三峽庫區(qū)生態(tài)移民的理論與實踐

□ 譚國太

三峽庫區(qū)生態(tài)移民的理論與實踐

□ 譚國太

舉世矚目的三峽庫區(qū)100萬大移民早在2009年175m蓄水前就已經全面完成，但是這并不意味著三峽庫區(qū)移民問題都解決好了，隨著時間的推移，越來越多的事實和證據表明，三峽庫區(qū)的生態(tài)惡化導致的生態(tài)貧困已成為三峽庫區(qū)貧困的區(qū)域性特征。我們在分析三峽庫區(qū)貧困和生態(tài)環(huán)境關系時，得出了這樣一個結論:三峽庫區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，核心是生態(tài)的可持續(xù)，沒有生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，三峽庫區(qū)的經濟、社會根本沒辦法可持續(xù)。為此，加強三峽庫區(qū)的生態(tài)建設，對庫區(qū)進行生態(tài)移民是加強三峽庫區(qū)建設的重點。

一、三峽庫區(qū)生態(tài)移民的特點分析

如果要對三峽庫區(qū)生態(tài)移民進行分類，大概可以分為以下三種類型：一是自發(fā)性生態(tài)移民和政府主導生態(tài)移民；二是非強制性生態(tài)移民和強制性生態(tài)移民；三是整體性生態(tài)移民與個體生態(tài)移民。

1.生態(tài)移民的自發(fā)性和政府主導性

所謂自發(fā)性生態(tài)移民是指由于生態(tài)環(huán)境惡化造成生產、生活困難而不得不離開原居住地到外地謀生的一種遷移活動。這種類型的移民主要體現(xiàn)的是生態(tài)移民原因。政府主導生態(tài)移民，是指政府有組織地把生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的人口遷移出去，以恢復和保護生態(tài)環(huán)境為主要目的，同時兼顧扶貧和提高經濟收入的遷移活動以及遷移出來的人口。這種類型的移民，既體現(xiàn)了生態(tài)移民的原因，也體現(xiàn)了生態(tài)移民的目的。如果我們將生態(tài)移民分為廣義和狹義的兩種類型，廣義的生態(tài)移民包括了這兩種類型，而狹義的生態(tài)移民就是政府主導的生態(tài)移民。

從三峽庫區(qū)生態(tài)移民的自發(fā)性來看，目前是不夠的，原因很簡單，他們想移民而又無能力進行這種移民。因此，三峽庫區(qū)的生態(tài)移民，仍然只能靠政府主導和推進。

2.生態(tài)移民的非強制性和強制性

我們根據移民是否對遷移有決定權，分為自愿生態(tài)移民與非自愿生態(tài)移民，或叫非強制生態(tài)移民與強制生態(tài)移民。自愿與非自愿的分類是一種最常用的移民分類法。這種分類法同樣也適用于生態(tài)移民的分類。這種分類不是根據移民是否愿意遷移，而是根據移民對自己的遷移行為是否有決定權。如果在一項生態(tài)移民工程中，自己能選擇或決定是否遷移，就是自愿生態(tài)移民。如果對遷移沒有選擇余地，就是非自愿生態(tài)移民。從三峽庫區(qū)生態(tài)移民實踐來看，三峽庫區(qū)的生態(tài)移民，也有因生態(tài)脆弱而自愿進行的生態(tài)移民。但多為非自愿生態(tài)移民。三峽庫區(qū)的生態(tài)移民，從理論上講，不應該是強制性的，而應是非強制性的。但是，由于生活、生產在生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的移民，真正能自發(fā)移民的人很少，他們中一部分人認為，如果他們居住的地方要發(fā)生滑坡坍塌等地質災害，政府應該幫助他們遷移；也有一部分不愿意離開故土。云陽縣因地質災害應立即進行移民的有1600多人，但不管怎么講地質災害已逼近他們，威脅他們，勸他們盡快移民，但一部分人總認為災害沒那么快，即使發(fā)生滑坡、坍塌，政府會幫助他們的。所以，在三峽庫區(qū)生態(tài)移民中也還得采用強制性方式。

