重慶保稅港區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展效應(yīng)的分析與對策

□ 卞 彬

重慶保稅港區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展效應(yīng)的分析與對策

□ 卞 彬

隨著國務(wù)院正式批準重慶兩路寸灘保稅港區(qū)的消息發(fā)布，全世界的目光聚焦重慶保稅港區(qū)。目前中國已獲準批成立了十六個保稅港區(qū)，分布在華東、華北、東北、西南、華南等地區(qū)，地理位置也從沿海擴展到了內(nèi)地，形成了一個覆蓋全國較為完整的保稅港區(qū)鏈條。保稅港區(qū)盡管取得了很大的成就，但在發(fā)展過程中也存在著許多需要認真研究解決的問題。貫徹落實“2009國發(fā)3號文件”，重慶將成中國西部之門。保稅港區(qū)年內(nèi)封關(guān)運行，一方面要借鑒國外保稅港區(qū)先進的成功經(jīng)驗；另一方面為防止已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題，重慶保稅港區(qū)的功能開發(fā)利用必須在戰(zhàn)略上總攬全局，方案上周密論證。

一、實施區(qū)域功能綜合，發(fā)揮開放高地優(yōu)勢

保稅港區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準，設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。重慶處在中國版圖的幾何中心，長江黃金水道經(jīng)重慶而過，這也賦予了它承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢。保稅港區(qū)與傳統(tǒng)保稅區(qū)相比，不僅是真正的“境內(nèi)關(guān)外”，還享受稅收、監(jiān)管等各項更為優(yōu)惠的政策。但由于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(場所)有多種形態(tài)，在功能、政策、監(jiān)管模式上既有區(qū)別又相互交叉，過于強調(diào)專業(yè)化的結(jié)果，就導(dǎo)致了功能和資源利用的單一化、分散化。雖然就進出口稅收而言處于關(guān)外，但在海關(guān)管理等許多方面仍未真正實現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”，而只是具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，造成了各種資源的浪費以及低效率和低效益。要促進保稅港區(qū)盡快成為政策疊加、優(yōu)勢互補、資源整合、功能集成的特殊功能區(qū)域。

一是從立足大局、服務(wù)大局出發(fā)來功能定位。其目標模式可以定位為境內(nèi)關(guān)外，適度放開；物流主導(dǎo)，綜合配套；區(qū)港結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，屬地管理。形成以保稅港區(qū)為龍頭，保稅物流中心、出口加工區(qū)為樞紐，保稅倉庫、監(jiān)管倉庫為網(wǎng)點的多元化保稅物流、保稅加工網(wǎng)絡(luò)。二是科學(xué)規(guī)劃，合理設(shè)計，做到“一個結(jié)合，兩個一體，三個同步”，即前瞻性和現(xiàn)實性相結(jié)合；規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)一體，航運、加工、物流一體；基礎(chǔ)建設(shè)與功能開發(fā)同步，運作模式與管理配套同步，硬件設(shè)施與軟件環(huán)境同步，使各種資源發(fā)揮最大效用。實施港區(qū)合一，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一政策。三是根據(jù)保稅港區(qū)的功能要求，對保稅港區(qū)的結(jié)構(gòu)框架、用地布局、空間形態(tài)、交通體系、水系保護與利用等進行概念規(guī)劃。在空間布局上，要堅持區(qū)內(nèi)區(qū)外統(tǒng)籌發(fā)展的原則，區(qū)內(nèi)可考慮以發(fā)展保稅物流為主，拓展區(qū)作為保稅區(qū)功能的延伸，可以布局制造業(yè)，開展保稅倉儲和出口加工。四是整合現(xiàn)有各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)資源，整合各類開放區(qū)域的龍頭基地和出口加工區(qū)等，實現(xiàn)對它們的異地整合，功能疊加。五是加強協(xié)調(diào)，建立精簡高效的服務(wù)管理體制。在管理體制上加快與國際接軌，按照政企合一的方式，實行兩塊牌子一套班子，對保稅港區(qū)進行服務(wù)和管理，開發(fā)公司負責對區(qū)內(nèi)土地進行投資開發(fā)，按照保稅港區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對外招商引資，做好銜接，解決現(xiàn)實中相互抵觸問題，防止多頭管理模式的狀況。

