規(guī)范政府行為 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

規(guī)范政府行為 提高政府公信力

郝玲玲

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

政府公信力是政府取得政治合法性的內(nèi)生要求，既體現(xiàn)了政府使公眾信任的能力和程度，同時(shí)也反映了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度，是公眾衡量和評(píng)價(jià)政府履行職能狀況的重要指標(biāo)。提升政府的公信力，迫切需要政府通過有界行政、依法行政、透明行政、誠信行政和責(zé)任行政來規(guī)范自身的行政行為，這是政府推進(jìn)行政體制改革和完善社會(huì)信用體系的必由之路。

政府公信力；政府行為；信用政府

政府公信力是社會(huì)信用體系的基石和靈魂。公信力作為衡量政府行政能力的重要指標(biāo)，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。在我國，政府公信力的建設(shè)日益成為國家政治生活的主題，政府公信力的提升為更新政府理念、規(guī)范政府行為和健全政府制度等方面提供了新的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)要求。作為政府理念和制度的載體，政府行為是建設(shè)政府公信力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府行為的失范會(huì)直接導(dǎo)致政府信用的喪失，嚴(yán)重影響政府形象，削弱公眾對(duì)政府的信任程度。

一、規(guī)范政府行為是提升政府公信力的必然要求

目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)發(fā)展的廣度和深度得到極大拓展，對(duì)政府的公共管理能力和信用水平也提出了更高要求。黨的十七大報(bào)告明確指出，應(yīng)盡快“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。政府公信力問題又一次成為我們國家政治生活的主題。政府公信力主要是通過公務(wù)人員的具體行為表現(xiàn)為行為結(jié)果的行政措施來體現(xiàn)的，并直接面對(duì)社會(huì)公眾。因此，提升政府公信力必然要求規(guī)范政府的行政行為。

第一，規(guī)范政府行為是提升政府公信力的重要方面。政府行為就是政府執(zhí)行國家職能的行為。政府行為本身就是行政的過程，任何社會(huì)制度下的國家，執(zhí)政黨和國家的大政方針最終都要通過各級(jí)政府和政府公務(wù)人員去實(shí)施，公務(wù)人員的實(shí)施狀況與自身行為，決定著政府公信度和形象。因此，政府能否贏得信譽(yù)和塑造良好的形象，直接在于政府行政行為的規(guī)范化程度。提高政府公信力，建設(shè)誠信政府，就是要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，堅(jiān)持以最廣大人民的根本利益為各項(xiàng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，依法執(zhí)政，以誠為本。落實(shí)和體現(xiàn)在政府行為的層面，就是要求政府行政權(quán)力的運(yùn)行不僅在形式上要合乎法律的要求，而且在實(shí)質(zhì)上應(yīng)當(dāng)貫徹法律公正、公平、公開的原則，不得濫用權(quán)力。政府行為既包括行政決策行為也包含行政執(zhí)行行為，是政府行政理念和制度的實(shí)踐行動(dòng)。[1]在現(xiàn)實(shí)中，政策作為政府決策行為的體現(xiàn)，是指導(dǎo)人們經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)公共生活的“指揮棒”，必須具有科學(xué)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。政府出臺(tái)一項(xiàng)政策，就意味著與公眾立下一個(gè)契約，這個(gè)契約必須得到政府本身和社會(huì)公眾的共同遵守。政策的執(zhí)行行為作為政府決策的延續(xù)和實(shí)現(xiàn)載體，要以行為規(guī)范化為首要前提以保證政府執(zhí)行能力的發(fā)揮。政府行為規(guī)范化和合法化，政府才有信用可言。政府行為決定著政府信用，政府信用目標(biāo)又影響和約束著政府行為。

