論促進內蒙古產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅收政策

白曉榮

(內蒙古財經學院 財政稅務學院,內蒙古 呼和浩特 010051)

論促進內蒙古產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅收政策

白曉榮

(內蒙古財經學院 財政稅務學院,內蒙古 呼和浩特 010051)

內蒙古在全國具有特殊的經濟地位和獨立的研究內涵,它地域遼闊,資源豐富,自然條件復雜多樣,經濟發(fā)展?jié)摿艽?。如何圍繞生態(tài)文明,使經濟發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調,實現(xiàn)良性循環(huán),促進經濟社會健康發(fā)展,是內蒙古面臨的重大課題。本文基于內蒙古特殊的區(qū)情分析了促進內蒙古產業(yè)發(fā)展的稅收政策存在的問題,并提出了相應解決對策。

內蒙古;產業(yè);可持續(xù)發(fā)展;稅收政策

產業(yè)發(fā)展是一個產業(yè)由低級到高級、由簡單到復雜、由小規(guī)模到大規(guī)模的經濟動態(tài)過程。縱觀世界經濟的發(fā)展,越來越重視與資源、環(huán)境和人口等方面的協(xié)調發(fā)展成為產業(yè)發(fā)展的趨勢之一。產業(yè)可持續(xù)發(fā)展可以定義為在保障自然資源與環(huán)境的質量和其提供的服務的前提下將產業(yè)自身發(fā)展的內在客觀規(guī)律和長遠發(fā)展的規(guī)劃結合起來,使產業(yè)沿著健康的軌道長期持續(xù),以期盡可能平等的滿足當代人的需要,同時又不損害后代的需要的產業(yè)發(fā)展。內蒙古近幾年在加快產業(yè)結構調整的步伐,包括加快對于第二產業(yè)的優(yōu)化升級;大力發(fā)展物流業(yè)、旅游業(yè)等第三產業(yè);鼓勵和引導中小企業(yè)向優(yōu)勢特色產業(yè)延伸;采取多種政策措施積極推進節(jié)能減排。

稅收產業(yè)政策涉及社會生產、分配、消費等各個領域,是實現(xiàn)經濟目標的有力工具之一。各國實踐證明,稅收政策在促進可持續(xù)發(fā)展方面也具有其他經濟手段難以替代的作用。稅收政策作為產業(yè)政策的組成部分是產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證,對實現(xiàn)資源的有效配置和利用,對污染的治理和控制,對產業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有重要意義,但目前稅收政策在促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面存在著很多問題。

一、現(xiàn)有稅收政策存在的問題

(一)稅收政策整體設計存在問題

1.政策目標缺乏整體設計

我國產業(yè)政策的出臺多基于產業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困擾的背景,具有較大的波動性和適應性,缺乏產業(yè)稅收政策本應具有的前瞻性和導向性特征,而且目前我國三大產業(yè)和三大產業(yè)內部各行業(yè)幾乎都有稅收優(yōu)惠,覆蓋面如此大的產業(yè)稅收政策,無法實現(xiàn)結構調整的初衷。因為只有從產業(yè)發(fā)展的全局著眼,對某些產業(yè)優(yōu)惠,對某些產業(yè)不優(yōu)惠,才能起到稅收政策對產業(yè)的引導作用。

2.產業(yè)稅收政策的功能相對薄弱

我國的稅收政策具有明顯的區(qū)域性導向,從促進東部沿海地區(qū)發(fā)展到振興東北老工業(yè)基地,再到西部大開發(fā),這種格局一直延續(xù)到今天。而且稅收政策還承載著很多經濟和社會目標,比如技術進步、外貿出口、收入分配、促進就業(yè)等。產生的問題如下：一方面,沒有突出產業(yè)導向,產業(yè)稅收政策調整乏力。另一方面,缺乏對各項目標的協(xié)調。由于不同目標的出發(fā)點不同,實施的范圍不同,產業(yè)稅收政策目標和其他目標會出現(xiàn)沖突。使產業(yè)稅收政策目標在其他目標的干擾下變得混亂起來。

(二)產業(yè)稅收優(yōu)惠存在問題

1.生態(tài)環(huán)境保護因素的稅收優(yōu)惠單一

考慮生態(tài)環(huán)境保護因素的稅收優(yōu)惠單一,主要是減稅和免稅,缺少針對性、靈活性,影響稅收優(yōu)惠政策實施效果。稅收優(yōu)惠按稅收優(yōu)惠方式的不同,可分為稅額式優(yōu)惠、稅率式優(yōu)惠、稅基式優(yōu)惠和時間優(yōu)惠。稅額和稅率優(yōu)惠屬于直接優(yōu)惠,稅基和時間優(yōu)惠屬于間接優(yōu)惠。比較而言,間接優(yōu)惠方式對生產經營的調節(jié)作用大,偷逃稅的刺激小。而我國多采用直接優(yōu)惠的減免稅方式,稅式支出手段單一,稅收手段實現(xiàn)政策意圖能力較弱。

