差，不利于農業(yè)生產的大規(guī)模作業(yè)，農民科學文化素質也不高。在這樣特殊的地理環(huán)境和經濟條件限制下，西部丘陵地區(qū)如何按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)、以工促農、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調發(fā)展的要求，加快農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展速度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，的確是一個較為棘手的問題。本文以四川省樂山市井研縣門坎鄉(xiāng)大水灣村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉模式為研究案例，著重分析西部丘陵地區(qū)土地流轉的制約因素和成功實現(xiàn)土地流轉、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的必要條件。

一 農村土地流轉是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口

所謂統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指在發(fā)揮市場配置資源的基礎上，形成人才、資本、技術、管理等生產要素在城鄉(xiāng)之間自由流動的機制，把城市、農村的居民在各個領域同等對待，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的公平發(fā)展，最終使城鄉(xiāng)居民收入水平、公共服務水平和生活水平的差距明顯縮小，逐步達到均衡。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點領域主要包括統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)基礎教育，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民遷徙權，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，統(tǒng)籌社會保障，統(tǒng)籌工業(yè)現(xiàn)代化與農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展城市與建制鎮(zhèn)，統(tǒng)籌解決都市中的城鄉(xiāng)矛盾[1]。

我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根本原因是我國城鄉(xiāng)的“二元結構”?！岸Y構”是中國特有的現(xiàn)象，它是以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業(yè)投入制度在內的一系列制度體系[2]。農村和城市分別作為兩個獨立體一直處于不平衡發(fā)展中，而且這種情況在20世紀90年代以后愈演愈烈，最后日漸形成現(xiàn)在的“工業(yè)先進，農業(yè)薄弱；城市先進，農村落后；城市居民收入高，農村居民收入困難”的狀況。近年來，政府為縮減城鄉(xiāng)差距推出了不少政策措施，如農業(yè)稅的減免、農村義務教育的率先推行、農村合作醫(yī)療制度的實施、農民工的免費就業(yè)培訓等，其目的都是讓農民少花錢以增加農民收入，可謂屬于政府對農村的“輸血”機制。實踐證明，光靠政府減免稅收和財政補貼方式解決三農問題不具有可持續(xù)性，無后勁可言?？s小城鄉(xiāng)差距，激發(fā)農業(yè)活力，盤活農村地區(qū)最終需要增強農村自身的“造血”功能。作為政府來講，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為農村提供必要的公共服務，為農村的發(fā)展創(chuàng)造良好的外在環(huán)境。同時，要變農村的土地資源為農民的土地資本以激活農村的活力。目前，如何盤活農村土地以實現(xiàn)規(guī)?；б妫怀鞘械娜瞬?、資本、技術、管理等生產要素如何進入農村可謂是關鍵問題。因此，農村土地流轉是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口，是現(xiàn)實途徑選擇。

第一，農村土地流轉能有效促進農民增收。近年來，農村土地使用權流轉規(guī)模不斷擴大，流轉頻率從臨時性、個案性變?yōu)榻洺Ｐ?、整體性。據農業(yè)部統(tǒng)計，發(fā)達地區(qū)流轉的土地約占承包地的8% -10%，有些縣市已達到20%-30%，并呈上升趨勢[3]。農村土地流轉可以激活農民固有的資產，把資產變成資本，在流動中實現(xiàn)增值，從而讓農民得到實實在在的好處。在耕地流轉上，農民可以獲得包括租金、入股分紅、務工工資等多重收益；在林地流轉上，農民可以獲得林地和林木流轉收益外，還可以享受到城市工商資本建設林區(qū)基礎設施帶來的好處；在集體建設用地流轉上，農民可以享受到改善居住條件、換取社會保障、節(jié)約的土地資源流轉帶來的收益。

第二，農村土地流轉能有效促進農業(yè)增效。農村土地流轉可以有效促進農業(yè)的規(guī)模化、集約化經營和專業(yè)化生產，推進土地向特色產業(yè)、重點區(qū)域集中，從而最大限度提高農業(yè)勞動生產率，提升農業(yè)的比較效益，縮小與工業(yè)社會平均利潤的差距，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，農村土地流轉能有效促進土地的合理利用。農村建設用地流轉，一方面，通過對農村土地適當集中與合理的土地置換，可以避免農村居民點過于分散的居住方式所造成的土地浪費，化解耕地紅線失守的尷尬。另一方面，還可以將節(jié)約的大量建設用地依法審批后用于城鎮(zhèn)和工業(yè)建設，緩解城鎮(zhèn)用地“瓶頸”難題。