第二，政府行為是公眾衡量政府公信力的重要指標(biāo)。公眾視野下的政府公信力主要體現(xiàn)在公民對(duì)政府行為的信任程度。政府為表明自己的價(jià)值觀念、執(zhí)政思路和工作作風(fēng)，通過對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)范管理，展示形象，彰顯誠信水平。社會(huì)公眾就是根據(jù)這種形象和聲譽(yù)衡量政府公信力的強(qiáng)弱，并相應(yīng)做出對(duì)政府信任或不信任的選擇。政府的行為符合公眾的意愿，行政方式合理合法，講信用重承諾，公眾就會(huì)信任和支持政府，并且會(huì)自覺自愿地配合政府，政府的行政行為就會(huì)順利，同時(shí)也能節(jié)約行政成本，提高行政效能，并為社會(huì)公眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府公信力也隨之提高。

二、提高政府公信力要“有所為，有所不為”，保證政府行為的有界性

長期以來，我國政府慣于通過計(jì)劃手段干預(yù)和操縱社會(huì)生活領(lǐng)域。這在一定程度上導(dǎo)致政府行政效率低下，行政行為缺乏有效監(jiān)管和約束，影響到政府形象和信用水平。政府改革和公共行政的科學(xué)化，要求政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，從原有的“全包全攬”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鍪袌霾荒茏龅氖虑椤?，改變過去由政府單方面行使權(quán)力解決社會(huì)問題的管理方式，致力于政府與市場、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)之間互動(dòng)狀態(tài)的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)，從而達(dá)到政府行為的優(yōu)化。堅(jiān)持有所為有所不為，將更多的精力集中到轉(zhuǎn)變政府職能和提升政府效能上來。

政府職能的有限性，決定了政府行為的有界性。一是市場調(diào)節(jié)能夠解決的，要充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府不要干預(yù)，通過企業(yè)的自主經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公平和有序競爭；二是政府“管不了、管不好”的社會(huì)活動(dòng)，應(yīng)積極培養(yǎng)和借助社會(huì)中介組織的力量，通過協(xié)同和合作的方式，安定社會(huì)公共秩序，實(shí)行公共治理模式；三是需要政府擔(dān)當(dāng)?shù)墓芾硎马?xiàng)，應(yīng)在明確管理目標(biāo)和管理規(guī)則的前提下，依據(jù)相應(yīng)的法律和制度，通過政策引導(dǎo)、法律規(guī)范、信息咨詢、公共服務(wù)等手段，將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，逐步建立起職責(zé)明確、辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制和工作機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境，為構(gòu)建社會(huì)信用體系起示范作用。

三、提高政府公信力要取信于民，維護(hù)政府行為的誠信度

具有公信力的政府不等于不犯錯(cuò)誤的政府，但一定是誠實(shí)守信的政府。提升政府公信力，建設(shè)誠信政府要求政府能夠取信于民。誠信行政是政府在管理社會(huì)公共事務(wù)中的自覺意識(shí)和行動(dòng)，也是社會(huì)組織和民眾對(duì)政府信譽(yù)的價(jià)值判斷。言必行，行必果，為人如此，為官為政更應(yīng)如此。政府信用是政府公信力的核心內(nèi)容，而政府公信力的本質(zhì)就是言行果的統(tǒng)一。近年來，“甕安”事件、“虎照”事件以及“躲貓貓”事件等越來越多的公共事件，一度成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，某種程度上給社會(huì)帶來了不安定因素。一系列的社會(huì)公共事件背后，暴露了一些地方政府在處理公共事件上存在著失信于民、缺乏誠信度的問題。

