我國(guó)政府預(yù)算透明度的考量和提升

王淑杰

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院副教授、博士，北京 1 0 0 0 8 1）

我國(guó)政府預(yù)算透明度的考量和提升

王淑杰

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院副教授、博士，北京 1 0 0 0 8 1）

在現(xiàn)代民主國(guó)家，政府預(yù)算的透明度具有重要意義，因?yàn)樗谝欢ǔ潭壬洗碇粐?guó)的民主程度。1990年代以來(lái)，通過(guò)以部門(mén)預(yù)算為主導(dǎo)的一系列預(yù)算改革，我國(guó)預(yù)算透明度有所提高，但按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)考量，仍處于較低水平。在當(dāng)前的政治和經(jīng)濟(jì)條件下，可以考慮著重從界定清晰的政府范圍、嚴(yán)格預(yù)算外資金管理和推進(jìn)部門(mén)預(yù)算等方面改進(jìn)。

政府預(yù)算；透明度；一般政府；預(yù)算外；部門(mén)預(yù)算

一、按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)考量我國(guó)政府預(yù)算透明度

在現(xiàn)代社會(huì)，預(yù)算是監(jiān)督政府行為的最為重要的工具。然而，如果預(yù)算不夠透明，它就不能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，反而會(huì)為政府利用信息優(yōu)勢(shì)從事機(jī)會(huì)主義行為提供條件?？梢哉f(shuō)，只有透明的預(yù)算才稱得上是現(xiàn)代的預(yù)算、民主的預(yù)算。具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算透明的意義在于保障公民的知情權(quán)、為監(jiān)督提供前提和督促政府更好履行受托責(zé)任等三方面。目前預(yù)算透明原則已經(jīng)得到世界大多數(shù)國(guó)家的普遍認(rèn)同，很多國(guó)際組織都在預(yù)算透明度方面發(fā)布了指導(dǎo)性文件。雖然這些國(guó)際文件并非強(qiáng)制性的，但他們已成為很多國(guó)家實(shí)現(xiàn)預(yù)算透明化最重要的指導(dǎo)文件。根據(jù)這些國(guó)際范本的界定，預(yù)算透明是指預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算等政府預(yù)算的全部過(guò)程依法通過(guò)相應(yīng)方式向社會(huì)公開(kāi)，這主要包括三個(gè)方面：一是預(yù)算的依據(jù)亦即預(yù)算所依據(jù)的背景材料、說(shuō)明、解釋等必須依法公開(kāi)；二是預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算的過(guò)程必須公開(kāi)；三是預(yù)算的內(nèi)容即批準(zhǔn)的預(yù)算內(nèi)容必須公開(kāi)。

改革開(kāi)放前，在中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)財(cái)政管理實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支。在這種情況下，財(cái)政履行的是國(guó)家分配功能，預(yù)算在某種意義上處于“黑箱”狀態(tài)。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和深化，以及部門(mén)預(yù)算等一系列預(yù)算改革的推行，政府預(yù)算開(kāi)始逐步透明化。然而，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)考量，我國(guó)預(yù)算透明度仍舊較低。根據(jù)IMF專門(mén)為發(fā)展中國(guó)家制定的預(yù)算透明度標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)處于較低的水平。除IMF外，對(duì)我國(guó)政府預(yù)算透明度的考量還可參考普華永道（PriceWaterhouse&Coopers）在2001年發(fā)布的關(guān)于“不透明指數(shù)”的調(diào)研報(bào)告，中國(guó)在所調(diào)查的35個(gè)國(guó)家和地區(qū)中被列為透明度最低的國(guó)家，“不透明指數(shù)”達(dá)到87，與新加坡（不透明指數(shù)為29）和美國(guó)（不透明指數(shù)為36）相比差距非常明顯。[1]

