農(nóng)村土地承包糾紛的解決

徐前權(quán)王 筱

(1長(zhǎng)江大學(xué) 政法學(xué)院,湖北 荊州 434023;2鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450052)

農(nóng)村土地承包糾紛的解決

徐前權(quán)1王 筱2

(1長(zhǎng)江大學(xué) 政法學(xué)院,湖北 荊州 434023;2鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450052)

農(nóng)村土地承包引起的糾紛,涉及面廣,政策性強(qiáng),表現(xiàn)形式多種多樣。如果得不到及時(shí)妥善解決,將嚴(yán)重影響安定和諧的社會(huì)秩序。因此,我們應(yīng)分析其具體表現(xiàn),找出其產(chǎn)生原因,研究預(yù)防對(duì)策,在此基礎(chǔ)上尋找完善的途徑。

農(nóng)村土地承包;解決糾紛;完善

一、農(nóng)村土地承包糾紛的主要表現(xiàn)

根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(法釋[2005]6號(hào))第1條的規(guī)定,農(nóng)村土地承包糾紛包括以下幾類(lèi):承包合同糾紛,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛,承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。在實(shí)踐中,主要表現(xiàn)為:

發(fā)包方單方面解除合同引發(fā)的糾紛。在承包期內(nèi),發(fā)包方單方面解除合同,與他人重新簽訂承包合同,或者進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià),一次性買(mǎi)斷,致使原承包人的權(quán)益受損,從而產(chǎn)生糾紛。

界址糾紛。承包地相鄰的農(nóng)戶(hù),常常因界址不清,或者沒(méi)有明顯的參照物,以及因道路、水路等相鄰權(quán)問(wèn)題而引起糾紛。

代耕引起的糾紛。農(nóng)村青壯年外出打工,其承包地也大多請(qǐng)他人代耕代種,多數(shù)未簽訂書(shū)面合同,代耕者不愿將其代耕地交還原承包人,由此引起糾紛。

強(qiáng)種他人承包地糾紛。部分村民二輪承包時(shí)不要承包地,其原承包地被調(diào)整給他人,現(xiàn)在因種田不繳稅費(fèi)就強(qiáng)行耕種已承包給其他人的土地。當(dāng)前這類(lèi)糾紛有上升的趨勢(shì)。

婦女離婚、改嫁后引起的承包權(quán)糾紛。婦女的土地承包權(quán)受法律保護(hù),但在農(nóng)村這一權(quán)利難以得到保障。如某女喪夫后,改嫁到另一村,但戶(hù)口一直未遷,原村以其已改嫁,不在本村居住為由,收回了其承包地。而改嫁后的村又以其戶(hù)口未遷入為由,拒絕了其分得承包地的要求,使其沒(méi)有承包地,由此與村里發(fā)生糾紛。

流轉(zhuǎn)糾紛。農(nóng)戶(hù)在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí),因流轉(zhuǎn)合同不完善,或不簽訂流轉(zhuǎn)合同,或未遵守《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)的規(guī)定,在流轉(zhuǎn)后因種種原因而引發(fā)糾紛。

家庭內(nèi)部因?qū)Τ邪亓鬓D(zhuǎn)處置意見(jiàn)不同而引起的糾紛。農(nóng)村土地承包是以家庭為基礎(chǔ)的,而家庭則以戶(hù)主為代表。目前往往由戶(hù)主作主將家庭承包土地的一部分或全部轉(zhuǎn)讓給其他人,并簽訂了合同。外出務(wù)工的家庭成員知情后不同意,認(rèn)為承包地是家庭共同承包,戶(hù)主無(wú)權(quán)處置共有財(cái)產(chǎn),主張轉(zhuǎn)讓無(wú)效,引發(fā)糾紛。

