從“群眾參與”到“公民參與”——轉(zhuǎn)型期我國城市社區(qū)參與模式的“革命性”轉(zhuǎn)變

虞崇勝 , 張 星

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北 武漢 430072）

（2.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，湖北 武漢 430072）

從“群眾參與”到“公民參與”
——轉(zhuǎn)型期我國城市社區(qū)參與模式的“革命性”轉(zhuǎn)變

虞崇勝1, 張 星2

（1.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北 武漢 430072）

（2.武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，湖北 武漢 430072）

“群眾參與”模式是建立在國家與社會(huì)高度統(tǒng)一、國家對(duì)資源的高度控制和壟斷基礎(chǔ)上?！叭罕妳⑴c”往往是出于國家政權(quán)建設(shè)的需要或者更準(zhǔn)確地說是社會(huì)整合和社會(huì)控制的需要。而在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國家與社會(huì)逐步分離、市場經(jīng)濟(jì)喚醒了民眾的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)、“單位人”開始向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)化。在實(shí)行社區(qū)自治，建設(shè)基層民主的背景下，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的諸多變化要求社區(qū)參與模式的“革命性”變革，即從“群眾參與”走向“公民參與”。

群眾；公民；群眾參與；公民參與；社區(qū)自治

“所謂城市社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程?！盵1]從政治學(xué)意義上看，參與一般包括三個(gè)基本要素，即“誰來參與”（參與的主體）、“參與什么”（參與的客體）和“怎樣參與”（參與的途徑或者說模式）。要準(zhǔn)確把握社區(qū)參與的概念，就需要以這三個(gè)要素為基礎(chǔ)，分析探討社區(qū)參與的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。社區(qū)參與的（微觀）主體是“群眾”還是“公民”，社區(qū)參與的模式是“群眾參與”還是“公民參與”，不僅涉及的是“誰來參與”的問題，而且可以說是與整個(gè)參與的過程密切相關(guān)，決定著參與的性質(zhì)和質(zhì)量。本文通過“群眾”與“公民”概念的辨析以及結(jié)合歷史與現(xiàn)實(shí)的具體分析，筆者發(fā)現(xiàn)：“群眾”無法成為社區(qū)自治的主體，而“公民”才是政治語境下“社區(qū)自治”的主體；社區(qū)自治需要的是“公民參與”而不是“群眾參與”。

一、“群眾”、“公民”與“社區(qū)自治”的概念分析及相互關(guān)系

從政治學(xué)的角度看，“‘群眾’是‘人民’的不徹底的具體化，是‘臣民’向‘公民’的過渡環(huán)節(jié)”。[2]在中國古代社會(huì)的語境中，“群眾”概念指許多人的聚合體。群眾概念是單純的描述性概念，并不含有價(jià)值判斷，沒有褒貶，甚至也沒有政治意義，并不特指某種政治角色。在政治內(nèi)涵上，當(dāng)代的群眾概念在一定程度上繼承的是傳統(tǒng)社會(huì)的“民”的概念，在中國古代政治中，“民”常被視為國家之本。如《尚書·五子之歌》中說：“民惟邦本，本固邦寧”。但在實(shí)際政治運(yùn)作中“民”又是作為“君”的對(duì)立面出現(xiàn)，處于受治者的地位?！啊裰鳌础袢酥鳌?，就是‘君主’”。[3]即在政治共同體中，“君”為“民”主，“民”是受治者。當(dāng)代的“群眾”概念更多地繼承了傳統(tǒng)“民”的概念中消極、被動(dòng)、受治者的涵義，在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于在下者的地位。在一定意義上可以說，它是傳統(tǒng)的“民”的臣民內(nèi)涵的延續(xù)和蛻變。在我們?nèi)粘Ｋ姷膸讓?duì)關(guān)系中，如政黨—群眾、政府—群眾、領(lǐng)導(dǎo)（領(lǐng)袖）—群眾、干部—群眾等，群眾總處于在下者的地位。不過與古代社會(huì)的“民”相比，在其上者已經(jīng)不是傳統(tǒng)的君主和朝廷，而是黨（先鋒隊(duì)）、政府、領(lǐng)導(dǎo)（領(lǐng)袖）、干部等。從理論上說，他們不是群眾的主人，不是外在于群眾、與群眾對(duì)立的，而是與群眾一體的，代表著他們的利益。這樣看來，當(dāng)代中國政治話語中的“群眾”概念是傳統(tǒng)文化中的“民”與西方傳來的“人民”相嫁接后，安頓在傳統(tǒng)術(shù)語“群眾”的外殼之中而形成的。[4]