3.生態(tài)移民的規(guī)律性與個體性

按照遷移的社區(qū)整體性，分為整體遷移生態(tài)移民與部分遷移生態(tài)移民。如果原居住地社區(qū)全部人口整體性搬遷到新的地方，叫整體遷移生態(tài)移民。原居住地社區(qū)只有一部分人口遷移出來的叫部分生態(tài)移民。這種分類是根據遷出地社區(qū)結構是否完整地帶到了遷入地的角度進行分類。社區(qū)整體遷移的優(yōu)點在于原有社會關系、基層組織，還有大部分原有文化可以保留下來，移民比較容易適應新的生產、生活環(huán)境，同時對遷出地生態(tài)環(huán)境的保護和改善更為徹底。從理論上講，這種生態(tài)移民類型，可以是自愿的，但實際上整體遷移多發(fā)生在生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)，因此也多為非自愿的生態(tài)移民。

從三峽庫區(qū)的生態(tài)移民的實際出發(fā)，整體性生態(tài)移民受三峽庫區(qū)移民的歡迎，移民們總是希望建制不變，親友不散，習慣不改。個體性生態(tài)移民，適宜已經富起來或文化知識較高的移民。

二、三峽庫區(qū)生態(tài)移民的難點分析

生態(tài)移民是一項政策性、群眾性很強的工作，受到來自思想認識、傳統(tǒng)觀念、排外情緒、資金缺乏等方面的干擾，從而影響到生態(tài)移民的順利進行。生態(tài)移民工作因為量大面廣，十分復雜，因此，一要做好移民的思想工作，二要做好安置地方的協(xié)調工作，三要做好資金籌集工作。

1.生態(tài)移民的觀念沒有創(chuàng)新

生態(tài)移民雖然身居深山僻壤，衣食住行艱難，但由于祖祖輩輩在那里繁衍生息，故土難離的思想濃厚，一切都習慣了。農村的年輕人思想開放，也想極力擺脫所處的環(huán)境，但由于受父輩的制約，舉棋不定，不敢作出移民決定，這些思想都給生態(tài)移民造成了困難。

眾所周知，土地是人們賴以生存的基本條件和寶貴的潛在財富，每多一個成員分享，自己就會減少一份財源；特別是隨著生態(tài)移民的到來，給遷入地基礎設施增添了許多壓力，爭電、爭水、爭校舍、爭飯吃等矛盾突出；加之遷入戶住房條件較好，造成本地居住戶心里不平衡，原有的水、電容量等要進一步更新擴大，學校的設施要進一步補充完善，村鎮(zhèn)開支要進一步增加。所以，被遷入地的多數干部群眾，從思想上是不愿意接受新成員到來的，有些甚至有很大的抵觸情緒。

要使生態(tài)移民高高興興地搬遷，必須以具有較強吸引力的良好生活和生產環(huán)境為前提。而為生態(tài)移民所進行的修路、建房、耕地、打井、通電、辦校等工作需要資金數額較大，國家投入有限，基礎設施建設緩慢，影響到生態(tài)移民工作健康有序進行。

2.生態(tài)移民的政策措施沒有到位

生態(tài)移民不僅僅是經濟問題，還涉及政治、文化、社會、生態(tài)、教育、宗教、民族等問題，是一項復雜的系統(tǒng)工程。對廣大移民來說，遷移將對沿襲幾千年的傳統(tǒng)習慣產生巨大沖擊，帶來生產方式和生活方式的根本改變。因此，生態(tài)移民必須遵循如下原則：要與國家建設全面小康社會的目標和部署相結合；要與城鎮(zhèn)化建設相結合；要與國家扶貧攻堅計劃相結合；要與西部大開發(fā)戰(zhàn)略相結合；要與三峽工程的安全和三峽庫區(qū)社會穩(wěn)定相結合；要與發(fā)展移民經濟相結合；要與提高移民科學文化素質相結合。