第四，農村土地流轉能促進城鄉(xiāng)人口自由流動。人口流動，尤其是勞動力的城鄉(xiāng)流動，是作為生產要素在國民經濟各部門的重新分配。農村土地制度與農業(yè)人口流動有著內在聯(lián)系，不同的土地制度安排對農村人口流動具有不同的影響。明晰的農村土地產權關系、規(guī)范的農村土地交易市場，是決定農村人口在離開鄉(xiāng)土、走向城市的過程中，保證其原有權益不受侵犯的基本制度安排[4]。農村土地流轉后，農民加速向城鎮(zhèn)集中，有利于提高城鎮(zhèn)化率，促進農民變職工、農民變市民，農村變社區(qū)，推動工農互動、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二 大水灣村土地流轉簡況

（一）大水灣村村情介紹

大水灣村位于四川省樂山市井研縣東南部，距縣城12公里。該村所屬的井研縣幅員面積840.53平方公里，轄10鎮(zhèn)17鄉(xiāng)287個行政村，總人口42萬，其中農業(yè)人口36萬。截至2008年統(tǒng)計，農民人均純收入4496元，屬典型“丘區(qū)”農業(yè)縣。盛產糧食、生豬，是全國生豬調出大縣、全國產糧大縣，也是四川省唯一一個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革丘區(qū)試點縣。作為試點縣，縣委、縣政府提出了土地、產業(yè)、人口“三集中”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，并選擇了群眾積極性較高的門坎鄉(xiāng)大水灣村作為“三集中”模式城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點建設。大水灣村有23個村組，754戶、2458人，土地以坡地和低地為主，平地不多，以種糧為主，全村主導產業(yè)為茨竹和竹編。

（二）大水灣村統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉的實踐

由于大水灣村的地形以坡地和低地為主，平地很少，屬于典型的西部丘陵地區(qū)。該村為了實現(xiàn)“三集中”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉模式，規(guī)劃了“兩區(qū)、兩基地”建設。

第一，“兩區(qū)”建設?！皟蓞^(qū)”是指居民居住區(qū)和竹編加工區(qū)。通過“兩區(qū)”建設，實現(xiàn)了對村民宅基地流轉并解決了村民就近就業(yè)問題。

首先，對宅基地流轉，建立居民居住區(qū)，實現(xiàn)村民生活社區(qū)化。該村通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調整宅基地、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一完善基礎設施的辦法，修建了34戶的村民集中居住區(qū)，還規(guī)劃了60戶的居住區(qū)，初具小城鎮(zhèn)的規(guī)模。為節(jié)約用地，在宅基地流轉上，堅持一戶一宅、先拆后建、先補后占的原則，并對舊宅基地拆除復耕。

對宅基地流轉建立集中居民區(qū)有三大好處：一是實現(xiàn)占補平衡，有效保護和節(jié)約了耕地。宅基地流轉集中后，戶均節(jié)約耕地180平方米，共節(jié)約9.2畝土地。二是實現(xiàn)了資源共享，節(jié)約了基礎設施建設資金。由于村民集中居住，在居住區(qū)集中鋪路、架設電線、安裝有線電視電話和自來水等，和以前村民分散居住相比，完成公共服務設施建設所需要的資金大大節(jié)約。三是初步實行社區(qū)化管理，推進了城鎮(zhèn)化進程。在集中居住區(qū)，村民基本可以做到“小病就診不出區(qū)、購買農資和日用品不出區(qū)、大宗農副產品銷售不出區(qū)、矛盾糾紛調解不出區(qū)、信息了解不出區(qū)”。村民在鄉(xiāng)村也過上了現(xiàn)代城市文明生活。