因此，提升政府公信力，規(guī)范政府行為要堅(jiān)決杜絕一些不切實(shí)際的政府承諾，杜絕弄虛作假、欺報(bào)瞞報(bào)等行為，以誠待民。政府在實(shí)際的行政管理活動(dòng)中，一是要統(tǒng)一思想，內(nèi)外一致。講誠信的政府在管理國家社會(huì)事務(wù)和自身行政管理事務(wù)上應(yīng)該是一致的。政府公務(wù)人員應(yīng)增強(qiáng)信用行政、依法行政的自覺性，在行為上應(yīng)實(shí)事求是，做社會(huì)信用的表率；二是要言行一致，取信于民。要通過合理合法的途徑和方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的承諾，樹立誠信政府的良好形象，贏得民眾的信賴；三是要前后一致，政策穩(wěn)定。政府的政策保持一定的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能無端變換，朝令夕改。即使出于客觀原因必須變更，也應(yīng)采取相應(yīng)的配套措施，減少因政策的急劇變動(dòng)給公眾帶來的損失。

四、提高政府公信力要依法行政，強(qiáng)化政府行為的法治性

建設(shè)政府公信力的基本前提是政府行為的合法性。[2]改革開放以前，我國政府機(jī)關(guān)主要依靠行政命令對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，政府的行政行為建立在政策的基礎(chǔ)之上，往往以自身權(quán)威彰顯其合法性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革的深入，依法治國，依法行政逐漸成為政府改革的必然選擇。黨的十五大把依法治國提到了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”的高度，特別強(qiáng)調(diào)“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政”。

依法治國前提下的政府公信力建設(shè)，要求進(jìn)一步提高政府公職人員依法行政的能力，只有通過依法行政，才能為政府行為提供合法性資源。推進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)政府行為的法治化要求政府以法律為主要手段對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，政府的行政行為要以法律為根據(jù)。一是各級(jí)政府的行政行為要合法。各級(jí)地方政府只能在法律授權(quán)范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行政府管理活動(dòng)，任何作為或不作為的內(nèi)容都必須依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行，任何違反法定權(quán)限的政府行為都是無效或可撤銷的政府行為。二是政府行為要依據(jù)法定程序進(jìn)行。行政程序化既增加了政府行為的透明度，又保證了行政過程中政府行為的公正合法性，是政府行為法治化的核心和關(guān)鍵。行政程序化就是將政府行為過程置于法律的監(jiān)控之下，不按程序或顛倒法定程序的政府行為應(yīng)是無效政府行為。三是政府行為責(zé)任要法律化。一方面要通過法律明確地方政府的責(zé)任主體、責(zé)任形式，確保政府做到權(quán)責(zé)一致，另一方面要通過法制對(duì)政府行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)不合法行為通過相應(yīng)的法律規(guī)定予以處理和追究。法治是現(xiàn)代政府的基本價(jià)值追求和政府行為規(guī)范化的基礎(chǔ)。政府行為的法治化是政府行為規(guī)范化成果得以持續(xù)的保障，也是提升政府公信力的制度基礎(chǔ)。

五、提高政府公信力要責(zé)任行政，加強(qiáng)政府行為的責(zé)任性

公眾對(duì)政府的信任，需要政府行為的法治化保障，同樣也需要政府行為的責(zé)任化來培育。政府能否獲得公眾的信任，關(guān)鍵在于政府是否承擔(dān)和履行了應(yīng)盡的職責(zé)。政府公務(wù)人員行使公共管理權(quán)力進(jìn)行管理，必須對(duì)行為承擔(dān)責(zé)任。如果行政活動(dòng)可以隨心所欲而無須承擔(dān)責(zé)任，必然會(huì)損害公眾及其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，并將整個(gè)社會(huì)引向無序狀態(tài)。當(dāng)前，我國有些地方政府和某些領(lǐng)導(dǎo)干部，為了突出政績，建起了一批批的“政績工程”、“形象工程”，某些政府部門尤其是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政不作為亂作為現(xiàn)象明顯增多，使得公眾合法權(quán)益難以得到及時(shí)有效的保障，在相當(dāng)程度上損害了政府的形象。政府權(quán)力濫用的行為實(shí)際上是政府行為缺乏責(zé)任性的表現(xiàn)。傳統(tǒng)的行政是免責(zé)行政，對(duì)于因?yàn)椴环ɑ虿划?dāng)行政行為而受到侵害的公民而言，只能通過申訴、上訪、上告等單方面的方式請(qǐng)求糾正，無法對(duì)行政不作為、亂作為進(jìn)行責(zé)任追究。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和民主政治的發(fā)展，現(xiàn)代行政逐漸演進(jìn)為責(zé)任行政，即政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使行政權(quán)力管理公共事務(wù)時(shí)，相應(yīng)地必須承擔(dān)公共責(zé)任，只有這樣，政府的行政行為才能更趨規(guī)范，執(zhí)政為民、誠信于民，提升政府公信力才不會(huì)成為空話。