2.對環(huán)保產業(yè)的專門稅收優(yōu)惠政策較少

我國對于產業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要集中于高新技術產業(yè),而對于和環(huán)境保護相關的產業(yè)優(yōu)惠,只是分布于各個稅種中的零散的政策,比較凌亂。

(三)具體稅種存在問題

涉及生態(tài)環(huán)境保護的稅種太少,缺少以保護生態(tài)環(huán)境為目的的專門稅種。這樣就限制了稅收對生態(tài)環(huán)境污染的調控力度,也難以形成專門的用于生態(tài)環(huán)保的稅收收入來源,弱化了稅收在生態(tài)環(huán)保方面的作用。

現(xiàn)有涉及生態(tài)環(huán)保的稅種中,有關生態(tài)環(huán)保的規(guī)定不健全,對生態(tài)環(huán)境保護的調節(jié)力度不夠。比如就資源稅而言,稅率過低,稅檔之間的差距過小,對資源的合理利用起不到明顯的調節(jié)作用,征稅范圍狹窄,基本上只屬于礦藏資源占用稅。這與我國資源短缺,利用率不高,浪費現(xiàn)象嚴重的情況極不相稱。

(四)針對西部民族地區(qū)的稅收政策存在的問題

西部民族地區(qū)基于自然資源優(yōu)勢和獨特的歷史文化資源,形成了許多特色產業(yè),例如能源產業(yè)和旅游業(yè),通過發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè),進而帶動其他各種產業(yè)的發(fā)展,這是推動西部民族地區(qū)經濟增長的重要舉措。但稅收政策在促進西部民族地區(qū)的產業(yè)發(fā)展還存在很多的問題。

1.能源稅收政策存在的問題

首先,能源領域涵蓋范圍廣,體系龐大。在我國現(xiàn)行的稅收政策中,雖然已經體現(xiàn)對能源問題的關注,但相對于復雜的能源系統(tǒng)來說只是冰山一角,和能源有關的政策數(shù)量較少,還存在很多空白需要補充,并且穿插于不同的稅種之間缺乏系統(tǒng)的索引和歸納。正是由于這樣,不同的規(guī)定往往各自為政,很難去兼顧政策設置的協(xié)調、統(tǒng)一,稅收的調控作用在無形中被削弱,可能影響到預期的效果。尤其是一些和能源可持續(xù)發(fā)展不符的規(guī)定還沒有調整。比如,在增值稅政策中,將煤氣、石油液化氣、天然氣、居民用煤炭制品一視同仁對待不加區(qū)分,統(tǒng)一按照13%的低稅率計征。實際上,石油液化氣和天然氣屬于清潔能源,而煤炭制品燃燒過程中的污染遠大于前者,這樣“一刀切”的做法忽略了高污染、高稅負的征稅原則。

其次,我國的稅制結構中,沒有任何一個稅種的設立直指高耗能、高污染的行為和產品。如果設立一個專門的能源稅,那么其稅收收入可以形成專項基金,用在節(jié)能減排、環(huán)境保護等領域,用在新技術研發(fā)、新產品推廣等專項。對能源稅的嚴格征管,也形成對能源消耗行為、損害環(huán)境行為的監(jiān)督,凡是有符合繳納能源稅的事件發(fā)生,都必須按規(guī)定付出經濟上的代價。稅收對能源可持續(xù)發(fā)展的調控措施將更加完善,力度更加到位。

2.旅游業(yè)稅收政策存在的問題

稅收優(yōu)惠方式過于單一且地區(qū)間優(yōu)惠不平衡。目前,我國營業(yè)稅起征點偏低、娛樂業(yè)營業(yè)稅率偏高,影響旅游產業(yè)的發(fā)展。與此同時,旅游業(yè)可享受的稅收優(yōu)惠政策主要集中于企業(yè)所得稅減免方面,但對于一些關于旅游業(yè)發(fā)展大局的稅種,例如營業(yè)稅減免優(yōu)惠措施運用卻很少,適用面也很窄,只對一些與旅游相關的文化領域(紀念館、博物館、文化館、美術館、展覽館、書(畫)院、圖書館、文物保護單位舉辦文化活動及宗教場所舉辦文化、宗教活動的售票收入)免征營業(yè)稅,其他類型旅游企業(yè)營業(yè)稅均沒有任何優(yōu)惠。

另外,盡管近年來在西部開發(fā)戰(zhàn)略實施后向西部有所傾斜,但幅度過小。這種稅收措施造成最直接的影響就是各地在開發(fā)旅游資源的資金不足,致使旅游資源開發(fā)資金的來源、方式單一,從而使得內蒙古乃至西部很多潛在的旅游資源優(yōu)勢無法充分發(fā)揮出來,難以提升旅游業(yè)在整個國民經濟體系中的行業(yè)競爭力。

