美、日地方政府債務(wù)管理及其對(duì)我國(guó)的啟示

馬金華， 李國(guó)鋒， 謝興春

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院副教授、博士后、碩士生導(dǎo)師，北京 100081）

（2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院博士研究生，北京 100081）

（3.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院碩士研究生，北京 100081）

美、日地方政府債務(wù)管理及其對(duì)我國(guó)的啟示

馬金華1， 李國(guó)鋒2， 謝興春3

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院副教授、博士后、碩士生導(dǎo)師，北京 100081）

（2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院博士研究生，北京 100081）

（3.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政學(xué)院碩士研究生，北京 100081）

地方財(cái)政困難和債務(wù)危機(jī)是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域的一個(gè)突出問題，通過分析我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀，詳細(xì)闡釋美國(guó)和日本的地方政府債務(wù)管理特點(diǎn)和方式，認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該從制度上建立健全完善的地方政府債務(wù)管理組織架構(gòu)、債務(wù)預(yù)算管理模式和債務(wù)信息公開披露制度等。

地方政府；債務(wù)管理；啟示

目前，地方政府舉債在當(dāng)今世界各國(guó)已是一種普遍現(xiàn)象。雖然我國(guó)法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券，但地方政府舉債在實(shí)際中卻也普遍存在。如何加強(qiáng)管理地方政府債券成為一個(gè)焦點(diǎn)問題，研究美國(guó)和日本的地方政府債務(wù)管理，將對(duì)我國(guó)的地方債務(wù)管理具有重要的借鑒意義。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀分析

地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人承擔(dān)的債務(wù)。它與中央政府債務(wù)相對(duì)應(yīng)，是地方政府在經(jīng)常性財(cái)政收支不足的情況下，為滿足地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的需要，根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和資金短缺程度，在承擔(dān)還本付息責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律的規(guī)定向社會(huì)發(fā)行的債務(wù)。我國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)的內(nèi)容可以從以下五個(gè)層次的債務(wù)來初步理解：（1）地方政府的債務(wù)收入，是指地方政府各職能部門通過信用手段取得的財(cái)政收入。（2）準(zhǔn)地方政府性債務(wù)，主要是指各級(jí)地方政府職能部門所屬機(jī)構(gòu)或單位舉借的用于地方公共支出的債務(wù)。（3）地方政府的欠款和掛賬。地方政府的欠款和掛帳實(shí)為赤字，因而是必須由地方政府加以彌補(bǔ)的債務(wù)。（4）地方政府擔(dān)保的債務(wù)。它是指各級(jí)地方政府提供擔(dān)保的機(jī)構(gòu)、單位或企業(yè)的各種借款或債券的發(fā)行，包括經(jīng)地方政府批準(zhǔn)，由國(guó)有經(jīng)濟(jì)單位以政府專項(xiàng)預(yù)算等作擔(dān)保的各種借款。（5）社會(huì)性負(fù)債。主要是指地方國(guó)有企業(yè)難以償還的債務(wù)或社會(huì)保障資金的缺口，以及某些金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁。

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)的整體特征

盡管我國(guó)的預(yù)算法不允許地方政府舉債，要求地方政府必須做到收支平衡，略有結(jié)余，但事實(shí)上，地方政府的債務(wù)卻客觀存在。雖然近幾年地方各級(jí)政府都在努力控制、化解地方政府債務(wù)，但地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍在繼續(xù)，并呈現(xiàn)出如下整體特征：

第一，債務(wù)總量不清，資金數(shù)目龐大。從一些數(shù)據(jù)來看，中國(guó)地方負(fù)債數(shù)目驚人，2009年10月，據(jù)國(guó)家發(fā)改委透露，全國(guó)地方政府債務(wù)超5萬億元。造成巨額的地方政府債務(wù)最根本原因是我國(guó)地方政府債務(wù)在20多年的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中逐漸積累，其來源復(fù)雜，既有地方政府舉借和擔(dān)保而產(chǎn)生的直接債務(wù)，又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的或有債務(wù)，常年日積月累形成龐大的數(shù)目。債務(wù)總量不清的主要原因首先是或有債務(wù)自身的特點(diǎn)，在技術(shù)上，不易準(zhǔn)確把握其數(shù)量，在管理上，沒有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)甚至統(tǒng)計(jì)口徑。