鎮(zhèn)村建設(shè)用地糾紛。土地承包合同簽訂后,因鎮(zhèn)村建設(shè)需要征用、調(diào)整農(nóng)民承包的土地,而農(nóng)民又不愿調(diào)整,突出表現(xiàn)在村道、中心村建設(shè)的土地置換上。

土地補(bǔ)償糾紛。因國(guó)家建設(shè)或商業(yè)行為,需要征用農(nóng)民的承包地,而承包地既有經(jīng)過(guò)登記頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證的,也有無(wú)證的,有代耕的,還有村臨時(shí)委托代種的。由于土地承包的性質(zhì)不同,對(duì)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算面積的認(rèn)識(shí)也往往有較大的差距,進(jìn)而產(chǎn)生糾紛。

集體機(jī)動(dòng)地未按法定程序發(fā)包所產(chǎn)生的糾紛。如原合同到期后,發(fā)包方自行決定通過(guò)競(jìng)價(jià)發(fā)包給本組其他人承包,后一村民投入資金。因競(jìng)價(jià)發(fā)包前未經(jīng)本組集體討論通過(guò),村民遂搶種此地,并訴至法院要求確認(rèn)競(jìng)價(jià)承包合同無(wú)效和重新發(fā)包。[1]

發(fā)包方非法干涉承包方依法享有的生產(chǎn)自主權(quán)所產(chǎn)生的糾紛。有的發(fā)包方為了發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng),強(qiáng)迫承包方統(tǒng)一耕種某種作物,強(qiáng)行推廣示范田、強(qiáng)行或者限制買(mǎi)賣(mài)農(nóng)資或者農(nóng)產(chǎn)品,引起糾紛。

發(fā)包方強(qiáng)迫或者阻礙承包方流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)所產(chǎn)生的糾紛。發(fā)包方假借多數(shù)村民的名義,強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包權(quán),或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地承包權(quán),或者巧立名目收取費(fèi)用,從而引發(fā)糾紛。[2](P122)

二、農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的主要原因

土地產(chǎn)權(quán)不清是引發(fā)我國(guó)農(nóng)村土地承包糾紛的根本原因。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定,農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織,農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、范圍沒(méi)做明確的界定,對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任亦未做具體的規(guī)定,致使農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)易受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以行使土地所有權(quán)名義實(shí)施的各種侵害,從而導(dǎo)致土地收益權(quán)殘缺,由此引發(fā)農(nóng)民不滿(mǎn),在農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間產(chǎn)生糾紛。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的顯著提高是引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)誘因。以前,因種地收入低、稅費(fèi)重,種田不合算。有的農(nóng)民全家搬遷到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè);有的將承包田硬性交還村組;有的則舉家外出打工,將土地閑置、撂荒。由于這些田地需承擔(dān)稅費(fèi),無(wú)奈之下,村組干部只得出面將這些閑置田地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶(hù)。隨著一系列惠農(nóng)、支農(nóng)法規(guī)政策的實(shí)施,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益大幅提高,在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,農(nóng)民種地的積極性大為高漲,加上金融危機(jī)的影響,很多外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)爭(zhēng)要承包地。而那些被棄耕土地的現(xiàn)任承包人又不愿放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),由此引發(fā)爭(zhēng)議。

土地管理機(jī)制不健全是引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的重要原因。首先,一些地方的相關(guān)土地管理部門(mén)尚未建立規(guī)范的土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)及登記制度,未能全面、準(zhǔn)確地掌握農(nóng)村土地利用的真實(shí)情況及土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),導(dǎo)致農(nóng)村土地的權(quán)屬不明,在相關(guān)主體之間引發(fā)爭(zhēng)議。其次,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理不規(guī)范,集中表現(xiàn)為某些農(nóng)戶(hù)“有地?zé)o證”或領(lǐng)取的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的內(nèi)容與實(shí)際情況不符。再次,土地承包合同管理存在薄弱環(huán)節(jié)。某些村集體與農(nóng)戶(hù)簽訂的土地承包合同存在內(nèi)容欠缺、承包土地面積等具體條款約定不明確等問(wèn)題,這也為農(nóng)村土地承包糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。

