淺議美國對金融消費(fèi)者保護(hù)失敗的教訓(xùn)及其啟示

白玉珍

淺議美國對金融消費(fèi)者保護(hù)失敗的教訓(xùn)及其啟示

白玉珍

分析美國對金融消費(fèi)者保護(hù)失敗的成因,提出中國必須認(rèn)識到金融消費(fèi)者保護(hù)與金融業(yè)健康發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一致性；要為金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)提供明確的法律依據(jù)；為金融消費(fèi)者保護(hù)提供組織保障；要通過陽光信息披露，保證消費(fèi)者從提供的金融服務(wù)中實現(xiàn)最大的利益；加強(qiáng)消費(fèi)者金融教育，促進(jìn)消費(fèi)者金融素質(zhì)的提高，改善消費(fèi)者管理自身金融事務(wù)的能力。

美國；金融消費(fèi)者保護(hù)失??；成因；改革措施

完備的金融消費(fèi)者保護(hù)框架是發(fā)達(dá)金融體系的共同特征，也是構(gòu)建金融體系國際競爭力的重要因素。如果一國的金融監(jiān)管只關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的利益訴求而忽視了對消費(fèi)者利益的保護(hù)甚至損害消費(fèi)者的利益，就會挫傷消費(fèi)者的金融消費(fèi)熱情而使金融業(yè)發(fā)展失去廣泛的公眾基礎(chǔ)和社會支持。因為消費(fèi)者對金融產(chǎn)品的持續(xù)購買能力和日益增長的、多樣化的金融消費(fèi)需求是推動金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展和金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化的不竭動力。美國的金融監(jiān)管體系對金融消費(fèi)者保護(hù)不力，使消費(fèi)者蒙受了巨大的損失，對金融危機(jī)起到了推波助瀾的作用?！懊绹彝タ吹斤@著增加的獲得信貸的機(jī)會，但因此而獲得的收益卻因?qū)οM(fèi)者的保護(hù)失敗而喪失殆盡，使許多美國人陷入他們既無法理解也無力承受的負(fù)債狀況?，F(xiàn)在我們必須采取行動，以恢復(fù)我們金融體系穩(wěn)健性的信心。對普通家庭和企業(yè)造成持續(xù)的經(jīng)濟(jì)損害的現(xiàn)實不斷提醒我們必需立即采取行動，改革我們的金融監(jiān)管制度，并使我們的經(jīng)濟(jì)進(jìn)入可持續(xù)恢復(fù)的路徑。我們必須建立一個全新的金融監(jiān)管基礎(chǔ)，這一金融監(jiān)管機(jī)制必須簡單明了，執(zhí)行有效，保護(hù)消費(fèi)者和投資者，鼓勵創(chuàng)新，并與金融市場與時俱進(jìn)?！?/p>

一、美國對金融消費(fèi)者保護(hù)失敗的成因分析

美國對金融消費(fèi)者保護(hù)失敗的成因進(jìn)行了查找和分析，歸結(jié)起來有以下九個方面的問題：(1)華爾街的過度貪婪和狂妄自滿導(dǎo)致瘋狂的購買：不是基于財產(chǎn)真實的價值，而是寄希望于有人將會出更高的價格把這些財產(chǎn)買走。(2)美國的監(jiān)管框架在一些重要的方法上存在問題。“我們看到了越來越多的信用工具給美國創(chuàng)造的巨大利益，但這些利益轉(zhuǎn)瞬又因為金融體系對消費(fèi)者的保護(hù)失敗而灰飛煙滅，讓美國民眾陷入了他們無法理解也無力承受的債務(wù)困境，并且因從事這些金融活動能獲得巨額回報又引發(fā)了大規(guī)模的金融欺詐，在該體系的監(jiān)管內(nèi)外又產(chǎn)生了大量杠桿信貸和風(fēng)險?！?3)雖然美國的多家機(jī)構(gòu)都有保護(hù)消費(fèi)者購買金融產(chǎn)品的職責(zé)，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行這些法規(guī)的過程中存在重大漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。(4)對金融公司的資本和流動性要求太低。(5)在系統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有考慮到大型的、相互關(guān)聯(lián)度高的、高度杠桿化的金融機(jī)構(gòu)一旦破產(chǎn)給消費(fèi)者、整個金融體系和整個經(jīng)濟(jì)可能造成的危害。(6)對大型金融公司的綜合經(jīng)營業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責(zé)被分割在不同的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。(7)投資銀行在政府監(jiān)管不力的境況下運(yùn)行，貨幣市場共同基金的運(yùn)行十分脆弱，對沖基金和其他私人資本池的運(yùn)作完全不在監(jiān)管框架之內(nèi)。(8)金融體系創(chuàng)新速度太過迅速。“過度創(chuàng)新和復(fù)雜性壓倒了這個體系的平衡，這個體系鼓勵了短期利益的謀取而忽略了長期利益的培植?！保?］(9)對信用評級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管失之寬泛。