第二，或有債務(wù)所占比重大，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大。在我國(guó)地方政府債務(wù)的構(gòu)成中，或有債務(wù)占極大比重。近年來各地為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，用于加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持國(guó)有企業(yè)改革、社會(huì)保障制度的改革等方面的投資迅速增加，政府在這些領(lǐng)域的貸款擔(dān)保增速較快，產(chǎn)生大量政府隱性債務(wù)和轉(zhuǎn)軌成本，形成大量難以化解的或有債務(wù)。

第三，主體分散，涉及面廣。地方政府的舉債行為普遍化，不僅各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市不同程度地負(fù)有不同種類的債務(wù)，各個(gè)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)基層地方政府均有不同形式的舉債或欠賬行為。從政府債務(wù)涉及的行為主體看，既包括政府和政府部門，也包括地方金融機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、職工個(gè)人和農(nóng)民，可見債務(wù)滲入各級(jí)地方基層政府，成為不可忽視的財(cái)政問題。

第四，轉(zhuǎn)化率高。近年來，一些企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍下滑，致使由政府擔(dān)保的債券及各種貸款的出現(xiàn)難以償還的問題，政府隱性或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性直接債務(wù)的概率急劇上升，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。

第五，債務(wù)利息高，貸款周期長(zhǎng)，償債率高。地方政府債務(wù)中有一部分借貸款的利率遠(yuǎn)高于一般的市場(chǎng)貸款利率，這是因?yàn)榈胤匠瞬糠职磭?guó)家規(guī)定的金融利率借款外，還有大量的集資借款、向其他單位的借款，這些款項(xiàng)借貸時(shí)通常利率較高，造成我國(guó)政府部門債務(wù)利息較高，我國(guó)地方政府債務(wù)中長(zhǎng)期貸款所占的比重較大，主權(quán)外債和國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金貸款的期限大多在10年以上，且在地方政府債務(wù)總量中也占有較大比重。我國(guó)地方政府直接顯性債務(wù)就占財(cái)政收入的20%以上，超過了債務(wù)償債率的安全界限，使政府背負(fù)著沉重的負(fù)擔(dān)，影響政府財(cái)政政策的良好執(zhí)行。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)管理的基本特征

面對(duì)如此龐大的地方債務(wù)，地方政府債務(wù)管理問題就具有舉足輕重的地位。但現(xiàn)實(shí)是當(dāng)前我國(guó)地方政府性債務(wù)管理嚴(yán)重滯后于地方政府債務(wù)發(fā)展的需要，成為地方政府債務(wù)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。從債務(wù)資金運(yùn)行的各環(huán)節(jié)看，我國(guó)地方政府債務(wù)管理主要呈現(xiàn)以下基本特征：

首先，舉債分散，決策不嚴(yán)。由于缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范，各級(jí)地方政府的舉債決策分散，有的項(xiàng)目的舉債決策權(quán)在國(guó)家發(fā)改委，有的分散在各主管部門，有的則由舉債單位自行掌握，體現(xiàn)更多的是行政長(zhǎng)官的意志。舉債主體主要考慮的是如何快速有效地籌集資金，而沒能長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮償債能力和財(cái)政的承受能力。同時(shí)由于《預(yù)算法》中對(duì)地方政府發(fā)債權(quán)的禁止，地方政府舉債也就不需要通過財(cái)政部門的審核，脫離了地方人大的監(jiān)督，更沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的管理。因此，不規(guī)范的舉債形式大量存在，這加大了管理難度。