做好生態(tài)移民工作，關鍵在于政府政策。政府在生態(tài)移民過程中必須建立政策引導、項目帶動、社會參與、企業(yè)參與、移民開發(fā)等運行機制，創(chuàng)新生態(tài)移民的政策機制，投入機制、管理機制。采取政策優(yōu)惠、資金扶持、利益驅動、技術指導等多種形式，調動全社會力量參與生態(tài)移民工作。要實施生態(tài)移民區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，建立生態(tài)移民可持續(xù)發(fā)展評估體系，對移民區(qū)建設做出評價，并根據反饋信息，不斷提高移民區(qū)經濟、社會、生態(tài)發(fā)展的水平。國家應制定移民優(yōu)惠政策，采取相應的措施：建立生態(tài)移民基金，貸款上給予優(yōu)惠，建立生態(tài)補償機制，國家通過制定相關法律法規(guī)，加大對移民款項的監(jiān)管力度。對于當地政府來講，要搞好水、電、路、房、田等基礎設施建設，要減輕移民的心理和經濟負擔，要搞好區(qū)域小城鎮(zhèn)建設，要把搬遷與綜合治理結合起來，要抓好基礎教育工作。

中東部發(fā)達與較發(fā)達地區(qū)應在三峽庫區(qū)生態(tài)移民中發(fā)揮積極主動作用，要深刻認識到，對三峽庫區(qū)生態(tài)移民的支持是應該的，實質上是對生態(tài)安全的一種購買，東部地區(qū)應該樹立花錢購買生態(tài)安全的意識，提供生態(tài)移民資金。中東部地區(qū)，尤其是發(fā)達地區(qū)的城市不應該歧視三峽庫區(qū)的移民，相反，應該敞開胸懷真誠地迎接三峽庫區(qū)移民。這既符合三峽庫區(qū)人民自身的利益，也符合中東部地區(qū)人民自身的利益，是一個雙贏的策略。

3.生態(tài)移民經濟補償沒有明確

任何政府主導的生態(tài)移民都會存在移民補償的問題。由于中央政府沒有設立統(tǒng)一的生態(tài)移民工程項目，各地都是根據本地情況，與其它項目結合實施生態(tài)移民工程。因此，各地在生態(tài)移民經濟補償方面也有很大的差異，出現(xiàn)的相關問題也各種各樣。如果補償不足，移民計劃就難以順利實施或達不到移民目標。補償充分，但政策不配套，也會出現(xiàn)意想不到的結果。因此，在生態(tài)移民工程中，在保證補償充足的情況下，一定要配套相應的政策措施。

從目前的生態(tài)移民實踐來看，大部分生態(tài)移民工程都是與扶貧工程結合在一起實施的，扶貧對象也就是生態(tài)移民的對象。然而，由于政府資金投入不足，那些本是移民對象的貧困戶，往往享受不到政府生態(tài)移民的優(yōu)惠政策。

4.生態(tài)移民產業(yè)轉移時間長，企業(yè)和移民之間關系沒有對等。

實施生態(tài)移民，通過經濟林果的栽培和多種經營項目的培育，改變過去單一以糧食生產為主的農業(yè)生產模式。但是，產業(yè)結構的調整，都需要一個較長的周期，移民生活無法得到保障。不僅如此，移民過程中企業(yè)和移民戶之間存在不對等關系。在價格形成過程中，作為產品需求方的企業(yè)成為壟斷者，而作為產品供給方的眾多分散的移民，只能是價格的被動接受者。在與企業(yè)進行交易的過程中，移民在價格形成上處于極為被動的地位。