(五)地方政府缺乏調控稅收政策的能力

我國的稅收立法權高度集中于中央,地方只擁有屠宰稅和筵席稅的開征和制定具體征收辦法的權力。國務院1998年下發(fā)的《關于加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》規(guī)定,中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央,各地區(qū)、各部門要依法治稅,依法理財,不得超越權限擅自制定、解釋稅收政策,也不得越權批準減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅,地方政府和地方稅務機關只能在稅法規(guī)定的權限內執(zhí)行稅收政策。從表面上,稅收政策的高度集中,有利于國家政策的統(tǒng)一和執(zhí)法的平等,并保證和約束了地方政府部門濫用權力,避免制定出有悖于國家方針政策的稅收優(yōu)惠政策,從而維護了稅法的公平、公正。但在實際執(zhí)行過程中,不難發(fā)現(xiàn),高度集權的稅收政策與中央和地方事權、財權相統(tǒng)一的原則不相符,中央授予地方對營業(yè)稅、資源稅等地方主要稅種的稅制要素進行調整變動的權力也非常有限,地方政府沒有自己掌握的稅基,不能因地制宜地設立符合當?shù)囟愂諆?yōu)勢及發(fā)展優(yōu)勢的稅種,對各主體稅種稅率沒有制定權,因此,無法充分發(fā)揮地方稅在調節(jié)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展中的作用。

二、促進內蒙古產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的稅收對策

(一)要明確產業(yè)稅收政策的目標

內蒙古經濟在長期的發(fā)展過程中,在農牧業(yè)、能源工業(yè)、農畜產品加工業(yè)、稀土工業(yè)、生物高技術產業(yè)、草原文化旅游等行業(yè)逐步形成了自己的特色,并成為經濟發(fā)展的重要支撐。因此促進內蒙古產業(yè)發(fā)展的稅收政策具體包括：發(fā)展薄弱的農牧業(yè)、能源、原材料、交通運輸業(yè)等基礎產業(yè)以及處于發(fā)展初期的以信息產業(yè)為代表的高技術產業(yè)。在產業(yè)組織上,促進企業(yè)并購,支持企業(yè)集團和中小企業(yè)的發(fā)展。在實施稅收政策時以產業(yè)導向取代區(qū)域導向,以產業(yè)稅收優(yōu)惠作為稅收優(yōu)惠的主要目標。

(二)完善稅收優(yōu)惠措施

除繼續(xù)保留原有的減稅免稅、投資稅收抵免等稅收優(yōu)惠形式外,還應針對不同優(yōu)惠對象的具體情況,分別采取多種稅收優(yōu)惠形式。還應完善現(xiàn)有稅種中關于環(huán)保的稅收優(yōu)惠,如增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅等。還可以考慮對于環(huán)保產業(yè)實施專門的稅收優(yōu)惠或開征環(huán)境保護稅。西方很多國家都開征了各種涉及環(huán)境保護的稅收,如污染稅、排污稅、能源稅等,對發(fā)展資源節(jié)約型經濟,促進產業(yè)結構的優(yōu)化升級和經濟增長方式的轉換都起到了非常重要的作用。

(三)考慮西部民族地區(qū)的具體經濟情況給予適當傾斜的稅收政策

首先應改革資源稅。2008年內蒙古地區(qū)資源稅22.06億元,占稅收收入的2.4%,作為資源大區(qū),這一比重還偏低,難以發(fā)揮資源稅的調節(jié)作用,應擴大資源稅的征稅范圍,完善資源稅的計稅依據(jù),合理確定資源稅的單位稅額;其次要研究開征碳稅,可促使廠商更新技術,在生產過程中減少二氧化碳的排放,還能夠促進能源系統(tǒng)從高碳排放礦物能源向低碳或非碳能源轉化,有利于內蒙古地區(qū)天然氣和風電發(fā)展;最后,還應通過完善分稅制的財政管理體制,賦予地方特別是西部民族自治地區(qū)必要的稅收方面的立法權和政策調整權。對全國普遍開征但經濟影響較小的稅種,立法權在中央,稅收政策解釋權應在地方;對收入規(guī)模小、未在全國普遍開征的稅種,立法權和稅收解釋權均應在地方。

除以上因素之外,在考慮利用稅收政策促進內蒙古產業(yè)可持續(xù)發(fā)展時,還應與內蒙古的產業(yè)發(fā)展特點相結合。2009年內蒙古全年GDP增速為16.9%。其中第二產業(yè)對經濟增長的貢獻率為62.2%,在第二產業(yè)中,重工業(yè)占工業(yè)的比例為80%以上。內蒙古經濟增長的動力主要來源于能源、化工、冶金、裝備制造等重工業(yè),而農畜產品加工業(yè)、高新技術產業(yè)等輕工業(yè)對GDP的支撐度并不是很高。因此,如何根據(jù)內蒙古產業(yè)發(fā)展的特點制定適宜的稅收政策是促進內蒙古產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的政策保障。

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F810.422

A

1004-5295(2010)05-0071-03

2010-08-10

內蒙古產業(yè)發(fā)展研究基地重大項目(NMCJ0802ZD)

白曉榮(1982-),女(蒙古族),遼寧阜新人,內蒙古財經學院財政稅務學院講師,中央財經大學財政學院博士生,從事稅收理論與政策研究.

[責任編輯：高平亮]