其次，債務(wù)管理機(jī)構(gòu)分散，管理基礎(chǔ)薄弱。目前各級(jí)地方政府均缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來全面管理地方政府債務(wù)。盡管地方財(cái)政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能，但事實(shí)上地方財(cái)政部門只對(duì)部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)如：國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債、專項(xiàng)借款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金等進(jìn)行管理。不僅如此，財(cái)政部門內(nèi)部的債務(wù)管理職能也被分割到多個(gè)處室，它們之間又往往缺乏密切配合和協(xié)調(diào)。在財(cái)政部門外，一些政府部門具有某些債務(wù)的管理權(quán)，如發(fā)改委對(duì)投融資領(lǐng)域政府債務(wù)的管理權(quán)，一些地方臨時(shí)成立的各類與債務(wù)管理有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組，貸款資金管理委員會(huì)等享有部分債務(wù)的管理權(quán)，等等。分散的管理很難對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)有一個(gè)統(tǒng)計(jì)表的準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，無疑加大了地方政府債務(wù)管理的風(fēng)險(xiǎn)，減少了債務(wù)管理決策的科學(xué)性。

再次，償債意識(shí)不強(qiáng)，償債制度不健全。在償債問題上，債務(wù)拖欠已經(jīng)成為地方政府通常采用的手段，拖欠的債務(wù)也成為地方政府債務(wù)存量的重要組成部分。地方政府利用各種手段逃避或轉(zhuǎn)嫁償債義務(wù)，如頻繁變換銀行賬號(hào)、隱藏收入、行政干預(yù)法院公正執(zhí)法等；有的地方政府為轉(zhuǎn)嫁其所屬國(guó)有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，通過破產(chǎn)、分立重組、合資、租賃等方式幫助地方國(guó)有企業(yè)逃避銀行債務(wù)；某些地方政府還借地方銀行的股份制改革或民營(yíng)化之機(jī)，通過行政手段，向民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸膫鶆?wù)無法拖延時(shí)，地方政府往往從其他支出渠道臨時(shí)抽調(diào)資金、或者通過舉借新債，或擠占、挪用專項(xiàng)資金，甚至以向公務(wù)員集資，拖欠公務(wù)員工資的方式來償還。各級(jí)地方政府缺乏真正的償債管理制度，除一部分省市政府建立起償債準(zhǔn)備金外，大多數(shù)縣級(jí)政府至今仍未設(shè)立償債準(zhǔn)備金。當(dāng)債務(wù)無法償還時(shí)，地方預(yù)算資金更加緊張。

最后，管理手段單一，法律法規(guī)有待完善。目前從中央到地方對(duì)于地方政府債務(wù)管理都采取了一系列的措施，但主要沿用的還是傳統(tǒng)的行政手段。近幾年來，通過頒布法律規(guī)章來規(guī)范債務(wù)管理是我國(guó)部分地方政府采取的一種管理方式，其中關(guān)于鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)化解的管理辦法占到了較大比例；其次是外債管理辦法、專項(xiàng)借款管理辦法和償債準(zhǔn)備金管理辦法；而對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行全面管理的法規(guī)則較少。而且法規(guī)或辦法幾乎都是由地方政府制定并頒布的，法律效力和強(qiáng)制力低，執(zhí)行上大多進(jìn)展比較緩慢。

由于我國(guó)缺乏嚴(yán)格有效的地方債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，地方政府舉債的不規(guī)范行為給地方財(cái)政造成了巨大的隱患和風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大了地方財(cái)政運(yùn)行的不確定性，帶來潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響政治及社會(huì)的穩(wěn)定。

二、美國(guó)和日本地方政府債務(wù)管理情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37個(gè)允許地方政府舉債?？偟膩碚f，地方政府舉債方式主要有兩種：一是發(fā)行地方政府債券；二是向金融機(jī)構(gòu)借款，但一般都要求地方政府不得向其所屬金融機(jī)構(gòu)借款。在允許地方政府舉借債務(wù)的同時(shí)，無論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，都建立了較為完善的地方政府債務(wù)管理體制和風(fēng)險(xiǎn)控制體系?，F(xiàn)將美國(guó)、日本兩國(guó)地方政府債務(wù)管理情況介紹如下。