5.生態(tài)移民中的科技扶持沒有跟上。

進行生態(tài)移民，移民的生產方式發(fā)生改變，這樣一來，一系列的技術問題，如生態(tài)農業(yè)中的各種種植技術等問題就變得十分迫切，但是由于體制原因，技術部門沒有把科技服務變成產業(yè)，使政府的科技服務受到資金短缺的嚴重約束，其結果是，技術服務遠遠不能滿足產業(yè)和經濟發(fā)展的需要，更不能滿足生態(tài)移民的需要。

三、三峽庫區(qū)生態(tài)移民的模式

三峽庫區(qū)生態(tài)移民實際上也是第二次移民，就是要把生活在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)的居民遷移到安全區(qū)域，并以發(fā)展生態(tài)經濟去安置他們。當然，也還可以將他們安置到工廠企業(yè)、城市、城鎮(zhèn)。從生態(tài)移民的安置模式看，主要有以下四種：即農業(yè)產業(yè)化開發(fā)模式，工業(yè)化開發(fā)模式，城鎮(zhèn)化開發(fā)模式，旅游開發(fā)模式。

1.產業(yè)化開發(fā)模式

產業(yè)化開發(fā)模式。結合移民安置與產業(yè)發(fā)展使移民不但搬得出、穩(wěn)得住而且還能逐步致富。這些安置模式可分為農業(yè)產業(yè)安置、二三產業(yè)安置、自謀職業(yè)安置、勞務輸出安置、教育培訓安置等5種安置模式。從目前來看，三峽庫區(qū)的產業(yè)開發(fā)模式還處于發(fā)展中，三峽庫區(qū)的產業(yè)空心化現(xiàn)象在2000年左右比較明顯，經過重慶直轄近13年的建設，三峽庫區(qū)產業(yè)空心化正在逐步減緩，經濟得到了快速發(fā)展。2007年，庫區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產總值3042.13億元，按可比價計算，比上年增長15.5%，其中，重慶庫區(qū)2875.97億元，增長15.6%，湖北庫區(qū)166.16億元，增長14.3%，庫區(qū)工業(yè)增加值實現(xiàn)1126.07億元，增長21.9%，第一、二、三次產業(yè)增加值比例為10.6：44.4：45.0，按常住人口計算，2007年庫區(qū)人均地區(qū)生產總值16115元，比上年增長17.3%。

三峽庫區(qū)人口、耕地、糧食、環(huán)境是三峽庫區(qū)經濟發(fā)展的四大制約因素，但農村移民又要以大農業(yè)安置為主，以種植業(yè)安置為主。因此，通過農業(yè)結構調整，最終以實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化發(fā)展農村經濟，實現(xiàn)生態(tài)移民使移民脫貧致富。

三峽庫區(qū)地處亞熱帶北緣，由于長江以北有大巴山脈延伸部分的神農架山地，長江以南有巫山山脈作屏障，西伯利亞冷空氣不易侵入，從而形成四季分明，雨量適中溫暖濕潤的氣候特征。三峽庫區(qū)年平均氣溫約16℃，年降雨量1400mm左右，水熱條件十分優(yōu)越，但山地復雜，山間盆地相同，高差懸殊很大，各地氣候有垂直差異，形成明顯的生物氣候帶。不同垂直帶溫度、濕度、光照都有很大差異。不同垂直帶群落結構、作物、水果品種，經濟林木種類也大相徑庭。所以應根據不同垂直區(qū)帶因地制宜地進行農業(yè)規(guī)劃設計。