提升政府公信力，強(qiáng)化政府行為的法制性，要求政府及其公務(wù)人員對(duì)自身的行為不回避，不掩蓋，并且要堅(jiān)決對(duì)失范行為的相關(guān)責(zé)任主體予以追究。[3]

第一，權(quán)責(zé)一致，接受監(jiān)督。明確政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力、職責(zé)和義務(wù)，按照權(quán)力“取得有據(jù)、配置科學(xué)、運(yùn)行公開、行使依法、監(jiān)督到位”的要求，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)的規(guī)范和約束，保證行政行為適當(dāng)規(guī)范、職權(quán)行使過程有據(jù)可查、結(jié)果公平公正。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行為的監(jiān)控和監(jiān)督。各級(jí)政府及公務(wù)人員要自覺接受黨委、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)公眾對(duì)涉及財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)的重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

第二，有責(zé)必問，失責(zé)必究。2004年，溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中指出：“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！闭畽C(jī)關(guān)工作人員的行為及其后果違反了行政法或刑法，就必須受到行政處分或刑事制裁，特別是對(duì)有失責(zé)、失職、瀆職行為的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)、引咎辭職、罷免等責(zé)任追究。對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，要依法予以行政賠償。

六、提升政府公信力要政務(wù)公開，提高政府行為的透明度

講誠信負(fù)責(zé)任的政府在社會(huì)事務(wù)的管理中應(yīng)當(dāng)是公開和透明的。公開透明的政府形象和權(quán)力運(yùn)作方式，對(duì)于提升政府權(quán)威、增加凝聚力的作用是毋庸置疑的。政府是公民讓渡出來的權(quán)利集合體，代表著每一個(gè)成員的利益，政府與公民的委托代理關(guān)系決定了每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己利益相關(guān)的政府政策的信息，相應(yīng)地政府也有義務(wù)讓社會(huì)公眾了解政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員安排、職責(zé)權(quán)限、權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則和方式。政府是否對(duì)公民公開信息以及信息公開的程度都將直接關(guān)系到公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，政務(wù)公開是聯(lián)結(jié)政府公開與公眾知情權(quán)的有效紐帶，不僅溝通了政府與公眾的關(guān)系，也提供了雙方信任的基礎(chǔ)。因此，政府應(yīng)積極推進(jìn)政務(wù)公開，進(jìn)一步加大公開和透明的力度，樹立政府信用形象，推進(jìn)信用建設(shè)。

第一，切實(shí)推行政府信息公開。政府信息公開是政務(wù)公開的重要內(nèi)容。推行信息公開要圍繞社會(huì)廣泛關(guān)注、事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)，擴(kuò)大公共信息的公開力度，同時(shí)要拓寬社情民意表達(dá)渠道，建立健全社會(huì)熱點(diǎn)跟蹤機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)群眾呼聲，增強(qiáng)公開的針對(duì)性，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

對(duì)重大生產(chǎn)安全事故、食品藥品安全事件、群體性事件等，各級(jí)政府和相關(guān)主管部門要及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威信息。要正確對(duì)待和積極受理公眾申請(qǐng)和反饋信息。通過建立政府內(nèi)部信息處理的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)范工作規(guī)程，明確申請(qǐng)的受理、審查、處理、答復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體要求，合理設(shè)置工作程序，明確責(zé)任分工，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)合理評(píng)估，不回避矛盾，并要及時(shí)回復(fù)。