二、改革的措施與方向

就一國的金融體系而言，消費(fèi)者保護(hù)是一個關(guān)鍵的基礎(chǔ)，它必須給公眾以這樣的信心：金融市場是公平的、能夠使決策者和管理者保持監(jiān)管的穩(wěn)定。反過來，穩(wěn)定的監(jiān)管又促進(jìn)長期的經(jīng)濟(jì)增長、效率的提高和創(chuàng)新的鼓勵。美國對金融消費(fèi)者保護(hù)提出了一些改革的措施和方向：(1)組建“消費(fèi)者金融保護(hù)署”。2009年10月，美國國會眾議院批準(zhǔn)成立聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——消費(fèi)者金融保護(hù)署，這是一家專門負(fù)責(zé)消費(fèi)者金融保護(hù)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，像信用卡、抵押貸款、個人儲蓄等與消費(fèi)者密切相關(guān)的金融產(chǎn)品與服務(wù)都將接受其監(jiān)管。(2)給美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會賦予新的權(quán)力和資源，以便在更廣泛的領(lǐng)域里保護(hù)消費(fèi)者。聯(lián)邦貿(mào)易委員會保留處理金融市場欺詐、包括這些服務(wù)的銷售諸如預(yù)付費(fèi)用貸款、信貸修復(fù)、債務(wù)談判和贖回救援或貸款修改欺詐的權(quán)力。(3)改革消費(fèi)者保護(hù)。通過消費(fèi)者金融保護(hù)署基于透明、簡化、公平、問責(zé)制和無差別的市場進(jìn)入機(jī)會改革消費(fèi)者保護(hù)。(4)給美國證券交易委員會賦予新的權(quán)力，以便保護(hù)投資者，改善信息披露，提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)執(zhí)行力。(5)2010年7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署美國金融監(jiān)管改革法案——《2010年華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，這標(biāo)志著歷時1年多的美國金融監(jiān)管改革立法完成。根據(jù)該法案，美國最大型的銀行將需繳納新的費(fèi)用，其投資活動則將受到限制。與此同時，美聯(lián)儲的權(quán)力也將受到控制，此外還將成立一個新的大型消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，用于保護(hù)消費(fèi)者在抵押貸款和信用卡產(chǎn)品等方面免受損害。議案的主要內(nèi)容有以下六項：(1)美聯(lián)儲將監(jiān)管資產(chǎn)超過500億美元的大銀行。(2)在財政部下設(shè)一個由9名成員組成的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，經(jīng)該委員會授權(quán)，美聯(lián)儲可以拆分過大從而產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)，以便解決華爾街銀行“大到不能倒”的問題。(3)儲蓄銀行不得從事高風(fēng)險交易，不得運(yùn)作對沖基金。(4)把對規(guī)模小于500億美元銀行的監(jiān)管權(quán)力賦予聯(lián)邦儲蓄保險公司。(5)公司股東有權(quán)對管理層薪酬安排進(jìn)行無約束力投票。(6)成立一個由大型金融機(jī)構(gòu)出資的500億美元基金，來支付大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉費(fèi)用，避免納稅人買單等。奧巴馬總統(tǒng)對該議案的通過表示歡迎并指出：“該議案將保護(hù)消費(fèi)者并為更加強(qiáng)健和更加安全的金融體系奠定基礎(chǔ)?！保?］

三、對中國的幾點(diǎn)啟示

美國對金融消費(fèi)者保護(hù)的失敗，破壞了金融市場的秩序，損害了消費(fèi)者的利益，動搖了整個金融體系的公信力，加深了金融危機(jī)的危害性，教訓(xùn)十分深刻，對我國的金融監(jiān)管具有現(xiàn)實的借鑒意義。

其一，我們必須認(rèn)識到金融消費(fèi)者保護(hù)與金融業(yè)健康發(fā)展乃至國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一致性。我國金融業(yè)面臨金融國際化和市場化的雙重挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求非常迫切，健康的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能建立在損害消費(fèi)者利益的基礎(chǔ)之上。加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)，不僅有利于完善我國現(xiàn)有的金融體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于增強(qiáng)消費(fèi)者對我國金融體系的信心，進(jìn)一步推動我國金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展和適度的金融創(chuàng)新。