從一般意義上講“公民”是指具有一個(gè)國家國籍，依據(jù)法律規(guī)定享有政治權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。政治學(xué)意義上的“公民”概念，是指參與公共事務(wù)從而在政治國家中具有自主性的個(gè)人?！肮瘛钡母拍钫Q生于古希臘的城邦政治中，其發(fā)端伊始就與特定的權(quán)利、平等等價(jià)值相聯(lián)系。如亞里士多德認(rèn)為“凡有權(quán)參加議事和審判職能的人，我們就可以說他是那一城邦的公民”。[5]從中世紀(jì)末期起，個(gè)人開始從整體中分離出來；到17～18世紀(jì)社會(huì)契約論者那里，獨(dú)立、自由和平等的個(gè)人成為國家的基礎(chǔ)，也是構(gòu)成人民或政治共同體的基本單元。這樣，理論上抽象的自然人，在政治生活中具體化為公民；法理上人民的最高主權(quán)，與實(shí)際政治生活中公民對(duì)最高統(tǒng)治者的選舉和控制相結(jié)合。因此，“公民”被認(rèn)為是人與人之間的交往中除“市場”外的一個(gè)重要空間——“政治”空間的“人”。在這個(gè)空間里，“公民”是政治權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一、具有獨(dú)立政治人格和獨(dú)立政治行為能力的主體。

在中國，“公民”一詞是“舶來品”。中國古代并沒有公民的概念。在辛亥革命成功后，人民主權(quán)的觀念雖然深入人心，但在《臨時(shí)約法》和其它相關(guān)法律文件中曾將“國民”與“人民”混用，“人民”具體所指不詳。[6]人民主權(quán)在實(shí)踐中沒有具體落實(shí)為公民的政治權(quán)利。在革命戰(zhàn)爭年代及社會(huì)主義建設(shè)初期，“人民”是用來區(qū)分“敵”、“我”；“群眾”作為“人民”的具體化，是用來依靠、領(lǐng)導(dǎo)和教育；而“公民”卻是缺位的。因此，美國芝加哥大學(xué)政治學(xué)教授鄒讜認(rèn)為：中國與西方建立國家的基礎(chǔ)不同，西方資產(chǎn)階級(jí)國家是建立在公民概念的基礎(chǔ)上，而中國革命是建立在群眾公民的基礎(chǔ)上。[7]

通過以上分析我們可以看出，在中國的政治語境下，“群眾”通常是“人民”和“公民”的代言詞，而實(shí)際上“群眾”概念是與“公民”概念有著很大的不同。其最大的不同在于兩者的政治地位不同，公民是國家的主人，全體公民構(gòu)成國家的主權(quán)者；國家是公民的共同體，每個(gè)公民是其平等的一員（黨員、官員、干部、群眾首先都是公民）。而“群眾”并卻不是政治共同體中平等的一員，而是被置于“上—下”關(guān)系模式中的下位者。在參與政治的過程中，它是消極被動(dòng)的一群、是政治動(dòng)員的對(duì)象。而對(duì)于社區(qū)自治而言，“基層自治的先決條件是：個(gè)人必須自主……個(gè)人是自主的社會(huì)才可能是自治、國家才可能是共和的”。[8]如此，缺乏獨(dú)立政治人格和平等的政治地位的“群眾”是難以成為“社區(qū)自治”的主體的。