二、提高我國(guó)政府預(yù)算透明度的思路

預(yù)算透明程度受很多因素的影響，其中較為重要的就是政府行政管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，政府預(yù)算屬于政府行政管理的內(nèi)容，如果行政管理透明化，那么預(yù)算也較透明，反之亦然。我國(guó)的行政管理基本上是封閉式的，政治決策在幕后進(jìn)行，公共決策往往排斥公眾廣泛參與，大眾缺乏真正的知情權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)80%的社會(huì)信息資料集中在政府機(jī)構(gòu)手中，[2]而政府機(jī)構(gòu)的信息基本處于封閉狀態(tài)，大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、報(bào)告和分析以內(nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒(méi)有公開(kāi)。因此，從長(zhǎng)期講，只有我國(guó)建立起開(kāi)放的、民主的行政管理系統(tǒng)，才能保證預(yù)算信息的透明化。其次，關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與預(yù)算透明度之間的高度相關(guān)關(guān)系，已經(jīng)得到了很多研究的支持。國(guó)際預(yù)算聯(lián)合組織（Internal Budget Partership）2005年的專項(xiàng)調(diào)查顯示，平均來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家的預(yù)算透明度明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家。[3]因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，提高預(yù)算透明度的前提之一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平。

在當(dāng)前政治和經(jīng)濟(jì)條件都難以在短期改變的情況下，參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以及各國(guó)通行做法，結(jié)合我國(guó)預(yù)算改革進(jìn)度，可以考慮以下三方面提高政府預(yù)算透明度：

（一）清晰完整地界定政府范圍

將政府與其他商業(yè)性和貨幣性組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，有助于更清楚地界定和評(píng)估政府的受托責(zé)任。因此政府應(yīng)先公布其組織機(jī)構(gòu)圖，說(shuō)明包括政府在內(nèi)的公共部門(mén)的構(gòu)成狀況。IMF在《2007財(cái)政透明度手冊(cè)》中提出，只有政府范圍界定清晰，在此基礎(chǔ)上公開(kāi)的預(yù)算信息才是完整和透明的。雖然各國(guó)政府的具體內(nèi)容并不完全相同，但按照IMF在《2007財(cái)政透明度手冊(cè)》中的定義，“政府”由政府機(jī)構(gòu)和非市場(chǎng)性非營(yíng)利性組織構(gòu)成。其中，政府機(jī)構(gòu)由履行政府基本功能的所有中央和地方機(jī)構(gòu)構(gòu)成，包括所有通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)收入或其他政府資源等形式獲得其絕大部分收入以及花費(fèi)公共資金履行財(cái)政職能的組織。非營(yíng)利組織在非商業(yè)性基礎(chǔ)上履行職能，也主要通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)收入等方式獲得收入，但還可能有其他收入來(lái)源。在界定清楚“政府”范圍的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算的透明，就應(yīng)該將所有政府的預(yù)算信息都公開(kāi)。

根據(jù)IMF關(guān)于政府角色和經(jīng)濟(jì)體制改革的具體特征，我國(guó)必須重新進(jìn)行政府職能的準(zhǔn)確定位以及對(duì)政府管理經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整。只有弄清政府包括那些組織、到底應(yīng)管什么、如何管等問(wèn)題才能參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)政府預(yù)算信息。在界定清楚政府范圍的基礎(chǔ)上，按照OECD公布的預(yù)算透明度最佳做法，政府預(yù)算應(yīng)公開(kāi)的信息包含預(yù)算報(bào)告類和特別事項(xiàng)類兩種。對(duì)比上述國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)所公開(kāi)的預(yù)算信息內(nèi)容還相當(dāng)貧乏，僅公布了預(yù)算報(bào)告類中的“預(yù)算報(bào)告”一項(xiàng)，其他項(xiàng)目以及特別事項(xiàng)類則都沒(méi)有公開(kāi)。可以考慮預(yù)算首先提供反映準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)的報(bào)告，如價(jià)格補(bǔ)貼、國(guó)有企業(yè)虧損、維持匯率穩(wěn)定的金融市場(chǎng)操作等，這些報(bào)告作為預(yù)算的補(bǔ)充文件，可以為預(yù)算監(jiān)督提供全面的視野。比如在美國(guó)，準(zhǔn)預(yù)算資金——聯(lián)邦儲(chǔ)備金就既沒(méi)有列為預(yù)算內(nèi)也沒(méi)有列為預(yù)算外，因?yàn)樗钦?dú)立運(yùn)作的資金，但預(yù)算文件中就包含了聯(lián)邦儲(chǔ)備的報(bào)告。我國(guó)完全可以借鑒美國(guó)的這一做法。