（1）在庫周兩岸海拔500m以下，大力發(fā)展柑桔，進行生態(tài)移民

海拔500m以下的小河流域區(qū)多為山間盆地，冬季冷空氣難以侵入，使該區(qū)域成為暖谷區(qū)。氣溫夏熱冬暖，光照充足，水源豐富。山上侵蝕的土壤大部分匯積于低山平壩，致使平壩耕地土層深厚肥沃，氣溫適于多種果樹生長，尤其是柑桔。交通運輸、信息來源相對便利。但三峽庫區(qū)的區(qū)域人口密集，超過1000人k㎡。墾荒、砍伐嚴重，森林覆蓋低下，水土流失嚴重。根據這一區(qū)域的特點大力發(fā)展種植業(yè)，引進優(yōu)良品種，采用科學種植和管理技術，在荒山坡和大坡度土地中大力發(fā)展柑桔等水果生產，建成柑桔林，以提高農業(yè)經濟效益。開縣是長江中上游柑桔優(yōu)勢產業(yè)帶的核心區(qū)域，他們充分利用這一優(yōu)勢，縣委、縣政府提出把柑桔產業(yè)打造成為中國柑桔第一品牌，從2008年到2012年，先后投資40億，發(fā)展柑桔80萬畝。為了使這一宏大規(guī)模落實，開縣縣委、縣政府決定首先在后壩村進行試點，發(fā)展柑桔兩萬畝，由農業(yè)局、農綜辦、移民局、果品公司等單位負責資金、技術支持，目前三峽庫區(qū)正在緊張建設之宮。三峽庫區(qū)利用生態(tài)經濟安置移民，讓移民可持續(xù)發(fā)展，這不僅是開縣創(chuàng)新的生態(tài)移民思路，三峽庫周兩岸的巫山、云陽、奉節(jié)、萬州、忠縣等相同區(qū)域都在這樣的。

第二，大力發(fā)展第三產業(yè)，進行生態(tài)移民。由于能發(fā)展第三產業(yè)的區(qū)域人口密集，勞動力過剩，但這一區(qū)域交通信息相對便利，小城鎮(zhèn)較多，可建設以城鎮(zhèn)為中心的產業(yè)中心、商業(yè)中心、金融中心和文化中心，以推動農業(yè)經濟發(fā)展。尤其可大力發(fā)展農副產品加工業(yè)。三峽庫區(qū)農副產品加工業(yè)普遍薄弱，許多農副產品僅靠外銷，不僅價格低廉，有的因交通不暢而造成巨大浪費，秭歸縣年產柑桔3.2285×104t，而縣內加工處理能力不過1000t，每年因積壓腐爛而造成巨大損失。因此，在政策上大力扶持一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)與庫區(qū)農業(yè)產業(yè)配套發(fā)展加工是很有必要的。以利于提高經濟效益和閑置勞力的安置。

（2）在庫周兩岸海拔500至1000m區(qū)域發(fā)展經濟林安置生態(tài)移民

海拔500至1000m區(qū)域，多位于山腰，地形復雜，面積寬廣，但主要是坡地。氣溫條件適于多種經濟果林生長。根據該區(qū)域特點，在充分發(fā)展種植業(yè)基礎上，可大力發(fā)展果林建設。將荒山荒坡、大坡度田改造成大片果林。如獼猴桃林、柿子林、棗子林、板栗林等，并相應發(fā)展經濟林木，如烏柏、油桐、漆樹等，以利于水土保持。同時大力發(fā)展養(yǎng)豬、飼料加工業(yè)。由于該區(qū)帶耕地較多，人均可達0.13ha左右，且主要是旱田作物，可提供豐富的豬飼料，適于建立大型養(yǎng)豬場，以便形成規(guī)模效益。

（3)在庫周兩岸1000m以上區(qū)域發(fā)展藥材和烤煙進行生態(tài)移民

三峽庫區(qū)海拔1000m以上的高山區(qū)氣候類似暖熱帶。此區(qū)域一般夏涼冬寒，溫涼多雨，霧多濕重，不宜進行糧食生產。根據這一區(qū)域的特點，大力發(fā)展藥材生產，如杜仲、天麻、人參、桔梗等，并利用一些土地種植烤煙，利用山林合理開發(fā)香菇、木耳和其他林特產品，利用草場發(fā)展山羊、毛兔等養(yǎng)殖業(yè)，發(fā)展多種經濟。在統(tǒng)籌設計、統(tǒng)一管理中安置好移民，在提高經濟效益的同時保證生態(tài)環(huán)境的改善。25°以上的坡耕地退耕還林，25°以下的坡耕地建設果樹、經濟林，對荒山荒坡進行改造，使之成為果林、經濟林或水源涵養(yǎng)林。對森林的利用應加強管理，嚴禁亂砍亂伐，并有計劃地推行植樹造林。加強對森林資源的保護措施，改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境。