二、傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式——群眾參與

中國共產(chǎn)黨的歷史，既是一部革命史，也是一部動(dòng)員史。在革命戰(zhàn)爭年代，由于革命和戰(zhàn)爭的需要，中國共產(chǎn)黨獨(dú)創(chuàng)了群眾參與模式，發(fā)展了一套完整的動(dòng)員技術(shù)。[9]群眾參與是政黨和國家動(dòng)員之下的組織化參與，群眾作為支援戰(zhàn)爭和發(fā)展生產(chǎn)的人力資源，也作為改造與治理的對(duì)象，被納入國家政權(quán)建設(shè)的過程之中；群眾參與所發(fā)揮的功能主要不是讓群眾參與對(duì)自己利益有直接或間接影響的政治決策過程，也不是對(duì)官僚制進(jìn)行質(zhì)疑與制衡，而是發(fā)揮社會(huì)化和社會(huì)控制的功能。新中國成立后，這種參與模式被運(yùn)用于社會(huì)治理的各個(gè)方面，社區(qū)參與也被打上革命時(shí)期國家動(dòng)員、群眾參與的傳統(tǒng)烙印。1954年12月，第一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議制定并頒布了《城市居民委員會(huì)組織條例》，以法律的形式把這種由居民自發(fā)創(chuàng)造所建立起來的群眾性組織加以固定，并對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與有關(guān)部門和單位的關(guān)系以及工作方法、經(jīng)費(fèi)來源等作了具體規(guī)定。至1956年，全國各城市都普遍建立了居民委員會(huì)。但這一時(shí)期的社區(qū)參與沿用革命戰(zhàn)爭時(shí)期的群眾動(dòng)員方式，居民參與有很大程度是出于利益刺激、出于對(duì)體制和精英的認(rèn)同?；鶎诱畡?dòng)員群眾參與，其目的在于將群眾納入到國家治理體系中，支持現(xiàn)有的體制和政權(quán)，而不是賦予群眾參與政策的權(quán)利、形成制約和監(jiān)督國家的能力。1953年后，中國的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制也開始向蘇聯(lián)體制靠攏，具有黨政一體、政經(jīng)一體、政法一體和政社一體等四個(gè)方面特點(diǎn)的高度集中的政治—行政體制逐漸形成。[10]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政治后果之一在于國家成為社會(huì)管理的惟一主體，并通過行政體系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活實(shí)行全權(quán)化管理，各類全能型的“單位”組織則是實(shí)施這種管理的基點(diǎn)。單位組織通常具有三種社會(huì)職能，即政治統(tǒng)治、社會(huì)資源分配和社會(huì)分工。[11]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家占有大部分社會(huì)資源并通過單位組織進(jìn)行分配，直至分配到個(gè)人。這就直接造成了作為群眾性自治組織的居民委員會(huì)功能的退化和萎縮，其功能在很大程度上被社區(qū)內(nèi)的單位所覆蓋。而社區(qū)內(nèi)各單位盡管集中在同一社區(qū)，但由于隸屬于不同行業(yè)或系統(tǒng)，彼此之間基本上不發(fā)生橫向聯(lián)系；另一方面，幾乎所有城市就業(yè)居民都被組織在作為政府延伸體的單位中，一切基本生活需要的滿足、發(fā)展機(jī)會(huì)、政治榮譽(yù)和社會(huì)地位的獲得均依賴于縱向的單位，而非其居住的社區(qū)。其結(jié)果是居民只知認(rèn)同其所工作的單位，而不認(rèn)同其所居住的社區(qū)，離開了單位，人們不僅無生存之資，亦無合法社會(huì)身份。

由此，我們可以看出在傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式下：動(dòng)員群眾進(jìn)行社區(qū)參與往往是出于國家政權(quán)建設(shè)的需要或者更準(zhǔn)確地說是社會(huì)整合和社會(huì)控制的需要；資源稀缺與壟斷是國家動(dòng)員的制度性背景，也是動(dòng)員成功的根本原因；利益刺激始終是行為的主要?jiǎng)訖C(jī)之一，群眾出于對(duì)稀缺資源的需要和現(xiàn)實(shí)利益的考量，會(huì)積極響應(yīng)動(dòng)員和參與到各種運(yùn)動(dòng)之中，其參與具有被動(dòng)性、呼應(yīng)性和追隨性等特點(diǎn)；同時(shí)，由于群眾被安置進(jìn)一個(gè)個(gè)封閉的單位，并需在單位內(nèi)部通過個(gè)體化策略來獲取生存和生活資源，彼此間存在競爭關(guān)系，使分化的個(gè)體難以形成集體行動(dòng)。這些既是“群眾參與”的主要特點(diǎn)，也構(gòu)成“群眾參與”得以推行的主要原因。而隨著改革開放的到來，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生的諸多變化使行政權(quán)力主導(dǎo)下的“群眾參與”難以為繼。

三、新的時(shí)代呼喚社區(qū)參與模式的創(chuàng)新——公民參與

在改革開放、建設(shè)中國特色的社會(huì)主義的新時(shí)代，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及居民個(gè)體都發(fā)生了許多變化，這些變化使傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式日益失去賴以存在的基礎(chǔ)，要求社區(qū)參與模式適應(yīng)形勢的變化而進(jìn)行變革。