二、實施區(qū)港體制合一，達到預(yù)期發(fā)展目標

全面建成保稅港區(qū)“港（口）區(qū)（保稅區(qū)）合一”的區(qū)域特征是對傳統(tǒng)港口和保稅區(qū)分離運作管理的一大突破。國家在重慶設(shè)立保稅港區(qū)的目的并不只是看它可以創(chuàng)造多少經(jīng)濟效益，重要的是為了改善地區(qū)投資的軟環(huán)境，特別是利用海關(guān)保稅的獨特條件，培植成為重慶開放型經(jīng)濟新增長點，充分發(fā)揮重慶保稅港區(qū)在建設(shè)內(nèi)陸開放高地中的“橋頭堡”作用，起到帶動西部經(jīng)濟發(fā)展的作用。目前港口綜合效能低影響了集裝箱中轉(zhuǎn)，缺乏配套優(yōu)惠政策造成集裝箱運輸規(guī)模小，集裝箱公路收費過高限制了周邊貨源集并，港口綜合費用過高影響水運集裝箱競爭力，企業(yè)經(jīng)營理念落后削弱整體競爭力。即使以后保稅港區(qū)在物理形式上合一后，在業(yè)務(wù)流程、管理制度上依舊沒有完全的“合一”，就難以實現(xiàn)港口與保稅區(qū)運作的一體化的深層次整合，口岸功能將受到限制。

一是從重慶保稅港區(qū)核心價值功能出發(fā)來確立功能定位。實施“一江兩翼”戰(zhàn)略，把重慶定位為服務(wù)重慶、西部乃至全國的物流樞紐，充分發(fā)揮重慶區(qū)位優(yōu)勢，將“一區(qū)雙功能”的保稅港區(qū)的政策優(yōu)勢和口岸優(yōu)勢有機結(jié)合，在功能上互相延伸，相互滲透。在形態(tài)上呈“前港后區(qū)”格局，實現(xiàn)港口作業(yè)區(qū)和物流加工區(qū)的合理布局，解決海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與鄰近的港口相互割裂的狀況。保稅港區(qū)在功能上將港口作業(yè)區(qū)、倉儲區(qū)和加工制造區(qū)融為一體，實現(xiàn)無縫對接，達到港區(qū)合一，區(qū)內(nèi)的倉儲、轉(zhuǎn)移更加便捷，出口退稅提前，手續(xù)簡化的目的。抓住西部大開發(fā)提速，三峽工程一期竣工和西煤東運、東西貿(mào)易頻繁的機遇，迅速吸引周邊貨源向重慶聚集，形成長江上游區(qū)域性航運中心是必須關(guān)注的重點。二是港口功能的細分及對港口功能的重新定位。功能分區(qū)上分為四大基本功能區(qū)域：港口作業(yè)區(qū)、倉儲物流中轉(zhuǎn)區(qū)、出口加工區(qū)、研發(fā)加工制造區(qū)。保稅港區(qū)還應(yīng)該著眼于港區(qū)與城市功能的相互促進，將設(shè)置保稅港區(qū)管理部門、海關(guān)、檢驗檢疫等行政機構(gòu)及商務(wù)、金融等配套服務(wù)設(shè)施。對保稅港區(qū)的行政、商務(wù)、會展等相關(guān)配套的核心區(qū)塊進行總體布局及城市意象設(shè)計，并對用地構(gòu)成、項目配置及規(guī)模等進行研究，以整體形象展示我市對外開放新的路徑選擇。三是保稅港區(qū)成為一個樞紐，把整個地區(qū)編制成交通大網(wǎng)絡(luò)、大動脈。要結(jié)合大通關(guān)、大物流建設(shè)統(tǒng)一部署，形成強大的集疏運體系，以提高交通樞紐的輻射和吸引能力。形成從黃磏港經(jīng)白市驛散貨集裝站、團結(jié)村鐵路物流園、寸灘港（唐家沱、機場）、果園港、東港、南彭公路物流港回到黃磏港的“一圈”貨運體系布局。四要整合現(xiàn)有各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)資源。根據(jù)不同物流樞紐、運輸通道的特點和不同產(chǎn)品的物流形態(tài)考慮產(chǎn)業(yè)布局。四是探索多式聯(lián)運，形成多個功能集于一身。由于各保稅港區(qū)的地理位置、形態(tài)不一，要從當?shù)乇６惛蹍^(qū)的特點和優(yōu)勢出發(fā)來研究功能定位，獨樹一幟。要與其他港口城市在市場培育、產(chǎn)品品種等多方面形成錯位發(fā)展，打造保稅港區(qū)的“區(qū)位品牌”，形成多式聯(lián)運的保稅港區(qū)新模式，打造“立體型”物流鏈，打通空間連接。