（一）美國(guó)地方政府債務(wù)管理

美國(guó)州和地方政府主要通過發(fā)行市政債券舉債，同時(shí)輔之以銀行借款和融資租賃。美國(guó)市政債券是以政府信用作為擔(dān)保，由州、城市、城鎮(zhèn)、縣及它們的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，用于一般市政支出或特定市政項(xiàng)目融資。市政債券始于19世紀(jì)20年代，當(dāng)時(shí)美國(guó)城市的大規(guī)模建設(shè)需要大量資金，但由于美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨(dú)立編制，地方政府不得不自行設(shè)法融資，地方政府的發(fā)債積極性非常高。后來，隨著美國(guó)西部開發(fā)和鐵路建設(shè)的推進(jìn)以及大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府債務(wù)急劇增加，市政債券市場(chǎng)迅猛發(fā)展。

根據(jù)信用基礎(chǔ)的不同，美國(guó)市政債券分一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保并以政府財(cái)政稅收為支持的債券，通常以政府的稅收能力為償債基礎(chǔ)。而收益?zhèn)蔀榻ㄔO(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施而依法成立的地方政府代理機(jī)構(gòu)、委員會(huì)或授權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)行，通過有償使用這些公共設(shè)施的收入來償還債務(wù)。收益?zhèn)娘L(fēng)險(xiǎn)往往比一般責(zé)任債券的風(fēng)險(xiǎn)大，利率高。市政債券市場(chǎng)已經(jīng)成為美國(guó)各州、縣政府以及下屬機(jī)構(gòu)籌集公共事業(yè)所需資金的重要市場(chǎng)，與股票市場(chǎng)、國(guó)債市場(chǎng)以及企業(yè)債市場(chǎng)并列為美國(guó)四大資本市場(chǎng)。市政債券的發(fā)行方式主要有兩種：公募和私募。市政債券具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：（1）稅收減免。在美國(guó)，市政債券的突出特點(diǎn)就是其利息收入可免繳聯(lián)邦稅或者州所得稅，對(duì)于高稅收入者意義重大。（2）期限長(zhǎng)。市政債券的期限可長(zhǎng)至三四十年，這樣可以更好地同基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相匹配。（3）信用度高。在美國(guó)，市政債券的信用等級(jí)只低于聯(lián)邦政府債券，是一種準(zhǔn)國(guó)債。隨著保險(xiǎn)公司的加入，市政債券的投資更加安全和可靠。從1940年到1994年，美國(guó)市政債券的違約概率僅為0.5%。（4）市政債券的稅后收益率比聯(lián)邦債券高。通常來說，債券信用等級(jí)與債券利率呈反方向的變化關(guān)系，債券信用等級(jí)越高，債券利率就可以定得越低。雖然聯(lián)邦政府的信譽(yù)要高于州和地方政府，但由于市政債券享受了免稅待遇，市政債券稅后收益率要高于聯(lián)邦政府債券，所以市政債券的利率低于聯(lián)邦政府債券的利率。（5）流動(dòng)性高。美國(guó)的市政債券市場(chǎng)己經(jīng)具備相當(dāng)?shù)纳疃群蛷V度，它在轉(zhuǎn)讓過程中隨時(shí)可以被吸納和接受，具有很強(qiáng)的流動(dòng)性。（6）與保險(xiǎn)結(jié)合。美國(guó)市政債券的發(fā)行業(yè)務(wù)與債券保險(xiǎn)相結(jié)合。如果債券發(fā)行者在債券到期時(shí)無力償還債務(wù)，通過市政債券的保險(xiǎn)，便能夠保證債券到期時(shí)投資者獲得所保債券的本息，這樣大大降低市政債券持有者的投資風(fēng)險(xiǎn)，并能保證市政債券的順利發(fā)行。

美國(guó)政府為了有效應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步形成了以法律法規(guī)行政監(jiān)控、信用評(píng)級(jí)制度、信息披露制度和債券保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容并接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)控制框架。美國(guó)的市政債券具有完善的信用評(píng)級(jí)制度，投資者通常依靠評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)來判斷一種市政債券的信譽(yù)。政府也建立了嚴(yán)格的信息披露機(jī)制，市政債券的發(fā)行者必須向投資者提供準(zhǔn)確有效的信息，保證投資者能夠合理地理解和評(píng)價(jià)所要購買的債券。同時(shí)，政府也建立了市政債券的保險(xiǎn)制度，市政債券的保險(xiǎn)是指在債券發(fā)行人實(shí)際未支債券本息時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)償付的義務(wù)。美國(guó)市政債券的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)始于1971年美國(guó)市政債券保險(xiǎn)公司的成立。目前已有數(shù)十家專業(yè)的市政債券保險(xiǎn)公司，并成立了行業(yè)性組織“金融擔(dān)保保險(xiǎn)協(xié)會(huì)”。