（一）民主政治的發(fā)展使公民參與模式獲得了成長的空間

傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式是出自國家社會(huì)整合和社會(huì)控制的需要。而今，社區(qū)參與不僅承擔(dān)著傳統(tǒng)的社會(huì)整合功能，它還和“社區(qū)自治”及培育“公民精神”這兩個(gè)重大的課題息息相關(guān)。①在中國共產(chǎn)黨的十七大報(bào)告中，首次將包括社區(qū)自治在內(nèi)的基層民主建設(shè)作為社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要組成部分，并首次提出要培育“公民精神”。社會(huì)民主政治的發(fā)展使僅以社會(huì)控制為根本目標(biāo)的群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的政治基礎(chǔ)。在建設(shè)社會(huì)主義民主政治的過程中，國家與社會(huì)的逐步分離，釋放了更多的社區(qū)自治的空間，這些空間的治理需要公民的參與。公民參與既是減少社會(huì)治理成本的需要，也是民主政治自身的發(fā)展要求。從政治學(xué)上看，社區(qū)自治的發(fā)展和成熟的過程也是社區(qū)民主發(fā)展和成熟的過程，而從民主本身的成長邏輯來看，“民主要走向繁榮，就必須被重新看作一個(gè)雙重的現(xiàn)象：一方面，它牽扯到國家權(quán)力的改造；另一方面，它牽扯到市民社會(huì)的重新建構(gòu)。只有認(rèn)識(shí)到一個(gè)雙重民主化過程的必然性，自治原則才能得以確定；所謂雙重民主化即是國家與市民社會(huì)互相依賴著進(jìn)行的轉(zhuǎn)型?！币虼?，無論是對(duì)于推進(jìn)社區(qū)自治還是對(duì)于落實(shí)基層民主，實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與模式的轉(zhuǎn)換都是必要的。如前所言，社區(qū)參與是社區(qū)自治的核心內(nèi)容，沒有居民參與的社區(qū)治理不能稱之為自治，同時(shí)社區(qū)參與還是社區(qū)自治得以發(fā)展和深化的動(dòng)力之源。民主政治的發(fā)展使公民參與獲得了成長的空間。

（二）從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使公民參與獲得了賴以存在和推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，那種建立在權(quán)力高度集中基礎(chǔ)上的國家分配資源的體制不復(fù)存在，驅(qū)動(dòng)社區(qū)居民積極參與甚至彼此之間采取競爭性參與策略的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制也隨之成為歷史。這樣，社區(qū)很難再有豐富的“稀缺”資源吸引居民進(jìn)行參與。另一方面，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使社會(huì)利益分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化，初次分配的權(quán)力已由國家手中轉(zhuǎn)入市場手中，使人們的利益不再簡單地與“單位”或社區(qū)捆綁在一起，能實(shí)現(xiàn)其利益、獲得其所需資源的途徑更加廣泛，不必再事事求諸于社區(qū)。社區(qū)很難再以利益為杠桿撬動(dòng)社區(qū)參與這塊“大石”，社區(qū)不得不認(rèn)真思考如何在市場經(jīng)濟(jì)這一新的利益分配格局下如何調(diào)動(dòng)居民參與。這使居民在社區(qū)面前的一貫的弱勢地位得以改觀，使居民獲得了相對(duì)平等的地位。為社區(qū)參與主體從“群眾”向“公民”轉(zhuǎn)換、社區(qū)參與模式從“群眾參與”向“公民參與”轉(zhuǎn)換提供了重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（三）經(jīng)濟(jì)改革的深入使公民參與獲得了賴以存在和發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)

改革開放30年使國家與社會(huì)之間站滿了“市民”，“單位人”逐漸向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)化，隨著個(gè)人利益意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺醒，居民的社區(qū)參與更多的是建立在自身利益考量和發(fā)展需要及興趣上，而不再主要是出于對(duì)體制和精英的認(rèn)同上。②當(dāng)下社區(qū)參與的主要成員，大部分居民由于自身利益與社區(qū)之間的關(guān)聯(lián)不如以前強(qiáng)烈而選擇遠(yuǎn)離參與的態(tài)度；而社區(qū)弱勢群體如失業(yè)工人、殘疾家庭等則依賴社區(qū)的低保和臨時(shí)性崗位，與社區(qū)居委會(huì)結(jié)成了特定的“支配與依附的權(quán)力關(guān)系”；退休老人們?cè)S多是出于興趣和希望散發(fā)“余熱”的心理而積極參與社區(qū)活動(dòng)。經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的洗禮，公民的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)逐漸覺醒，他們會(huì)更自主地選擇參與或者不參與社區(qū)活動(dòng)。同時(shí)，他們也必然會(huì)要求自主行使其權(quán)利來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其利益，要求涉及他們切身利益的規(guī)章、制度反映其利益要求?！叭罕姟痹谥饾u向“公民”過渡。公民的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)覺醒，使群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的社會(huì)基礎(chǔ)，有利于公民參與的存在和發(fā)展。