三、實施特殊政策疊加，提高運營效率

溫家寶在今年的政府工作報告中說：“堅持實施市場多元化戰(zhàn)略和以質(zhì)取勝戰(zhàn)略，落實和完善出口退稅、出口信貸、出口信用保險等各項政策措施，繼續(xù)改善海關(guān)、質(zhì)檢、外匯等方面的服務(wù)?！蹦壳白顬橥怀龅膯栴}是單純適用現(xiàn)有“港”或“區(qū)”的管理辦法，將港口作業(yè)、保稅加工和保稅物流相互隔離，必將影響保稅港區(qū)“區(qū)港一體”優(yōu)勢的有效發(fā)揮。目前外貿(mào)結(jié)匯、退稅政策、轉(zhuǎn)關(guān)管理不利于保稅港區(qū)建設(shè)，制約保稅港區(qū)功能的發(fā)展。從而港口功能優(yōu)勢未能得到發(fā)揮，口岸功能受到限制，政策疊加的優(yōu)勢以及管理的高效難以真正形成，削弱了整體的競爭力。要用足、用好保稅港區(qū)擁有的普惠政策尤其是各種專項優(yōu)惠政策，保稅港區(qū)境內(nèi)關(guān)外定位和特有的功能政策，實施國外貨物入?yún)^(qū)保稅、國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)退稅、區(qū)內(nèi)自由貿(mào)易等特殊的政策，實現(xiàn)貨物流轉(zhuǎn)的便利、快捷和低成本，這是建保稅港區(qū)的最終目的。

