淄博市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問(wèn)題的調(diào)查與思考

于清波

淄博市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問(wèn)題的調(diào)查與思考

于清波

介紹淄博市開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。針對(duì)制度銜接中存在的問(wèn)題，提出從提高思想認(rèn)識(shí)，消除體制障礙，加強(qiáng)政府責(zé)任，提高管理水平等方面來(lái)進(jìn)一步做好兩種制度的銜接工作。

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；銜接；體制障礙

淄博市從2008年開(kāi)展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，無(wú)論是在籌資模式，還是在賬戶管理方面都進(jìn)行了一些改革，為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)?！保┖统擎?zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（簡(jiǎn)稱(chēng)“城保”）兩種制度的順利銜接奠定了良好的基礎(chǔ)。

一、淄博市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展及現(xiàn)狀

（一）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作進(jìn)展順利

淄博市根據(jù)民政部的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，于1993年制定出臺(tái)《淄博市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》。該辦法按照民政部規(guī)定2～20元的10個(gè)等差定額月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以個(gè)人交納與集體補(bǔ)助相結(jié)合方式籌集資金，實(shí)行完全個(gè)人賬戶的模式。由于制度設(shè)計(jì)缺陷帶來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)不明確、保障水平低等問(wèn)題，按照上級(jí)的統(tǒng)一要求，淄博市農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)于2002年進(jìn)入了停止整頓階段。雖然這次農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)展得并不是很順利，但卻是一次用社會(huì)保險(xiǎn)方式解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的有益探索。按照中央精神和淄博市的實(shí)際情況，2008年淄博市政府出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定從2008年10月1日開(kāi)始在全市部分區(qū)縣開(kāi)展新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。新型農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼組成，實(shí)行個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式。新制度加大了政府財(cái)政的補(bǔ)貼力度，尤其是對(duì)年老、獨(dú)生子女家庭等一些特殊群體給予了養(yǎng)老補(bǔ)貼。到目前為止，已有51個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）開(kāi)展試點(diǎn)，參保人數(shù)達(dá)51.81萬(wàn)人，適齡參保率達(dá)49.97%。

（二）城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步完善

淄博市于1994年對(duì)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)行探索，1997年根據(jù)省政府下發(fā)的 《山東省統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》，對(duì)全市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了規(guī)范和統(tǒng)一，實(shí)行統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，籌資由政府、企業(yè)和個(gè)人三方共同承擔(dān)。2006年淄博市出臺(tái)《淄博市完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步加大對(duì)非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員參保的工作力度，擴(kuò)大了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，并逐步開(kāi)始做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶。至2007年底，全市參加企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)62.5萬(wàn)人。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）思想認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一，對(duì)農(nóng)村社保存有偏見(jiàn)

城鄉(xiāng)分割的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙，因此，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接是一種必然趨勢(shì)。目前對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)偏差主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)對(duì)“農(nóng)?！钡恼J(rèn)識(shí)和重視程度不夠，在實(shí)際工作中以農(nóng)村有土地保障、經(jīng)濟(jì)條件不足、政府的財(cái)力有限等種種理由，認(rèn)為進(jìn)一步提高農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障水平的條件和時(shí)機(jī)還不成熟，要促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接是不可想象的。另一方面，由于原來(lái)“農(nóng)?！闭叩淖兓?，“新農(nóng)保”剛剛起步，廣大農(nóng)民對(duì)它的穩(wěn)定性和持續(xù)性還存在一定的疑慮，阻礙適齡參保率的進(jìn)一步提高，影響了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接。

（二）制度設(shè)計(jì)不同，保障水平差異較大

在賬戶模式和籌資方式上，“新型農(nóng)?！睂⒃瓉?lái)的完全個(gè)人賬戶改為個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼中的繳費(fèi)補(bǔ)貼全部記入個(gè)人賬戶，而領(lǐng)取補(bǔ)貼、養(yǎng)老補(bǔ)貼、計(jì)劃生育養(yǎng)老補(bǔ)助計(jì)入統(tǒng)籌基金。在模式上已經(jīng)與“城?！苯咏?，但是統(tǒng)籌基金的籌資方式與“城?！辈煌俺潜！敝饕善髽I(yè)和政府承擔(dān)。這將會(huì)直接影響城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的遷轉(zhuǎn)和銜接。另一方面，由于農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距較大，兩種保險(xiǎn)制度采取的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度還比較小。因此，“城?！迸c“新農(nóng)保”相比養(yǎng)老金水平仍屬于較高水平，成為許多農(nóng)民參保的攀比對(duì)象。