（二）嚴(yán)格管理并公開(kāi)預(yù)算外資金

預(yù)算透明體現(xiàn)為所有預(yù)算收入和支出都要包含在預(yù)算文件中，支出不能直接被收入抵消，而且收入和支出還要包含在同一個(gè)文件中并在同一時(shí)間遞交給立法機(jī)構(gòu)審批。追溯現(xiàn)代預(yù)算起源可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)會(huì)對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督并非一開(kāi)始就是全面性的，而是經(jīng)歷了監(jiān)督稅收收入—預(yù)算支出—國(guó)王借債這樣一個(gè)逐步完整化的過(guò)程。然而，歷史進(jìn)程是不可倒退的，一旦國(guó)會(huì)實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府預(yù)算的全面監(jiān)督，就不可能放棄。顯然，預(yù)算內(nèi)容愈全面，才愈可能成為高度透明的預(yù)算。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展變化，各國(guó)都不同程度地出現(xiàn)了預(yù)算外收支。預(yù)算外（除美國(guó)稱之為off-budget外，大多數(shù)國(guó)家都稱為Extra-budgetary funds）就是根據(jù)法律不受預(yù)算撥款和政府公共收入約束的項(xiàng)目，比如社會(huì)保障基金和郵政服務(wù)等。預(yù)算外收支的存在可能會(huì)影響到預(yù)算的完整性。然而，由于政府的預(yù)算外收支的靈活性，它確有存在的合理性和必要性，而且完全可以通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)保證政府預(yù)算的透明性。從國(guó)際來(lái)看，立法機(jī)關(guān)主要有兩種手段控制預(yù)算外收支：一是通過(guò)立法嚴(yán)格限制預(yù)算外的規(guī)模和范圍，如加拿大、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算外支出占全部政府支出的比重都在20%以下，委內(nèi)瑞拉、墨西哥和智利等發(fā)展中國(guó)家的情況也大致相同；二是公開(kāi)預(yù)算外資金的相關(guān)信息，使之處于立法機(jī)關(guān)及其他組織的監(jiān)督之下，比如美國(guó)在預(yù)算文件中就清晰列示了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金的情況。

與國(guó)際趨勢(shì)相同，目前預(yù)算外收支是影響我國(guó)預(yù)算透明性的最大因素。在改革開(kāi)放初期至1993年間，我國(guó)預(yù)算外資金急速膨脹，甚至成為“第二預(yù)算”。目前這一趨勢(shì)雖然有所好轉(zhuǎn)，但預(yù)算外資金規(guī)模仍舊巨大且不夠透明。在我國(guó)，預(yù)算外資金已經(jīng)嚴(yán)重削弱了政府統(tǒng)籌預(yù)算資金的能力、滋生了腐敗現(xiàn)象、破壞了預(yù)算的透明性。與國(guó)外相比，我國(guó)預(yù)算外資金的負(fù)面作用之所以非常大主要有兩個(gè)原因：一是規(guī)模過(guò)于龐大；二是沒(méi)有統(tǒng)一管理。因此，控制預(yù)算外資金的規(guī)模并進(jìn)行規(guī)范管理是減輕和消除我國(guó)預(yù)算外資金負(fù)面影響的基本對(duì)策。我國(guó)可以參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，首先確定預(yù)算外資金的總規(guī)模，然后要求政府在預(yù)算文件中提供預(yù)算外收支的相關(guān)信息，以便監(jiān)督。