其次，建設竹編加工區(qū)，解決了集中居住區(qū)村民就業(yè)問題。村民集中居住的同時，原來用于生產的土地也流轉出來集中規(guī)?；洜I，因此，拓展村民就業(yè)渠道成了關鍵。竹子可以用來編制竹筐、竹席，也可以壓制竹地板和制作竹門用于房屋的裝修，既美觀又環(huán)保，因此，竹編產品在本地和外地都有比較好的市場。為解決村民就業(yè)問題，該村在居住區(qū)附近建設了占地6畝的竹編加工集中區(qū)，引進竹編企業(yè)集中生產，吸納集中居住區(qū)村民就近務工。加工竹編生產出來的產品由竹編企業(yè)自己負責銷售。村民通過加工竹編，每天能賺到60-100元不等的收入。

通過竹編加工集中區(qū)建設，一是解決了居住區(qū)村民就業(yè)和收入來源；二是就近消耗茨竹資源，增加村民銷售收入；三是對業(yè)主收取管理費以壯大村集體經濟。

第二，“兩基地”建設?！皟苫亍笔侵复闹窕睾退a養(yǎng)殖基地。通過“兩基地”建設，實現(xiàn)了對坡地和低地的規(guī)模化經營，有效利用了土地。

首先是茨竹基地的建設。由于該村的一半土地屬于坡地，坡度比較大，土地比較貧瘠，本身并不適合種莊稼，因此，通過多方考察和商議，村委會組織村民退耕栽竹。目前已栽茨竹1200畝，計劃還將新栽茨竹1800畝，全村達到3000畝的茨竹規(guī)模。有竹編加工企業(yè)對茨竹的大量需求，再加上樂山有一個比較大的造紙廠，這樣規(guī)模的茨竹一點也不愁銷路。

該村之所以選擇栽種茨竹，原因有這幾個方面：一是栽竹省工省力，一次投入多年產出；二是投入少，收益好。一畝茨竹投入300元，成林后每畝可年產原竹2噸，收入1000元，是種旱糧收益的5倍。三是就近為全鄉(xiāng)竹編加工點提供原材料，減少了運輸成本。

其次是水產基地建設。由于該村有大量低地，還比較缺水，以前每家分種稻谷的時候，村民經常為搶水而打架。為解決缺水問題和改變村容，村集體決定把低地流轉出來發(fā)展水產養(yǎng)殖，于是引進了井研縣水產協(xié)會會長，以每畝每年700斤黃谷的租金租用189戶、500畝低地，租期20年，全部用來發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖。所謂生態(tài)養(yǎng)殖是指用牛糞、豬糞養(yǎng)蚯蚓，再用蚯蚓養(yǎng)魚，實現(xiàn)水產生態(tài)化，提高水產品質。由于生態(tài)魚的市場需求量比較大，遠銷沿海地區(qū)，這500畝水塘養(yǎng)的魚已無法滿足需求，因此，其他村組也可以采取同樣方式流轉低地以擴大水產養(yǎng)殖規(guī)模。

水產基地的建設產生三點效益：一是增加了村民收入，村民出租土地獲得租金，“不勞而獲”，旱澇保收，一畝土地可收入600元。二是實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變。傳統(tǒng)一家一戶的耕作模式已無法適應市場經濟的發(fā)展，也無法抵御市場風險，而土地流轉出來實行規(guī)模化經營后，從土地上解放出來的農民可以就近或外出務工，傳統(tǒng)農民轉化為產業(yè)工人。同時，業(yè)主的引進和產業(yè)的跟進，有效實現(xiàn)了農村土地向業(yè)主集中、向產業(yè)集中。三是保護了環(huán)境?？茖W處理牲畜糞便，變廢為寶，減少了農村地區(qū)的污染。

通過土地流轉，城市的資金、人才、技術和管理等被引入大水灣村，該村的生產能力、村民的收入和居住條件得到了極大改善，村民的收入渠道極大地被拓寬，基本形成了新的收入格局：

一是“田頭飽肚子”。對適合種稻谷的平地保持基本農田不變，水稻種植面積不減，保證了糧食安全，解決了吃飯問題。

二是“水頭淘銀子”。通過發(fā)展生態(tài)水產養(yǎng)殖業(yè)，農民可以通過出租土地獲取租金收入，同時還可以就地務工，幫助水產業(yè)主養(yǎng)育和管理魚塘等獲取務工費。