2.工業(yè)化開發(fā)模式

在三峽庫區(qū)工業(yè)化進程中，堅持移民與工業(yè)重組并行，而達到生態(tài)移民目的，這正是我們所希望的。三峽工程所帶來的投資機遇和開發(fā)機遇既使工業(yè)得到重組機會，又使移民安置容量得以擴大，使之有條件將那些居住在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)、敏感區(qū)的居民轉移到工廠企業(yè)，這是三峽庫區(qū)工業(yè)化開發(fā)模式的真正出發(fā)點和歸宿。工業(yè)化的道路一是走總量擴張之路，二是走質量推進之路，前者有利于移民脫離土地安置，后者有利于移民素質的根本提高。庫區(qū)依托工業(yè)化為途徑安置移民過程中，要以興辦市場主導型企業(yè)為主，兼顧以興辦政府主導型企業(yè)。引導移民不但可以成為工人，而且可以把安置資金作資本，通過股份聯(lián)合興辦企業(yè)，自己當老板。在項目選擇上，圍繞本區(qū)域資源做文章，大力興辦“資源型”企業(yè)。圍繞農業(yè)、礦產、消費人力資源辦企業(yè)及其他勞動密集型企業(yè)。同時，還可利用對口支援機遇，大力招商引資，接納安置更多生態(tài)移民。

進一步加大對口支援和移民就業(yè)培訓力度，利用多種渠道進行生態(tài)移民。對口支援是庫區(qū)移民安置和經濟發(fā)展的重要機遇，要根據對口支援地區(qū)企業(yè)發(fā)展需要，有針對性的培養(yǎng)轉移一批青年就業(yè)。開縣在就業(yè)培訓進行生態(tài)移民方面做出了貢獻。為了給對口支援地區(qū)輸送合格工人，開縣大力發(fā)展中等職業(yè)教育，全縣有4所中等職業(yè)學校，10多所培訓學校?？h移民局先后深入到四川綿陽市的一些企業(yè)，重慶長安汽車集團公司等單位考察企業(yè)用工需求，回縣后組織中等職業(yè)學校有針對性進行培訓，他們這樣做不僅受到企業(yè)歡迎，而且也受到生態(tài)移民的歡迎，真正做到了有的放矢。

3.城鎮(zhèn)化開發(fā)模式

在城鎮(zhèn)化建設中，堅持移民與城鎮(zhèn)發(fā)展并行。城鎮(zhèn)化是農村脫貧致富的根本出路，城鎮(zhèn)化是農村發(fā)展建設的方向。三峽庫區(qū)絕大部分是農村，搞好城鎮(zhèn)化建設，發(fā)展城鎮(zhèn)經濟是拉動整個農村發(fā)展與繁榮的需要。充分利用三峽工程安全需要進行移民的時機，搞好城鎮(zhèn)建設，調整城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)功能，改善居住環(huán)境。既有利于生態(tài)移民安置，又能促進城鄉(xiāng)交流，加速城鄉(xiāng)一體化進程。

生態(tài)移民與城鎮(zhèn)發(fā)展建設并行。利用生態(tài)移民機遇，改造舊城鎮(zhèn)，保留庫區(qū)城鎮(zhèn)歷史風貌，根除設施陳舊、擁擠臟亂、功能不全、環(huán)境污染等缺點。利用生態(tài)移民機遇，對城鎮(zhèn)建設進行重新審視，建設一批精美的小城鎮(zhèn)，一方面展示三峽庫區(qū)歷史文化、獨特風光、風土人情等，一方面發(fā)展旅游業(yè)。