主觀原因。某些村集體干部法律意識(shí)淡薄,無(wú)端侵害農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。如有的村干部在土地發(fā)包的過(guò)程中,違反《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地發(fā)包程序的強(qiáng)制性規(guī)定,任意發(fā)包土地。農(nóng)民欠缺相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí),也是引發(fā)農(nóng)村土地承包糾紛的重要原因。如《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方備案?！睂?shí)踐中,多數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)僅采用口頭協(xié)議,導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。

糾紛解決機(jī)制方面的原因?！掇r(nóng)村土地承包法》第51條明確規(guī)定:土地承包糾紛可以通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方式解決。然而,因受多種因素的制約,目前一些地方的基層組織建設(shè)較為落后,自行調(diào)解處理農(nóng)村土地承包糾紛的能力較弱,基層組織調(diào)解并未充分發(fā)揮作用。此外,我國(guó)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作存在立法滯后等障礙,致使農(nóng)村土地承包糾紛仲裁不能有效地發(fā)揮作用。多數(shù)地方的農(nóng)村土地承包糾紛主要通過(guò)信訪或訴訟解決。而信訪部門(mén)在處理農(nóng)村土地承包糾紛時(shí),因缺乏相關(guān)依據(jù),仍需批轉(zhuǎn)到其他政府主管部門(mén),這樣不但影響了爭(zhēng)議解決效率,而且容易將矛盾集中到基層政府和基層干部那里。一旦問(wèn)題得不到妥善解決,直接影響干群關(guān)系,造成反復(fù)上訪、越級(jí)上訪。同時(shí),通過(guò)訴訟解決農(nóng)村土地承包糾紛也面臨程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、執(zhí)行難等問(wèn)題,往往不利于糾紛的及時(shí)、有效化解。[3]

機(jī)動(dòng)田地管理方面的原因。機(jī)動(dòng)地的存在,既能保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性,同時(shí)又能根據(jù)實(shí)際情況變化而適時(shí)調(diào)整。但從實(shí)踐來(lái)看,有的村組把機(jī)動(dòng)地作為增加集體收入的工具,有的以發(fā)包土地的方式來(lái)清償村組債務(wù),甚至一些村組干部利用機(jī)動(dòng)地謀取私利。按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,土地承包方案應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員通過(guò),但是在有些地方,機(jī)動(dòng)土地承包給誰(shuí)都是由村干部決定。由于承包關(guān)系不明確,運(yùn)作不公開(kāi),管理不規(guī)范,群眾意見(jiàn)較大。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第63條的規(guī)定:“本法實(shí)施前已經(jīng)預(yù)留機(jī)動(dòng)地的,機(jī)動(dòng)地面積不得超過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織耕地總面積的百分之五。不足百分之五的,不得再增加機(jī)動(dòng)地。本法實(shí)施前未留機(jī)動(dòng)地的,本法實(shí)施后不得再留機(jī)動(dòng)地?！币恍┌l(fā)包方擅自擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地的范圍,以獲取額外的利益,損害了農(nóng)民群眾的利益。[4]

土地征用方面的原因。近年來(lái),隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和公路鐵路建設(shè)進(jìn)程的不斷加快,因征用農(nóng)村集體土地而引發(fā)的糾紛也日益增多,而且大多表現(xiàn)為集體上訪或農(nóng)民告政府的行政訴訟。具體表現(xiàn)形式主要有兩種:一是因征用土地用途的界定而引發(fā)糾紛。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》的規(guī)定,只有為了公共利益,國(guó)家才可以行使土地征用權(quán)。但是我國(guó)法律對(duì)公共利益沒(méi)有做出明確的界定,對(duì)公共利益項(xiàng)目和受益主體的范圍都缺少法律上的說(shuō)明。有些建設(shè)項(xiàng)目,不是以公共利益為目的,就經(jīng)常產(chǎn)生爭(zhēng)議。二是因土地征用補(bǔ)償產(chǎn)生糾紛。這類(lèi)糾紛是土地征用糾紛中最常見(jiàn)的,引發(fā)糾紛的原因在于補(bǔ)償價(jià)款低,補(bǔ)償款不到位。我國(guó)《土地管理法》確定征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn):一是“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”,二是按“產(chǎn)值”即土地被征用前三年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的3～6倍,最高不超過(guò)30倍進(jìn)行補(bǔ)償。