三是“土頭找票子”。利用荒山荒坡和薄瘦地發(fā)展茨竹產業(yè)，實現(xiàn)茨竹年銷售收入300萬元，人均單收入1250元。

四是“屋頭鼓袋子”。竹編產業(yè)的發(fā)展讓村民足不出村就能賺錢，解決了就業(yè)和收入問題。竹編產業(yè)在完全投產后將年產500萬元。

五是“外頭挖金子”。土地流轉后的剩余勞動力，該村通過對他們實施技能培訓，有序組織勞務輸出300余人，外出務工人員又可以在外面賺錢以增加家庭收入。

三 西部“丘區(qū)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉的不利因素

（一）自然條件受限

大水灣村屬于典型的西部丘陵區(qū)，因此西部丘陵地區(qū)也具有大水灣村的特點。受地勢較高、地形起伏較大、山地、丘陵多的自然條件影響，耕地形狀不規(guī)則，高低錯落的零散分布，集中連片較少。土地零碎分散的狀態(tài)導致土地難以集中流轉。而且土地較為貧瘠，地下無任何可開發(fā)的礦產資源，人們基本處于刨地吃飯的狀態(tài)，屬于典型的欠發(fā)達地區(qū)。

（二）基礎設施薄弱

西部丘陵地區(qū)農村存在一個普遍現(xiàn)象，那就是基礎設施薄弱。而企業(yè)規(guī)?；a所需要的水、電、交通等基礎條件都不具備。如果企業(yè)參與土地流轉，需要投入大量的資金解決水、電、路等基礎設施，這就變相增加了土地流轉成本，致使土地規(guī)模流轉受到影響。

（三）土地流轉的需求不足

目前，整個西部地區(qū)的農業(yè)產業(yè)化經營還處于起步階段，且僅限于城郊結合部。偏遠丘陵地區(qū)的農業(yè)產業(yè)化還是一片空白，農產品的自給性成份大，商品率低。由于缺乏產業(yè)做支撐，對土地流轉的需求也缺乏。加之一段時間以來農產品價格持續(xù)低迷，種地往往是虧本經營，一些農戶靠外出打工養(yǎng)家糊口。有田不愿種的現(xiàn)象導致“拋荒地”普遍。種地虧本的現(xiàn)實也導致土地流轉的需求缺乏。

（四）農村社保體系不健全

城鄉(xiāng)二元結構條件下，農村社會保障體系的建設與完善，直接影響和制約著農村的經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，進而關系到整個國民經濟的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。我國城市化發(fā)展長期滯后于工業(yè)化的發(fā)展水平，目前仍有逾一半人口生活在農村，并且大部分游離于政府所主導的社會保障體系之外，甚至許多農村居民基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保障需求也不能得到滿足，從而使得廣大農村成為一些社會問題甚至是社會危機的“孵化器”[5]。雖然西部丘區(qū)有外出務工的農民，但由于他們所從事的工作具有不穩(wěn)定性,一旦找不到工作，仍要回家種地。一些農民暫時離開土地，并不意味著他們不要土地。外出打工的農民，家鄉(xiāng)有一塊地是他們生活保障的最后一道防線。因此，為保險起見，他們寧愿拋荒也不讓承包地流轉給他人。這主要還是源自于我國現(xiàn)有社會保障體系不完備，農民工的失業(yè)保險沒有完全建立和完全覆蓋，土地仍然是農民最可靠的社會保障，農民的生老病死實際上仍然依存于土地，大多數農民仍把土地看成是“活命田”和“就業(yè)保險田”。

四 西部“丘區(qū)”成功實現(xiàn)土地流轉的必要因素

井研縣大水灣村統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉的試驗基本取得成效。它的成功也為西部其它“丘區(qū)”實現(xiàn)土地流轉提供了很好的借鑒。現(xiàn)將大水灣村試驗的經驗總結歸納如下：

第一，提高農民科學文化技術。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉的目的是實現(xiàn)土地的集中、規(guī)模化經營，這就要求直接從事生產的農民有一定的文化知識和生產技能與之相匹配。大水灣村為解決這個問題，對相關的村民做了專門培訓，比如如何用糞便養(yǎng)蚯蚓，如何加工竹器產品，如何進行科學的水產養(yǎng)殖等。如果農民只是裸勞動力，企業(yè)還得自帶合格勞動力，這就變相增加了企業(yè)的負擔。