（二）日本地方政府債務(wù)管理

日本是一個(gè)單一制國(guó)家，地方政府債務(wù)管理以行政控制為主，通過嚴(yán)格的地方政府債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議審批制度實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。在日本，地方政府分為都道府縣和市町村兩級(jí)政府，地方公債是日本地方債券制度的主體，是地方政府直接發(fā)行的債券，是日本地方財(cái)政收入的第三大來源。目前，日本地方政府債務(wù)的發(fā)行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等。除此之外，一些特別地區(qū)、地方公共團(tuán)體聯(lián)合組織以及地方開發(fā)事業(yè)等特殊地方公共團(tuán)體也可以發(fā)行地方公債券。

日本地方公債大體可以分為普通債券和公共企業(yè)債券兩大類。普通債券是由日本地方政府直接發(fā)行的債券，其中既有都道府縣發(fā)行的，也有市町村發(fā)行的。公共企業(yè)債券是由一些特殊的國(guó)營(yíng)法人發(fā)行的債券，這種債券一般都是由政府擔(dān)保支付本息，所籌集的資金一般也用于執(zhí)行政府的經(jīng)濟(jì)政策。日本地方政府公債的發(fā)行方式分為證書借款和證券發(fā)行兩種。證書借款指地方政府不發(fā)行債券，而以借款收據(jù)的形式籌借資金，這是其地方公債發(fā)行的主要方式。證券發(fā)行主要有募集、銷售、交付公債三種形式。政府規(guī)定，地方政府債務(wù)可以用于資本性支出、建設(shè)性支出及其他特定用途，但不能用于經(jīng)常性支出。

為了防止地方政府濫發(fā)公債，日本政府對(duì)地方公債的發(fā)行實(shí)行嚴(yán)格的地方公債計(jì)劃和協(xié)議審批制度。日本地方公債發(fā)行的批準(zhǔn)權(quán)在中央政府，由大藏大臣與自治大臣協(xié)商來制定，具體由負(fù)責(zé)地方政府事務(wù)的自治大臣審批。日本對(duì)各地方政府舉債實(shí)行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，以控制債務(wù)規(guī)模?！兜胤阶灾畏ā返诙傥迨畻l規(guī)定：現(xiàn)階段地方公共團(tuán)體在地方政府債務(wù)的發(fā)行方式、利率、償還方式等方面，必須獲得自治大臣或都道府縣知事的許可，其具體程序?yàn)椋旱胤秸蟀l(fā)行債券時(shí)，要事先向自治省申報(bào)，提出所要發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目、資金來源和需要發(fā)債的額度。自治省審查后，將各地的發(fā)債計(jì)劃進(jìn)行匯總，在同大藏省協(xié)商后，統(tǒng)一下達(dá)該地區(qū)的發(fā)債額度。自治省與大藏省不僅共同制定政府發(fā)債計(jì)劃，還確定發(fā)債方針。發(fā)債方針的重點(diǎn)是確定當(dāng)年不準(zhǔn)發(fā)債的地方政府和限制發(fā)債的地方政府的名單。

同時(shí)，為了保證政府公債資金的順利發(fā)行和合理有效利用，日本公債資金的來源和使用過程都要受到審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。日本審計(jì)機(jī)構(gòu)主要由國(guó)家會(huì)計(jì)檢察院和地方監(jiān)察委員會(huì)構(gòu)成。會(huì)計(jì)檢察院是日本的最高審計(jì)機(jī)關(guān)，屬于國(guó)家行政序列，但獨(dú)立于內(nèi)閣，不受政府干涉，負(fù)責(zé)對(duì)中央收支決算及法律上規(guī)定的會(huì)計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；地方監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)地方政府財(cái)政收支及行政行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)每一審計(jì)對(duì)象，監(jiān)察委員會(huì)分別出具一份審計(jì)報(bào)告，直接提交給國(guó)會(huì)或委托審計(jì)的政府部門。因此，審計(jì)對(duì)政府控制債務(wù)規(guī)模和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