傳統(tǒng)意識(shí)和習(xí)俗的原因。農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)意識(shí)和男尊女卑等思想為大多數(shù)人所認(rèn)同,保護(hù)婦女土地權(quán)益的社會(huì)環(huán)境不容樂(lè)觀。[2](P124)

三、預(yù)防農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的對(duì)策

明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。應(yīng)從農(nóng)村土地制度建設(shè)層面健全現(xiàn)行的土地政策法規(guī),明確界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的行使主體及其權(quán)能范圍,厘清農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系,具體規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)主體和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任,落實(shí)并充分尊重農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),為農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利流轉(zhuǎn)掃清障礙,從而更好地保障農(nóng)民的土地收益權(quán)。[3]

強(qiáng)化承包管理工作。完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)及登記制度,規(guī)范農(nóng)村土地管理,做好農(nóng)村土地確權(quán)工作,構(gòu)建土地管理的長(zhǎng)效機(jī)制,以有效預(yù)防農(nóng)村土地承包糾紛的產(chǎn)生。應(yīng)規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)管理,做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的發(fā)放工作,為“有地?zé)o證”農(nóng)戶(hù)補(bǔ)發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū),為“證地不符”農(nóng)戶(hù)換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。加強(qiáng)土地承包合同管理,由有關(guān)部門(mén)提供統(tǒng)一、規(guī)范的合同范本。

加強(qiáng)法規(guī)宣傳教育。加強(qiáng)土地政策法規(guī)的宣傳教育,增強(qiáng)村集體干部和廣大農(nóng)民的法律意識(shí),對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛的有效預(yù)防和化解具有重要意義。

規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。隨著農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,土地流轉(zhuǎn)越來(lái)越普遍。要嚴(yán)格按照《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定,鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿、有償、合法的前提下,采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃等形式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),并從程序、主體、內(nèi)容、合同文本等方面予以規(guī)范。對(duì)原已流轉(zhuǎn)的土地,凡轉(zhuǎn)包年限較短、流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范、有償轉(zhuǎn)讓不夠明晰的,要采取重新協(xié)議、完善合同等方法加以規(guī)范。[4]

完善社會(huì)保障體系。農(nóng)民在失地的同時(shí)也失去了農(nóng)民身份,成為“務(wù)農(nóng)無(wú)地,上班無(wú)崗,低保無(wú)份”的“新三農(nóng)”。他們既不像農(nóng)民“有土地”,也不像城市居民、失業(yè)工人那樣有“三條保障線(xiàn)”。農(nóng)民失去土地以后,應(yīng)盡快將其納入失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)體系。要采取果斷措施,建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。完善失地農(nóng)民生活保障及其他保障體系,可以采取“土地?fù)Q社?！钡霓k法來(lái)解決。誰(shuí)使用失地農(nóng)民的土地,誰(shuí)就應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)失地農(nóng)民的一切社會(huì)保障,以切實(shí)維護(hù)和保護(hù)失地農(nóng)民的利益。[5]

引導(dǎo)農(nóng)民充分就業(yè)。完善社會(huì)保障體系,只是從表面上解決了失地農(nóng)民的部分利益問(wèn)題,失地農(nóng)民走向富裕的關(guān)鍵是要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。要建立失地農(nóng)民教育培訓(xùn)機(jī)制,建立失地農(nóng)民充分就業(yè)的創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)民充分就業(yè)的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源,加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則,制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,破除“等、靠、要”思想,提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力,積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè),讓更多的失地農(nóng)民走向富裕。