（三）保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移存在制度壁壘

淄博市的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在一定程度上打破了城鄉(xiāng)戶籍和職業(yè)的限制，如農(nóng)村企業(yè)職工可以參加“農(nóng)?！保部梢詤⒓印俺潜！?。然而由于制度壁壘（城市制度優(yōu)惠、保障水平高、政府給予兜底；而農(nóng)村各方面制度都比較欠缺）的存在，使得不同制度之間難以轉(zhuǎn)換和銜接。同時(shí)，由于待遇標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)發(fā)辦法不同，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民對(duì)由“農(nóng)?！闭鬯愕健俺潜！毙母是樵?，而由“城?！闭鬯愕健稗r(nóng)保”就不很樂(lè)意。實(shí)際上，相當(dāng)一部分參加“城?！钡慕徊黄疠^高保費(fèi)或者無(wú)法連續(xù)繳費(fèi)的農(nóng)民或農(nóng)民工，想把保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)會(huì)“農(nóng)?！?，卻感覺(jué)“農(nóng)?！辈粍澦悖纱嗑徒K止了保險(xiǎn)了關(guān)系。

（四）多元化制度供給造成保障資源的浪費(fèi)

盡管目前“農(nóng)保”、“城保”以及被征地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土?！保┲攸c(diǎn)保障的人群不同，但在農(nóng)村的實(shí)際情況中，有時(shí)候會(huì)存在身份交叉、重疊的情況，由此產(chǎn)生多種制度在同一個(gè)參保對(duì)象上聚焦。這樣，一方面使保障對(duì)象無(wú)所適從或交費(fèi)負(fù)擔(dān)加重，另一方面造成管理混亂和不必要的人力、財(cái)力等的浪費(fèi)。如：一位參加“農(nóng)?！钡霓r(nóng)民，由于政府征地，他成為被征地農(nóng)民，便自動(dòng)進(jìn)入了“土?！?，失去土地后，他又進(jìn)入企業(yè)工作，按照規(guī)定，他又必須參加“城?！?，這樣無(wú)疑造成重復(fù)參保的問(wèn)題。盡管對(duì)因農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化而引起的保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)化有相關(guān)的規(guī)定，但多數(shù)農(nóng)民由于沒(méi)有吃透社會(huì)保險(xiǎn)只能參加一個(gè)的制度精神，總是帶著僥幸心理，希望從不同的保險(xiǎn)中得更多的保障。這樣，一方面增加了社會(huì)保障工作部門(mén)的管理成本和業(yè)務(wù)糾紛，另一方面也造成了退保的麻煩。

三、城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的對(duì)策

（一）提高思想認(rèn)識(shí)

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接，是城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)乃至所有的保障項(xiàng)目一體化的必要前提。社會(huì)保障制度是一項(xiàng)社會(huì)公共福利制度，是一種政府行為，如果政府相關(guān)部門(mén)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其重視，愿意投入物力、精力和時(shí)間，則這項(xiàng)工作就一定能開(kāi)展。根據(jù)淄博市的基本情況，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體水平相對(duì)較高、政府的財(cái)政支持能力相對(duì)較強(qiáng)、農(nóng)民支付保險(xiǎn)的能力也相對(duì)較高的條件下，進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善與創(chuàng)新是可能的，在全國(guó)率先促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，也是可行的。淄博市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接能否快速實(shí)現(xiàn)，與相關(guān)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可與支持有著極大的關(guān)系。另一方面，居民對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接是否有足夠的認(rèn)識(shí)，尤其是流動(dòng)勞動(dòng)力對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度權(quán)利的認(rèn)識(shí)程度，也是影響政府推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的重要因素。