自1993年開(kāi)始實(shí)行的收支兩條線制度是我國(guó)加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的一個(gè)探索。收支兩條線是指財(cái)政收入應(yīng)全部上繳國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶，財(cái)政支出應(yīng)由財(cái)政根據(jù)各部門(mén)和機(jī)構(gòu)的預(yù)算申請(qǐng)審核撥付。對(duì)預(yù)算機(jī)構(gòu)而言，其獲得預(yù)算資金和支出預(yù)算資金需要通過(guò)不同的程序，改變了過(guò)去預(yù)算機(jī)構(gòu)不通過(guò)財(cái)政部門(mén)自收自支預(yù)算資金的狀況。該制度的具體措施包括：第一，實(shí)行分類管理，清理現(xiàn)有各項(xiàng)預(yù)算外資金。按照“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四納”的原則，財(cái)政部門(mén)對(duì)現(xiàn)有的各項(xiàng)收費(fèi)和基金分類管理。第二，清理帳戶，嚴(yán)控票據(jù)。中央和地方都對(duì)各部門(mén)的銀行賬戶進(jìn)行清理。第三，收支分離。財(cái)政部門(mén)通過(guò)對(duì)預(yù)算單位清理帳戶和控制票據(jù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)其預(yù)算外收入的有序管理。對(duì)于預(yù)算單位的支出，財(cái)政部門(mén)結(jié)合部門(mén)預(yù)算改革，將其分為基本支出和項(xiàng)目支出，分別實(shí)行定員定額管理和項(xiàng)目管理，并編制相應(yīng)的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算。

收支兩條線制度至今已執(zhí)行了17年，實(shí)踐證明，該制度符合我國(guó)加強(qiáng)預(yù)算外資金監(jiān)督的需求，為實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全面和透明奠定了基礎(chǔ)，應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)。根據(jù)目前改革中遇到的問(wèn)題，今后在推進(jìn)收支兩條線改革時(shí)可以考慮以下方面：第一，完善賬戶和票據(jù)管理。銀行賬戶和收支票據(jù)是控制資金的關(guān)鍵途徑，對(duì)預(yù)算外資金也是如此。因此，在已有成績(jī)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)賬戶和票據(jù)的管理就是深化收支兩條線改革的首要內(nèi)容。由于該項(xiàng)內(nèi)容涉及到國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，因而下一步要結(jié)合國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的推進(jìn)，嚴(yán)格對(duì)賬戶和票據(jù)的管理，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)所有的預(yù)算資金都通過(guò)財(cái)政部門(mén)的賬戶和票據(jù)予以反應(yīng)和追蹤。第二，深化收繳分離和收支分離。目前預(yù)算外資金的存量主要是院校收費(fèi)，這部分收費(fèi)名目繁多，是下一步深化收繳分離工作的重點(diǎn)。另外，在收繳分離后，如何保障部門(mén)的經(jīng)費(fèi)成為當(dāng)前改革的重要問(wèn)題。雖然編制部門(mén)預(yù)算，按照項(xiàng)目支出和基本支出測(cè)算預(yù)算部門(mén)的經(jīng)費(fèi)支出可以解決增量，但各預(yù)算部門(mén)的既得利益如何解決仍舊是一個(gè)問(wèn)題，比如以前年度預(yù)算外資金結(jié)余的處理，如何合理確定“定額”中涉及的部門(mén)津貼支出以實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的公平等。需要強(qiáng)調(diào)的是，除預(yù)算外資金數(shù)額外，透明的預(yù)算還要求提供預(yù)算外收支的編制依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

（三）推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革

當(dāng)前的各種預(yù)算形式中，按照部門(mén)編制的預(yù)算能夠全面、詳細(xì)和明確地反映政府各部門(mén)預(yù)算狀況，從而有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的控制和監(jiān)督，也可以較好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算的透明。而且，對(duì)于立法機(jī)構(gòu)和公眾而言，部門(mén)預(yù)算也是比較直觀和容易理解的。

我國(guó)從1998年開(kāi)始推行部門(mén)預(yù)算改革，其初衷之一就是為了全面、清晰地反映預(yù)算部門(mén)的收支情況。在這之前，由于預(yù)算僅按照功能分類進(jìn)行撥付，財(cái)政不能掌握某部門(mén)完整的預(yù)算收支。實(shí)行部門(mén)預(yù)算后，一個(gè)部門(mén)一本帳，各部門(mén)自下而上編報(bào)的預(yù)算能夠反映本部門(mén)的所有預(yù)算收入和支出。因此，繼續(xù)推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革無(wú)疑是提高預(yù)算透明性的重要途徑之一。