（四）社區(qū)的構(gòu)成的巨大變化使公民參與的形成和發(fā)展有更好的組織基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境

以前只存在單一的單位社區(qū)，國家通過控制單位進(jìn)而控制個(gè)人。而現(xiàn)今社區(qū)至少包括有自治色彩較濃的鄰里社區(qū)、行政色彩較濃的單位社區(qū)、居住功能較強(qiáng)的混合社區(qū)、城郊結(jié)合部社區(qū)、新開發(fā)的居住區(qū)等五種類型，各個(gè)社區(qū)所擁有的資源、所受行政權(quán)力影響的程度都各不相同。[15]隨著單位制的解體、住房制度改革的深入，單位福利分房也將不復(fù)存在，私人購房將逐步增多，單位社區(qū)將不再占據(jù)社區(qū)主導(dǎo)地位，私家房的增多必然導(dǎo)致新興的住宅小區(qū)將成為今后社區(qū)的主導(dǎo)類型，傳統(tǒng)街坊社區(qū)隨著城市的更新改造將逐步消失。社區(qū)從單一的單位社區(qū)向多種類型的社區(qū)的發(fā)展過程中，因各個(gè)社區(qū)所擁有的資源、所受行政權(quán)力影響的程度都各不相同，各個(gè)社區(qū)也就難以再采用統(tǒng)一的群眾參與模式。尤其是擺脫了“單位”束縛的新型社區(qū)，居民即是房主，社區(qū)可以說是各個(gè)房主共同建立起來的，受行政權(quán)力的滲透較弱；社區(qū)的事務(wù)就是全體居民的共同事務(wù)，居民既有參與的平等地位也有參與的利益和情感需要。社區(qū)構(gòu)成的巨大變化，使群眾參與模式失去了賴以維持和繼續(xù)的組織基礎(chǔ)，使公民參與的形成和發(fā)展有更好的組織基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境。

（五）新興的社區(qū)組織的興起為公民參與提供了更廣泛的參與場所和更多樣的參與路徑

與新型社區(qū)的日益增加相對(duì)應(yīng)，基層社會(huì)中正在發(fā)育一些基層組織，如各種社會(huì)中介組織、非盈利性機(jī)構(gòu)和物業(yè)管理公司也開始進(jìn)駐社區(qū)。特別是在新興住宅小區(qū)中，社區(qū)居民在對(duì)社區(qū)事務(wù)的處理上常選擇組織業(yè)主委員會(huì)來進(jìn)行集體行動(dòng)，有些社區(qū)的業(yè)主委員會(huì)在功能上甚至有取代社區(qū)居委會(huì)的趨向。在這些新興的社區(qū)基層組織中，參與者地位平等，參與遵循自發(fā)、自愿的原則，這完全符合公民參與的一般特征。同時(shí)，這些組織的興盛，也使公民的利益訴求和情感需要有了更廣泛的實(shí)現(xiàn)途徑。也就是說，居民們的社區(qū)參與已不遵循國家權(quán)力設(shè)定的傳統(tǒng)路徑、已不再必然經(jīng)過法定的社區(qū)自治機(jī)構(gòu)——居委會(huì)。因此，這些組織為公民參與提供了更廣泛的參與場所和更多樣的參與路徑，對(duì)傳統(tǒng)的社區(qū)參與模式、方式和路徑構(gòu)成挑戰(zhàn)。

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From“Mass Participation”to“Citizen Participation”——The Participating Mode of Urban Community of Our Country Was Changed in Transformation Period

YU Chong-shengZHANG Xing

“Mass participation”model was based on high integration of state and society and nation’s strong control and monopoly of resources.“Mass participation”was the needs of state construction or the needs of social integration and social control,more precisely.In society transformation,state and society are dividing gradually.Market economy awakes people’s consciousness of interests and rights.“Unit person”starts transforming to“Community person”.In the context of promoting community autonomy and constructing grass-roots democracy,various changes in politics,society and economy,ask for revolutionary changes of the model of community participation.That is from the“mass participation”to“citizen participation”.

mass;citizen;mass participation;citizen participation;community autonomy

D638

A

1673-8616（2010）01-0011-04

2009-01-05

[責(zé)任編校：張少寧]