一是監(jiān)管創(chuàng)新。重慶保稅港區(qū)的建立不僅是國家打造國際航運中心戰(zhàn)略的產(chǎn)物，也是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域進行整合的產(chǎn)物。保稅港區(qū)正式實施后，港航物流企業(yè)的運營方式、貨物運輸過程中的手續(xù)辦理等方面都將發(fā)生變革。積極探索海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理制度創(chuàng)新，盡快制定推進保稅物流監(jiān)管體系建設(shè)扶持政策措施，以點帶面，進一步推進功能整合和政策疊加工作。將保稅港區(qū)“三合一”（保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)）政策加以具體化和規(guī)范化，形成優(yōu)惠政策的疊加。保稅港區(qū)在海關(guān)管理上能否真正做到“一線放開、二線管住”是實現(xiàn)“貨物進出自由”的關(guān)鍵。為了充分體現(xiàn)保稅港“境內(nèi)關(guān)外”的優(yōu)勢，可以將中轉(zhuǎn)到出口的箱子，視為已出口到國外，貨主可在起運港直接辦理退關(guān)手續(xù)，并且可以有實質(zhì)性的實現(xiàn)啟運港退稅政策。實行入?yún)^(qū)貨物一次性檢驗檢疫、出區(qū)驗證放行；區(qū)外查驗、區(qū)內(nèi)放開；轉(zhuǎn)口免驗、港庫直通；集中報檢、簡化程序；電子核銷、視頻監(jiān)管等新模式。二是政策創(chuàng)新。要充分意識到我們建設(shè)的是一個國際化的平臺，使之盡快成為符合國際的通行規(guī)則，各方扶持，全面推進保稅物流監(jiān)管體系建設(shè)，實施業(yè)務(wù)靈活性和提高通關(guān)效率。制定“航空貨物轉(zhuǎn)運條例”，放寬多類航空貨物轉(zhuǎn)運的出入口限制；開展內(nèi)外貿(mào)集裝箱貨物 “同船運輸，同港作業(yè)”業(yè)務(wù)；中轉(zhuǎn)政策和手續(xù)辦理要有新的突破，卡口設(shè)置應(yīng)保證貨物進出方便快捷；海關(guān)對出、入?yún)^(qū)貨物實行24小時通關(guān)服務(wù)，切實便利區(qū)內(nèi)企業(yè)任何時段安排運輸操作的需要。三是管理創(chuàng)新。要解決伴隨保稅業(yè)務(wù)發(fā)生的少量非保稅業(yè)務(wù) （內(nèi)外貿(mào)貨物同港同船）在保稅港區(qū)運作問題；爭取國家財稅支持，研究以保稅港區(qū)為中轉(zhuǎn)港轉(zhuǎn)關(guān)出口貨物啟運港退稅等問題，真正實現(xiàn)“一線放開”；降低卡車高速公路通行費，集聚吸引周邊貨源；采取財政補貼和價格調(diào)控并舉的方式，大幅下調(diào)集裝箱港口綜合作業(yè)費等措施，降低進駐企業(yè)的物流成本。建成物流信息化平臺，保稅港區(qū)內(nèi)企業(yè)、場所實施“信息化、網(wǎng)絡(luò)化、集約化”監(jiān)管方式，建立電子資料聯(lián)通貨物艙儲單系統(tǒng)，方便業(yè)界遞交艙儲單資料。重慶保稅港區(qū)的封閉和監(jiān)管相對沿海的保稅港區(qū)更為復(fù)雜，關(guān)鍵在相距18公里的“水港”和“空港”的港區(qū)內(nèi)部如何來連接。四是金融創(chuàng)新。保稅港區(qū)具有區(qū)域產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)外向型特點，保稅港區(qū)應(yīng)成為試驗區(qū)金融開放和資本運籌的中心。積極爭取把重慶保稅港區(qū)作為金融綜合改革試驗的承接地；積極爭取國家外匯管理權(quán)限下放；試辦離岸金融業(yè)務(wù)；爭取在成立重慶跨區(qū)域經(jīng)營的股份制商業(yè)銀行。

四、實施產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向外向，適應(yīng)重慶產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求

保稅港區(qū)在我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中，是目前我國國情下政策最開放、層次最高級的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是目前國內(nèi)與國際慣例最接近、政策功能最完備、貨物跨國境流動障礙最少、享有經(jīng)濟性與便利性最大的特殊功能區(qū)域。保稅港區(qū)疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)乃至港口碼頭通關(guān)的所有政策和功能。重慶保稅港區(qū)所具有的開發(fā)開放價值,除了保稅區(qū)原來所能發(fā)揮的各項功能外,更強調(diào)其開放的質(zhì)量、效益、外部效應(yīng)、示范性和制度創(chuàng)新價值。保稅港區(qū)境內(nèi)關(guān)外、前港后區(qū)、區(qū)港聯(lián)動的特殊功能，決定了它是加工貿(mào)易企業(yè)的最好聚集地。要通過集聚和擴散效應(yīng),聚合各種要素，提高港口附加值，促使保稅港區(qū)由開發(fā)建設(shè)階段逐步過渡到產(chǎn)業(yè)集聚和功能拓展階段。