三、美國(guó)和日本地方債務(wù)管理對(duì)我國(guó)的啟示

鑒于我國(guó)目前地方政府債務(wù)管理中的諸多問題，應(yīng)該借鑒美國(guó)和日本在地方政府債務(wù)管理中的成功經(jīng)驗(yàn)，從制度上防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，加快地方政府債務(wù)管理體系建設(shè)。

（一）建立完善的法律法規(guī)體系

從美、日兩國(guó)的特點(diǎn)來看，完備的法律法規(guī)對(duì)地方政府債務(wù)管理來說是必不可少的。地方政府從融資來源、資金管理、投放范圍到債務(wù)償還都應(yīng)該有明確的法律規(guī)定。我國(guó)應(yīng)該制訂《公債法》或《地方公債法》，并相應(yīng)修訂現(xiàn)有的《預(yù)算法》和其他相關(guān)的財(cái)政法規(guī)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與分稅制的客觀要求，在建立中央政府嚴(yán)格審批和監(jiān)管制度的前提下，逐步建立規(guī)范的地方公債制度，允許地方財(cái)政發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公用事業(yè)發(fā)展資金，是規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)融資行為的必由之路。同時(shí)，為了確保債券發(fā)行及依照法定程序進(jìn)行，我們可以借鑒美國(guó)等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用市場(chǎng)約束手段對(duì)其舉債后的行為進(jìn)行監(jiān)控，依靠債券市場(chǎng)中信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及金融中介、社會(huì)結(jié)構(gòu)的力量，對(duì)地方政府信用進(jìn)行評(píng)級(jí)，對(duì)于監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也能起到積極作用。

（二）建立完善的政府債務(wù)管理組織架構(gòu)

根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，為了確保政府債務(wù)安全運(yùn)行，應(yīng)該建立完善的政府債務(wù)管理架構(gòu)，它一般由以下幾個(gè)機(jī)構(gòu)組成：債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)、債務(wù)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和債務(wù)管理監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。債務(wù)管理決策機(jī)構(gòu)是地方政府債務(wù)管理體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由政府主要領(lǐng)導(dǎo)或者分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人，成員由政府各部門領(lǐng)導(dǎo)組成，主要負(fù)責(zé)審定本級(jí)政府債務(wù)管理工作的方針、政策和規(guī)章制度；審定政府債務(wù)的規(guī)模結(jié)構(gòu)、舉債投向和風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)；決定政府債務(wù)管理工作中的重要對(duì)策和措施。財(cái)政部門是政府債務(wù)管理中的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行管理決策機(jī)構(gòu)的決定，保證公債的順利發(fā)行和資金的合理利用。為了防止公債的濫發(fā)和資金的濫用，應(yīng)該分別建立內(nèi)部和外部監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，對(duì)政府債務(wù)的運(yùn)行情況實(shí)行監(jiān)督檢查，使公債的發(fā)行達(dá)到預(yù)期的目的。