其二，要為金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)提供明確的法律依據(jù)。盡管美國有諸如公信信貸法案（TILA）、房屋所有權(quán)和權(quán)益保護(hù)法案（HOEPA）、社區(qū)再投資法案（CRA）、平等信貸機(jī)會法案（ECOA）、房屋抵押公開法案（HMDA）以及公平催收債務(wù)行為法案（FDCPA）等一系列消費(fèi)者保護(hù)的法律，用以解決消費(fèi)者信貸市場、儲蓄市場、債務(wù)催收市場或支付市場中的相關(guān)問題，但還是未能保護(hù)好消費(fèi)者的利益。而我國的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》還沒有明確的、為金融消費(fèi)者提供保護(hù)的條文，尚未制定專門的法律法規(guī)來調(diào)整金融產(chǎn)品消費(fèi)者、中介機(jī)構(gòu)與金融企業(yè)之間的關(guān)系。雖然《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規(guī)也涉及到對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，但保護(hù)的目標(biāo)不明確，范圍比較狹窄，且操作性不強(qiáng)，又給我國金融消費(fèi)者保護(hù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

其三，要為金融消費(fèi)者保護(hù)提供組織保障。發(fā)達(dá)國家消費(fèi)者保護(hù)組織體系建設(shè)的經(jīng)驗表明，消費(fèi)者保護(hù)僅靠一個階層的努力是達(dá)不到目標(biāo)的，需要全社會各個階層的參與，才能形成完善、有效的消費(fèi)者保護(hù)組織體系。美國成立消費(fèi)者金融保護(hù)署，將分散在美聯(lián)儲、證券交易委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)集中到消費(fèi)者金融保護(hù)署，將監(jiān)管的權(quán)力進(jìn)行了適當(dāng)?shù)募?，目的是為了給美國金融消費(fèi)者提供強(qiáng)有力的保護(hù)。我國目前“一行三會”的框架下，可以考慮建立四級聯(lián)動的消費(fèi)者保護(hù)組織體系：政府職能部門、行業(yè)組織、民間組織和消費(fèi)者保護(hù)的國際組織，給我國的金融消費(fèi)者保護(hù)提供強(qiáng)大的組織保障。

其四，通過陽光信息披露，保證消費(fèi)者從提供的金融服務(wù)中實現(xiàn)最大的利益。金融產(chǎn)品信息的披露必須透明、公平、合理，使消費(fèi)者能夠充分獲得有關(guān)金融產(chǎn)品與服務(wù)的信息。增加公開披露金融服務(wù)提供者的利益沖突和各種負(fù)債，增強(qiáng)信息的透明度，有利于保護(hù)金融體系的穩(wěn)定和消費(fèi)者的根本利益。我國金融監(jiān)管制度的設(shè)計，無論是正式的法律法規(guī)還是配套的自律守則或行政建議，都應(yīng)充分體現(xiàn)信息披露原則。因為只有信息充分披露，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為才能接受公眾的監(jiān)督，公眾在維護(hù)自身利益時才是主動的，這樣的金融制度才會是好的制度而被公眾信任。

其五，加強(qiáng)消費(fèi)者金融教育，促進(jìn)消費(fèi)者金融素質(zhì)的提高，改善消費(fèi)者管理他們自己的金融事務(wù)的能力。隨著中國居民理財意識的覺醒，銀行理財產(chǎn)品不斷豐富，交易規(guī)模日益龐大。但相對于國外成熟的理財市場，我國的理財業(yè)務(wù)仍處于起步階段，許多投資者對理財產(chǎn)品及服務(wù)的理解、使用和風(fēng)險意識有待進(jìn)一步提高。我們必須高度重視公眾金融教育，讓更多的金融消費(fèi)者了解自己的投資目標(biāo)和財務(wù)狀況，讓他們就某些金融產(chǎn)品是否妥當(dāng)作出自己的判斷。

[1]Remarks of Lawrence H.Summers Director of the Economic Council Responding to an Historic Economic Crisis:The Obama Program,Brookings Institution,Whashington,DC, March13,2009.

[2]Senate passes Financial Reform.http://www.Whitehouse.gov/ Treasury Secretary Tim Geithner WrittenTestimonyHouseFinancialServicesCommtteeHearingIntroduction,March 26,2009http://www.Whitehouse.gov/

F823-827:712.2

A

1673-1999（2010）24-0099-02

白玉珍（1965-），男，武威職業(yè)學(xué)院（甘肅武咸733000）經(jīng)管系副教授，研究方向為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。

2010-09-20