第二，逐步實(shí)現(xiàn)透明和民主決策。政府決策是行政的核心與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是提升政府公信力的首要環(huán)節(jié)。政府作為公共政策的制定者和實(shí)施者，其決策行為直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系人民群眾的切身利益。[4]

在黨的十七大報(bào)告中明確提出要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。這就要求政府在決策過程中要嚴(yán)格依法公開，明確規(guī)定公眾參與的內(nèi)容、方式、途徑，防止決策的隨意性、主觀性，引導(dǎo)群眾有序參與，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

對(duì)重大事項(xiàng)采取集體決策的方式，廣泛征求公眾和利益相關(guān)人意見，健全重大事項(xiàng)決策規(guī)則和程序。

積極培育和運(yùn)用第三方研究咨詢組織參與政策決策的評(píng)估與論證，不斷完善專家咨詢和評(píng)估制度，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)進(jìn)行必要性、可行性、合法性論證，使決策更加科學(xué)合理。

要加強(qiáng)溝通，有效回應(yīng)民意，在溝通中取得共識(shí)，在共識(shí)中進(jìn)行決策，在決策實(shí)施中實(shí)現(xiàn)互信。加強(qiáng)教育引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)公共決策相關(guān)知識(shí)的宣傳，激發(fā)公民參與政府決策的主動(dòng)性、自覺性和主體責(zé)任感。

第三，深入推進(jìn)辦事公開。辦事公開是政務(wù)公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是政府履行管理職能、規(guī)范政府行為的基本要求。

推進(jìn)辦事公開，要把公眾關(guān)注、涉及公眾切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為重點(diǎn)，要對(duì)公開的內(nèi)容和程序進(jìn)行規(guī)范。一是公開的內(nèi)容要具體。政府各職能部門要根據(jù)本部門職責(zé)和管理目標(biāo)，廣泛聽取公眾意見，明確辦事公開的內(nèi)容和程序，做到具體、細(xì)化，滿足公眾的實(shí)際需要，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是公開的程序要便于操作。要抓好辦事公開載體建設(shè)，借助電子化、信息化手段，重點(diǎn)是建設(shè)好互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺(tái)、熱線溝通交流平臺(tái)、行政服務(wù)中心公開辦事平臺(tái)和便民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。要不斷創(chuàng)新辦事公開的措施，切實(shí)提高服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，方便公眾。三是公開的過程要開放透明。既要公開辦事依據(jù)、辦事結(jié)果，又要公開辦事過程，努力實(shí)現(xiàn)全面、全程公開，營造公開透明的辦事環(huán)境。

總之，推進(jìn)政府行為的規(guī)范化建設(shè)是提高政府公信力的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)必須解決好的課題。建設(shè)信用政府，要以自我革新的勇氣和實(shí)際行動(dòng)來推進(jìn)政府公信力的建設(shè)。規(guī)范政府行為是政府與時(shí)俱進(jìn)、實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的自律過程，需要政府在公共管理的實(shí)踐中堅(jiān)持不懈地努力和探索。

[1]王茜，張子禮.理念·制度·行為——政府公信力的三要素[J].山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007，(6).

[2]李潔.論現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府行為合法性[J].法制與社會(huì)，2009，(4).

[3]吳威威.良好的公信力:責(zé)任政府的必然追求[J].蘭州學(xué)刊，2003，(6).

[4]周志忍.政府行為規(guī)范化與公共政策[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，(4).

[責(zé)任編輯：王慧慧]

D630

A

1008-8466（2010）03-0054-04

2010-03-26

郝玲玲（1981—），女，吉林省吉林市人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、政府管理創(chuàng)新理論與實(shí)踐研究。