4.旅游開發(fā)模式

三峽庫區(qū)有著豐富的旅游資源。從旅游類型來劃分，可分為自然風光、歷史文化、名勝古跡、現(xiàn)代游樂等；從旅游建設上來劃分，可分為建設風光旅游、文化旅游、生態(tài)旅游、水上旅游。

充分利用三峽庫區(qū)旅游資源，進行生態(tài)移民，是三峽庫區(qū)生態(tài)移民的一大創(chuàng)舉。

四、三峽庫生態(tài)移民的措施保障

三峽庫區(qū)生態(tài)移民是把生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)的人口有計劃、有組織地異地搬遷安置，從而達到人口、資源、環(huán)境和經濟社會的協(xié)調發(fā)展，是我國實施三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護基本國策的重要舉措。我們通過研究三峽庫區(qū)生態(tài)移民政策及其實踐，在分析目前存在的困難和問題的基礎上，提出實施生態(tài)移民工程所要完善的內容和政策措施，以期能夠保證三峽庫區(qū)生態(tài)移民工作的順利進行。

1.樹立大局意識

實施生態(tài)移民是貫徹落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會的一個重要組成部分，事關生態(tài)移民區(qū)的穩(wěn)定和建設全面小康社會的實現(xiàn)，庫區(qū)政府應對生態(tài)移民對象的現(xiàn)狀、特性、困境有一個較為充分的認識，以利科學決策，出臺政策，加快推進。統(tǒng)一思想，通過有效宣傳，使廣大移民理解和支持；統(tǒng)一思想，使遷入地干部群眾樹立國家意識、大局意識、反哺意識，克服排異現(xiàn)象，為國分憂，讓利移民，和諧共處。

2.完善政策體系

三峽庫區(qū)生態(tài)移民的過程是通過政府的生態(tài)移民政策實施的，在生態(tài)移民過程的各個環(huán)節(jié)上都存在著生態(tài)移民政策的作用。因此，怎樣合理地制定、解釋、實施生態(tài)移民政策，以避免因生態(tài)移民政策而發(fā)生生態(tài)移民過程中的各種各樣的矛盾和沖突，既要“遷出人”，又要“遷入人”，還要“安定人”，這是制定生態(tài)移民政策中最應注意的問題。生態(tài)移民的主體責任在《若干意見》中已作明確要求，即“中央對生態(tài)移民生產生活設施建設給予補助。地方政府要搞好遷入地的生產生活設施建設，對生態(tài)移民的農戶給予妥善安置，解決好他們的生活問題”。

由于生態(tài)移民是非強制性移民，因此，生態(tài)移民情況復雜難度大，需要通過多種途徑進行安置，其補償政策一定要合理可行，讓所有移民對象都能充分享受這一政策，包括投親靠友、自發(fā)外遷的，包括經濟條件比較好的家庭，只要被界定為生態(tài)移民對象，都應給予合理的補償。

3.建立規(guī)章制度

制定科學合理的生態(tài)移民政策雖然是必要的，但更重要的是怎樣執(zhí)行政策，這就要有制度配套。政策往往是宏觀的和不系統(tǒng)的，制度可以彌補政策的不足。制度主要是各種規(guī)范，具有一定的約束力，這種約束力本身又是通過一定的正向激勵或反向激勵實現(xiàn)的。因此，在實施生態(tài)移民過程中，提供制度供給是非常重要的。要健全生態(tài)移民過程中的法制建設，使生態(tài)移民過程有法可依、有法必依，對生態(tài)移民過程中的一般性問題、共性問題做出有法律效力的解釋和規(guī)定。同時，在不同模式的生態(tài)移民中，各種管理制度也要根據不同情況而區(qū)別制定。既可以在原有管理制度的基礎上進行創(chuàng)新，使制度有連續(xù)性也有創(chuàng)新性：也可以根據移民社區(qū)管理的需要進行移民社區(qū)管理制度創(chuàng)新，以提高社會管理制度的社區(qū)群體認同性。移民要適應社區(qū)的管理制度，同時社區(qū)的管理制度也要對移民有利。保證合理的、有效的制度在移民社區(qū)發(fā)揮作用。