一是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃研究要立足于發(fā)揮重慶區(qū)位優(yōu)勢。按照增加總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高水平，統(tǒng)籌市內(nèi)發(fā)展與對外開放的要求，在更高層次上吸引和集聚國內(nèi)外先進生產(chǎn)要素，承接高附加值加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移，形成帶動出口裝備制造業(yè)提升發(fā)展。一是從整合培育出口制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢出發(fā)來確立功能定位。先進制造業(yè)特別是整套的裝備制造業(yè)發(fā)展，使原材料采購、設(shè)計、加工、組裝、出口等形成一個出口制造的產(chǎn)業(yè)鏈條，使單位面積產(chǎn)出率位居全國保稅區(qū)前列。建議在6.00平方公里的寸灘及周邊主要交通樞紐的原出口加工區(qū)的基礎(chǔ)上，抓好功能拓展，適時啟動商品展示、國際貿(mào)易等功能。在2.37平方公里的空港保稅港區(qū)要大力發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，開展國際中轉(zhuǎn)、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易等業(yè)務(wù)。二是從完善供應(yīng)鏈、價值鏈出發(fā)來研究功能定位。積極拓展國際市場為特色的異國生產(chǎn)裝備組裝的出口中轉(zhuǎn)基地，從貿(mào)易加工一體化的角度，主要是包括一般的貨物出口和特殊技術(shù)裝備的進口，著重研究供應(yīng)鏈和價值鏈的整合。發(fā)揮國際貿(mào)易保稅的政策優(yōu)勢來整合加工組裝功能，建設(shè)以異國生產(chǎn)、保稅港區(qū)組裝為主的產(chǎn)業(yè)鏈，重點要大力發(fā)展以本地配套和加工優(yōu)勢為依托的 “配套型加工貿(mào)易”，推動更多的企業(yè)進入國際生產(chǎn)體系，使其成為重要的零部件供應(yīng)基地。 三是延伸產(chǎn)業(yè)鏈，聚集產(chǎn)業(yè)群。保稅港區(qū)的建立，意在凝聚更多的企業(yè)，甚至形成一個產(chǎn)業(yè)集群。增強地區(qū)的經(jīng)濟輻射帶動作用。采取“項目-產(chǎn)業(yè)鏈-產(chǎn)業(yè)群”的模式，為企業(yè)搭建一條方便、快捷的物流通道，尤其保稅港區(qū)內(nèi)更加透明、開放的整體保稅政策，還將吸引更多國內(nèi)外有實力的物流加工企業(yè)進駐。四是發(fā)揮保稅港區(qū)的特殊服務(wù)優(yōu)勢，培育壯大港航服務(wù)、跨國采購、特色研發(fā)、服務(wù)外包、信息中介等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力建設(shè)重要進出口產(chǎn)品的貿(mào)易展示基地和高端服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。對區(qū)內(nèi)的IT、生命工程、生物技術(shù)等高新技術(shù)重點項目，成立工作組，提前進入，從立項、設(shè)備引進、安裝調(diào)試、產(chǎn)品出口各環(huán)節(jié)全過程支持。對于先進技術(shù)裝備、關(guān)鍵元器件零部件及大項目配套設(shè)備設(shè)施等的進口，提供綠色通道等便捷的檢驗檢疫措施。禁止區(qū)內(nèi)從事高耗能、高污染和資源性產(chǎn)品，以及列入加工貿(mào)易禁止類目錄的商品的加工貿(mào)易業(yè)務(wù)。

綜上所述，要充分發(fā)揮保稅港區(qū)“境內(nèi)關(guān)外、前港后區(qū)、區(qū)港聯(lián)動”的特殊功能，為促進重慶保稅港區(qū)盡快成為政策疊加、優(yōu)勢互補、資源整合、功能集成的特殊功能區(qū)域奠定堅實基礎(chǔ)。

［1］周娜,楊明華,談我國從保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)的轉(zhuǎn)型問題［J］，當代經(jīng)濟，2007（20）董維忠。

［2］林康、尤崧濤、陳瓊秀，論世界自由貿(mào)易區(qū)與我國保稅區(qū)的功能和作用［J］，國際貿(mào)易問題，2000.（3）。

［3］楊明華,我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型研究［J］，學(xué)海，2008（1）。

［4］姜麗麗,王任祥,從區(qū)港聯(lián)動到保稅港——寧波港發(fā)展新亮點［J］，水運管理，2007年第29卷 (1)。

［5］梁爽,大連保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的可行性分析［J］，商場現(xiàn)代化，2007（16）。

［6］邵小平,洋山保稅港區(qū)概況和政策功能定位［J］，中國水運，2006（6） 。

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作者：中共重慶市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部教授、碩士生導(dǎo)師

責任編輯：惺 睿