（三）建立完整的政府債務(wù)預(yù)算管理模式

在我國(guó)，地方性債務(wù)的管理權(quán)，并沒有隨著地方債務(wù)的發(fā)放權(quán)，發(fā)放到地方政府。由于地方政府能力有限，不可能應(yīng)付地方性債務(wù)管理中出現(xiàn)的所有問題，所以中央政府必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理，把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入財(cái)政預(yù)算管理。編制政府債務(wù)預(yù)算是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理核心內(nèi)容。政府債務(wù)預(yù)算是財(cái)政復(fù)式預(yù)算的有機(jī)組成部分，它主要包括兩個(gè)部分：一是舉借政府債務(wù)收支預(yù)算。它反映預(yù)算年度直接或轉(zhuǎn)貸舉借政府債務(wù)資金的來源和結(jié)構(gòu)投向情況。二是償還政府債務(wù)收支預(yù)算。它反映預(yù)算年度政府用于償債的資金來源和支出情況。鑒于當(dāng)前地方政府債務(wù)形成機(jī)理較為復(fù)雜，全國(guó)不僅缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算編制依據(jù)，而且地方各級(jí)現(xiàn)有政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也不完整，為此，編制地方政府債務(wù)預(yù)算的前提應(yīng)由各級(jí)財(cái)政部門對(duì)本級(jí)政府債務(wù)先進(jìn)行清理核實(shí)，開展試點(diǎn)或者試編工作。可先將政府償還剛性債務(wù)的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸款、中央專項(xiàng)借款和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款等列入地方政府債務(wù)預(yù)算的試編范圍。對(duì)列入預(yù)算的償債資金實(shí)行專項(xiàng)管理，保證政府債務(wù)償還工作的有序進(jìn)行。

（四）建立科學(xué)的政府債務(wù)預(yù)警體系

從國(guó)外的實(shí)踐看，建立監(jiān)測(cè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系對(duì)債務(wù)管理具有重要意義。合理確定地方政府債務(wù)規(guī)模是管理地方政府債務(wù)的有效手段，并可以在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范和預(yù)警機(jī)制。當(dāng)前，我國(guó)局部地區(qū)已經(jīng)存在發(fā)生債務(wù)危機(jī)的隱患，為避免這種隱患轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)盡快采取強(qiáng)有力的控制措施，建立預(yù)警機(jī)制。地方政府的債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系設(shè)計(jì)可以分為：直接顯性債務(wù)預(yù)警、直接隱性債務(wù)預(yù)警、或有顯性債務(wù)預(yù)警、或有隱性債務(wù)預(yù)警。其中后三者的難度較大，主要是獲取準(zhǔn)備的債務(wù)數(shù)據(jù)十分困難。但先建立并運(yùn)行直接顯性債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)還是可行的因?yàn)橹苯语@性債務(wù)與財(cái)政預(yù)算支出關(guān)系密切，無論是相關(guān)指標(biāo)還是分析風(fēng)險(xiǎn)所需的數(shù)據(jù)都具有現(xiàn)實(shí)意義，這可以用反映財(cái)政收支狀況及債務(wù)狀況指標(biāo)來設(shè)計(jì)。然后視地方各級(jí)政府債務(wù)管理程度逐步建立完善其它三種政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)。

（五）建立健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度

健全地方政府債務(wù)信息公開披露制度，提高財(cái)政透明度，依靠社會(huì)公眾的力量對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行監(jiān)督。從美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)看，如果公眾對(duì)政府的收支狀況一無所知，公眾就難以約束政府將資金投向可以使官員的家族或朋友獲利，或者承諾支持他們競(jìng)選運(yùn)動(dòng)的項(xiàng)目。建立債務(wù)信息公開制度，將要求地方政府編制資產(chǎn)負(fù)債表，將其負(fù)債及其償還情況向公眾公開、透明化，通過政府會(huì)計(jì)制度改革，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行更為科學(xué)合理的確認(rèn)及計(jì)量，再配合以相應(yīng)的問責(zé)制度，從而為督促其更科學(xué)、有效地運(yùn)用債務(wù)資金，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到積極作用。

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The Debt Management of Local Governments of the United States and Japan and Its Enlightenment to Our Country

MA Jin-hua LI Guo-feng XIE Xing-chun

Local financial difficulties and the debt crisis is one of China’s current outstanding problems in the financial area. This paper analyzes China’s current status of local government debt management,explains in detail the United States and Japan, local government debt management characteristics.China should establish and improve the system of government debt management, organizational structure,budget,debt management and debt information the public disclosure system.

local government;debt management;enlightenment

F812.2

A

1673-8616（2010）01-0041-05

2009-11-15

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)211工程三期資助項(xiàng)目《我國(guó)地方政府性債務(wù)問題研究》的階段性成果

[責(zé)任編校：李君安]