4.支持經濟發(fā)展

政府要支持生態(tài)移民發(fā)展經濟，一是要解決好生態(tài)移民發(fā)展模式的選擇、產業(yè)發(fā)展方向的確定和產業(yè)結構的調整問題。把三峽庫區(qū)移民村納入遷入地的整體經濟發(fā)展格局當中進行規(guī)劃，以此來促進三峽庫區(qū)移民經濟社會的快速發(fā)展。

二是銀行尤其是農業(yè)銀行和農村信用合作社，專門拿出一部分信貸資金，提高當地的支農信貸比例，用來支持三峽庫區(qū)生態(tài)移民經濟發(fā)展，尤其要結合移民村的發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)結構調整，支持他們發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，盡快使一部分人先富起來。要建立和完善支農的管理體制和運行機制，制定相關政策，幫助解決三峽庫區(qū)生態(tài)移民資金短缺問題。

三是要盡快制定和實施三峽庫區(qū)生態(tài)移民經濟發(fā)展培訓計劃。制定和實施三峽庫區(qū)生態(tài)移民經濟發(fā)展和技能培訓計劃，爭取在1-2年時間內使大多數生態(tài)移民群眾都能掌握1-2項生產技術，提高他們發(fā)展生產的能力。

四是要把三峽庫區(qū)生態(tài)移民新村作為本地經濟發(fā)展的一個新的實驗區(qū)和增長點，制定和完善發(fā)展規(guī)劃，逐步爭取開發(fā)商和投資商到移民村從事生態(tài)建設和發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，帶動當地經濟快速發(fā)展。

5.改革戶籍管理制度

改革戶籍制度是生態(tài)移民安得穩(wěn)、能致富、遷得出、能住下的政策保障。

一是三峽庫區(qū)生態(tài)移民的戶口遷移要吸取過去“兩頭來回跑，腳踩兩只船”的教訓，由遷出地公安部門及時統(tǒng)一辦理遷移和注銷手續(xù)，及時移交遷入地實行屬地管理，徹底杜絕遷出入口“重返深山”的現(xiàn)象。遷入地派出所要及時統(tǒng)一辦理戶口遷移和居民身份證的換證手續(xù)。

二是三峽庫區(qū)生態(tài)移民要采取換置的方式，靈活處理戶口遷移中的困難問題。對殘疾人、五保戶、民政救濟對象，有親人的隨親人一起遷移；沒有親人的，由縣一級協(xié)調所在鄉(xiāng)政府在其他村隊置換安置；也可以將這些困難村民在有條件的情況下，安置在敬老院。

三是對在外打工的三峽庫區(qū)生態(tài)移民的戶口在遷出地而本人又不愿意遷出的農戶，當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應做好工作，幫助遷出。

6.實行稅費優(yōu)惠政策

一是三峽庫區(qū)生態(tài)移民遷出后繼續(xù)享受退耕還林 （草）政策，遷入地與遷出地做好協(xié)調工作。

二是三峽庫區(qū)生態(tài)移民參與開發(fā)和創(chuàng)辦企業(yè)的農戶，享受國家和地方的稅收優(yōu)惠政策，從有收入的當年起，五年內免征農業(yè)稅；從事果園和其它經濟林木經營的農戶，從有收入的當年起，七年內免征農業(yè)特產稅；接收統(tǒng)一安排易地移民對象占職工總數一半以上的企業(yè)，五年內免征企業(yè)所得稅。

三是三峽庫區(qū)移民建房免收宅基地的有償使用費。

作者：中共重慶市委黨校教授

責任編輯：新 華