（二）消除體制障礙

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接會(huì)涉及許多相關(guān)制度，如勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍制度、土地制度、社會(huì)福利制度等，它們的開(kāi)放程度直接決定著城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的接軌進(jìn)程。因此，必須加大對(duì)勞動(dòng)就業(yè)制度、戶籍制度等的改革力度，為城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)作良好的體制環(huán)境。

勞動(dòng)就業(yè)制度的改革，應(yīng)在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)加大城鄉(xiāng)一體化的力度，使就業(yè)培訓(xùn)制度向農(nóng)村延伸并且覆蓋到每一個(gè)有培訓(xùn)需要的農(nóng)村勞動(dòng)力，使他們能夠得到像城鎮(zhèn)勞動(dòng)力一樣的技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高他們的就業(yè)能力，創(chuàng)造城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。戶籍制度的改革，繼續(xù)放開(kāi)城鄉(xiāng)戶口的限制和束縛，取消城鄉(xiāng)戶口制度，對(duì)于戶口管理實(shí)行屬地原則，即按照勞動(dòng)者就業(yè)地進(jìn)行戶籍管理，這樣可以促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng)和保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移。

（三）加強(qiáng)試點(diǎn)，規(guī)范要素

城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是新時(shí)代的新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成的理論和經(jīng)驗(yàn)可借鑒。因此，必須經(jīng)過(guò)深入試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善理論后再進(jìn)行推廣。

建議試點(diǎn)地選擇經(jīng)濟(jì)條件較好、城鎮(zhèn)化相對(duì)發(fā)達(dá)、有一定的“農(nóng)?！惫ぷ骰A(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)，如淄博市的開(kāi)發(fā)區(qū)、臨淄區(qū)等。試點(diǎn)的重點(diǎn)任務(wù)是要對(duì)參保對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)折算、賬戶轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和待遇等基本要素進(jìn)行規(guī)范和不斷調(diào)整，對(duì)銜接辦法進(jìn)行完善，以適于向全市推廣。

（四）政府責(zé)任和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力

在試點(diǎn)的同時(shí)，還要加強(qiáng)理論與實(shí)證研究，著重對(duì)政府的投入能力與政府應(yīng)承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任及其財(cái)政總負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算；在不影響參保對(duì)象的養(yǎng)老水平的情況下，盡可能地降低和減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)，尤其要盡可能地消除因精算誤差而帶來(lái)的政府兜底責(zé)任；要根據(jù)當(dāng)前各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)等綜合因素測(cè)算政府財(cái)政的投入能力。

在設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)制度銜接方案時(shí)，尤其是對(duì)“農(nóng)?！敝贫鹊膭?chuàng)新和“城?！敝贫鹊耐晟?，要立足于較高的精算技術(shù)。同時(shí)，二者銜接的折算辦法，要規(guī)范、科學(xué)，盡可能地消除各個(gè)環(huán)節(jié)的計(jì)算和精算誤差。

（五）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，提高管理效率

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行信息化和網(wǎng)絡(luò)化管理，不但能夠提高管理效率，而且能夠增強(qiáng)準(zhǔn)確性。因此，加大各地社會(huì)保險(xiǎn)信息服務(wù)設(shè)施的軟硬件平臺(tái)建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化管理，迫在眉睫。此外，為了有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的遷轉(zhuǎn)，最好與各地社會(huì)保險(xiǎn)的開(kāi)戶行建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，對(duì)每位參保對(duì)象建立社會(huì)保障卡，卡隨人，賬戶金額隨卡，動(dòng)態(tài)遷轉(zhuǎn)，減少人工程序，節(jié)約資金、時(shí)間和人力成本。為此，應(yīng)該出臺(tái)一個(gè)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)管理的統(tǒng)一政策和辦法，各地市都應(yīng)該積極配合，使城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接付諸成效。

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F840.67

A

1673-1999（2010）10-0068-02

于清波（1979-），男，山東淄博人，中共淄博市委黨校（山東淄博255033）助教，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障學(xué)。

2010-02-06