四、農(nóng)村土地承包糾紛解決現(xiàn)狀

目前,我國(guó)農(nóng)村土地承包糾紛解決機(jī)制不健全?！掇r(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定了土地承包糾紛可以通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟解決,但是,每一種方式在解決農(nóng)村土地承包糾紛的現(xiàn)實(shí)生活中,均存在一些問(wèn)題。筆者在湖北省荊州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、政府農(nóng)業(yè)林業(yè)土地管理部門(mén)、人民法院進(jìn)行了調(diào)研,通過(guò)調(diào)研,得出如下基本結(jié)論:

關(guān)于協(xié)商。盡管廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)和法律意識(shí)都有較大的提高,但從總體上講,農(nóng)民的法律意識(shí)還沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的高度。在協(xié)商過(guò)程中,不同程度地存在以強(qiáng)欺弱、以大欺小的情況,特別是在解決大姓家族與小姓家族、干部家族與非干部家族之間的糾紛時(shí),此種情況尤為突出,弱勢(shì)一方往往無(wú)可奈何,不得不進(jìn)行協(xié)商,不得不接受協(xié)商結(jié)果,簽署協(xié)議。另外,還存在協(xié)商結(jié)果違法的情況,如剝奪婦女權(quán)益,等等。

關(guān)于調(diào)解。由于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》還未實(shí)施,以往也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)明確規(guī)定土地承包糾紛的調(diào)節(jié)問(wèn)題,所以,無(wú)論是村委會(huì),還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,都存在強(qiáng)迫調(diào)解、隨意調(diào)解的情況,有時(shí)還存在相互推諉的情況。

關(guān)于仲裁。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》將于2010年1月1日開(kāi)始實(shí)施,并且農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁規(guī)則》,該規(guī)則也將于2010年1月1日開(kāi)始實(shí)施,但是相關(guān)的配套規(guī)則還沒(méi)有出臺(tái),全國(guó)各地農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有建立。有的地方即使建立了機(jī)構(gòu),由于沒(méi)有可操作性的法律法規(guī)可供遵守,也未能有效地發(fā)揮作用。另一方面,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》本身也還存在一些不足,比如協(xié)議仲裁問(wèn)題、一裁終局問(wèn)題、申請(qǐng)撤銷(xiāo)或不予執(zhí)行問(wèn)題,等等。

關(guān)于訴訟。通過(guò)上述方法不能解決糾紛的時(shí)候,當(dāng)事人并不是尋求訴訟途徑(此類(lèi)訴訟只占全部案件的萬(wàn)分之三),而是采取上訪或者堵塞交通、封堵政府機(jī)關(guān)的大門(mén)等方法,試圖在造成一定影響的情況下,迫使政府出面解決,使解決結(jié)果更加有利于自己。

五、完善農(nóng)村土地承包糾紛解決的思路

開(kāi)展法制宣傳教育。在我國(guó)現(xiàn)階段,雖然農(nóng)村在發(fā)展,農(nóng)民在進(jìn)步,但是,從總體上講,農(nóng)民的法律意識(shí)薄弱,法律知識(shí)極少,很多農(nóng)民對(duì)自己的權(quán)益認(rèn)識(shí)不清,或者是不知道哪些情況屬于自己的合法權(quán)益受到了損害,或者是權(quán)益受到侵害后,不知道怎樣通過(guò)合法途徑獲得救濟(jì)。因此,必須在農(nóng)村宣傳法律知識(shí)。

充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。有效化解農(nóng)村土地承包糾紛,需要群策群力,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量,區(qū)分不同對(duì)象,針對(duì)不同情況,選擇不同角度,采取不同方法,做到因人制宜、因地制宜、因時(shí)制宜。