第二，選擇合適的產業(yè)做支撐。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)土地有效流轉，必須加快推進農業(yè)產業(yè)化。農業(yè)產業(yè)化是圍繞專業(yè)化分工基礎而產生的特色農副產品項目，是組織眾多市場經營主體參與，實現(xiàn)產業(yè)資源集中經營，促進生產、加工、銷售一體化，并在發(fā)展過程中逐漸形成新的產業(yè)體系的過程。在這個過程中，一定要選擇適合當地農村特色的產業(yè)作為發(fā)展方向[6]。大水灣村根據自己的地形，恰當地選擇了茨竹和水產養(yǎng)殖作為自己的主導產業(yè)。茨竹投入小，不需要太多管理，更重要的是茨竹的市場需求量大。同樣，生態(tài)魚的養(yǎng)殖也是同理，而且還解決了本村的具體問題。因此，要成功實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉的關鍵因素是要因地制宜，找好自己的產業(yè)，不可盲目跟風上馬。

第三，完善服務體系。大水灣村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、土地流轉之所以成功，還有一個不可忽視的因素，那就是它是政府選中的西部丘陵地區(qū)土地流轉的試驗基地。由于是政府推動，所以引進業(yè)主就比較容易點。而對于其它非試驗基地的丘陵地區(qū)來說，在具備流轉的前提下，也存在想流轉卻流轉不出去的現(xiàn)象，有人稱這種現(xiàn)象為“有貨賣不出，有錢買不到貨”。究其原因，主要還是流轉的信息不暢，土地流轉的中介服務不到位。目前西部比較發(fā)達的地區(qū)建立起了土地流轉市場服務機制，而偏遠落后的地方消息閉塞，信息傳不出去也傳不進來。因此，西部丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉的服務體系必須建立。

總之，西部丘陵地區(qū)是西部的主要地形之一，整個西部要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展當然也包括丘陵地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展了。而這些地方又具有很多阻礙因素，因此，大水灣村的實踐為其它具有類似不利因素的丘陵地區(qū)提供了很好的示范，也為我們制定西部丘陵地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地流轉的規(guī)劃提供了很好的啟示。

[1]胡乃武，葉裕民.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略思考與對策[J].理論前沿，2004，（6）：32.

[2]王婭蘭.我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡與新農村建設[J].中國市場，2007，（2）：103.

[3]陳錫文.如何看待當前的耕地流轉[N].人民日報，2001-08-06.

[4]邵彥敏.農業(yè)人口流動與農村土地流轉[J].人口學刊，2007，（4）：36.

[5]李 宏.農村社保體系建設的全景分析與透視[J].銅陵學院學報，2007，（3）：129.

[6]景云祥.農業(yè)產業(yè)化-內部化與集群化路徑的發(fā)展條件及相機選擇[J].蘭州學刊，2007，（10）：72.

On Land Transference in Western China’s“Hilly Regions”from the Perspective of Urban and Rural Harmonious Development——Taking Dashuiwan Village of Jinyan County of Sichuan Province for Example

ZHANG Ji－lan

(Department of Political Science and Law,Leshan Normal University,Leshan,Sichuan 614004,China)

Harmonious development of Urban and rural areas is an important measure to narrow the gap between urban and rural areas.The hilly regions in western China are mostly poor geographically,backward economically,and underdeveloped industrially.With these unfavorable factors,how to achieve land transference and develop urban and rural areas harmoniously in hilly regions is an important problem to be solved urgently. Dashuiwan Village,located in a hilly region in western China,has set a good example by bambusa blumeana planting and ecological cultivating.Their experience can be used for reference by other hilly regions in western China.

hilly regions in western China;land transference;industrial support

F321.1

A

1674-3652（2010）02-0122-05

2009-12-23

樂山市社科聯(lián)科研課題。

張繼蘭（1972- ），女，重慶開縣人，樂山師范學院政法系教師，主要從事政治參與和鄉(xiāng)村問題研究。

[責任編輯：雪 豹]