根據(jù)10余年來(lái)部門(mén)預(yù)算改革中遇到的問(wèn)題，在今后推進(jìn)部門(mén)預(yù)算改革過(guò)程中，可以著重加強(qiáng)以下方面：第一，繼續(xù)做好資產(chǎn)清查和資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。資產(chǎn)清查是全面掌握部門(mén)資產(chǎn)情況的主要方法，也是編制部門(mén)預(yù)算的前提。第二，加強(qiáng)定額管理，推進(jìn)基本支出預(yù)算編制的規(guī)范化。在總結(jié)實(shí)物費(fèi)用定額試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，按照建立“節(jié)約型”社會(huì)的目標(biāo)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、人員、編制等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、管理和利用工作。第三，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，推進(jìn)項(xiàng)目支出預(yù)算動(dòng)態(tài)管理，研究探索項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于“一上”的新增項(xiàng)目要嚴(yán)格把關(guān)，將項(xiàng)目申報(bào)規(guī)?？刂圃诖_定的范圍內(nèi)，并通過(guò)加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的規(guī)范化和程序化管理。第四，嚴(yán)格財(cái)政撥款結(jié)余資金管理，加強(qiáng)統(tǒng)籌結(jié)余資金的力度，尤其要加強(qiáng)財(cái)政撥款結(jié)余資金的統(tǒng)計(jì)、分析、和核查。第五，推進(jìn)部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。財(cái)政等相關(guān)部門(mén)要將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與部門(mén)履行職能的需要，與部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理相結(jié)合，通過(guò)績(jī)效考評(píng)機(jī)制，推進(jìn)部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算的管理，提高公共服務(wù)水平和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。

最后，值得一提的是，立法機(jī)關(guān)有無(wú)自己專門(mén)的預(yù)算研究組織對(duì)于預(yù)算透明度具有重要的影響。這是因?yàn)椋A(yù)算監(jiān)督過(guò)程中存在著明顯的信息不對(duì)稱，而擁有絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì)的政府行政部門(mén)從理性經(jīng)濟(jì)人的角度出發(fā)又不愿意將預(yù)算信息全部、及時(shí)地提供給立法機(jī)關(guān)，也不愿意提供給公眾。因此，立法機(jī)關(guān)如果擁有自己獨(dú)立的預(yù)算研究組織，專門(mén)來(lái)搜集、提供和公開(kāi)預(yù)算信息，那就能大大提高預(yù)算的透明度。目前很多國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并紛紛開(kāi)始建立預(yù)算組織。比如烏干達(dá)就根據(jù)《2001年預(yù)算法案》建立了議會(huì)預(yù)算辦公室，智利、墨西哥等國(guó)的立法機(jī)關(guān)也在過(guò)去幾年建立預(yù)算研究組織。實(shí)踐證明，這些組織在加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和維護(hù)預(yù)算透明性方面發(fā)揮了顯著的作用。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可以考慮先獨(dú)立并擴(kuò)充預(yù)算工作委員會(huì)及其他相關(guān)部門(mén)的研究職能，待條件成熟時(shí)人大再成立專門(mén)的預(yù)算組織。

[1]陳學(xué)安.建立我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J].財(cái)政研究，2004，（8）.

[2]劉立霞.論我國(guó)實(shí)行政府信息公開(kāi)的價(jià)值[EB/OL].（2008-10-28）[2010-07-25].http：//theory.people.com.cn/GB/49150/491 52/8244377.html.

[3]Joachim Wehner.Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries[R].Report prepared for the UK Department for International Development，2007.

[4]王淑杰.政府預(yù)算的立法監(jiān)督模式研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[責(zé)任編輯：陳展圖]

Appraisal and Improvement of Budget Transparency

WANG Shu-jie

In modern democratic countries the extent of budget transparency is significant since it stands for the extent of democracy.Since 1990s China’s budget transparency has been improving through the budget reforms including department budget. According to international criteria China’s budget transparency is still on the low level.In current political and economic situations，Chinese government can implement the reforms including clarifying the boader of government,strengthening the management of off-budgetary capital and deepening the department budget.

government budget；budget transparency；general government；off-budget；department budget

book=58,ebook=98

F812.3

A

1673-8616（2010）06-0058-03

2010-08-30

2009年國(guó)家社科基金項(xiàng)目《財(cái)政民主與監(jiān)督的環(huán)境基礎(chǔ)研究——基于預(yù)算透明度的角度》（09BZ2036）的部分研究成果