盡量維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。要教育和引導(dǎo)當(dāng)事人依法化解糾紛,并從維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)的角度出發(fā),最大限度地通過(guò)調(diào)解手段協(xié)調(diào)糾紛。尤其對(duì)沒(méi)有履行相關(guān)土地流轉(zhuǎn)程序、沒(méi)有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的承包糾紛,調(diào)解時(shí)盡量滿(mǎn)足原承包人合法土地利益。同時(shí),從經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā),對(duì)集中流轉(zhuǎn)至現(xiàn)承包人種植、養(yǎng)殖的土地,盡量不改變現(xiàn)有使用狀況,而是將承包租金改由原承包人享受。

健全各種解決機(jī)制。在健全訴訟解決機(jī)制的同時(shí),不斷完善訴訟外解決機(jī)制。與訴訟解決機(jī)制相比,訴訟外解決機(jī)制更加符合中國(guó)傳統(tǒng)文化,更利于減少當(dāng)事人之間的沖突與對(duì)抗,從而有效化解糾紛。事實(shí)上,目前絕大多數(shù)糾紛是通過(guò)協(xié)商、調(diào)解方式解決的。特別要加強(qiáng)對(duì)村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)人員的培訓(xùn),提高基層組織調(diào)解處理農(nóng)村土地承包糾紛的能力,鼓勵(lì)基層組織在尊重群眾意愿的前提下,依法自行調(diào)解土地承包糾紛,從而充分發(fā)揮基層組織調(diào)解的作用。要建立健全農(nóng)村土地承包糾紛仲裁解決機(jī)制,切實(shí)發(fā)揮這項(xiàng)新制度的作用。注重農(nóng)村土地承包糾紛仲裁工作與法院、信訪等其他相關(guān)部門(mén)工作的協(xié)調(diào)。加強(qiáng)與土地管理部門(mén)的聯(lián)系,將那些涉及土地管理方面的糾紛提交土地管理部門(mén)共同解決。

完善相關(guān)法律。盡快出臺(tái)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》實(shí)施細(xì)則,適時(shí)修改《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》,進(jìn)一步明確、強(qiáng)化各方的權(quán)利、義務(wù),落實(shí)協(xié)議仲裁、一裁終局、申請(qǐng)撤銷(xiāo)或不予執(zhí)行等方面的規(guī)定。

[1]李傳江.當(dāng)前10類(lèi)農(nóng)村土地承包糾紛比較突出[EB/OL].http://appl.eastday.com/news/fazhi/index_gj.asp,2005-09-06.

[2]蔣月.農(nóng)村土地承包法實(shí)施研究[M].北京:法律出版社,2006.

[3]王月春.農(nóng)村土地承包糾紛的成因及對(duì)策研究[J].法制與社會(huì), 2008(6).

[4]張曉南.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛[J].山東人大工作,2009 (2).

[5]譚均云.土地流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題探討[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2004(6).

On the Solutions of Rural Land Contract Disputes

XU Qian-quan(College ofPolitics and L aw,Yangtze University,Jingzhou Hubei434023)
WANG Xiao(College of L aw,Zhengzhou University,Zhengzhou Henan450052)

Dispute caused by rural land contract affect broad area and strong policy and its manifestation is various.If the dispute cannot be solved promptly and properly,it will seriously influenced stable harmonious social order.We should analyze its concrete manifestation,find its original reason,study its prevention countermeasure.Based on this,in view of existent questions,a perfect wag is sought.

rural land contract;resolving disputes;perfection

D922.4

A

1673-1395(2010)01-0012-04

2009-11-20

徐前權(quán)(1963—),男,湖北仙桃人,教授,湖北楚韻律師事務(wù)所律師,主要從事民商法研究。

責(zé)任編輯 葉利榮 E-mail:yelirong@126.com