以政府轉(zhuǎn)型帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

卞蘇徽

以政府轉(zhuǎn)型帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

卞蘇徽

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已成為我國最重要的改革戰(zhàn)略，所以從中央到地方都在力推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。但是，我們的政府能有效地推動(dòng)這種轉(zhuǎn)變嗎？筆者認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式出現(xiàn)的各種問題與缺陷都與政府轉(zhuǎn)型滯后有關(guān)。政府轉(zhuǎn)型就是從建設(shè)型政府、審批型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)型是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必要前提與根本保證。如果政府不轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就會(huì)落空。而政府轉(zhuǎn)型，需要有正確的路徑選擇。

一、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的缺陷與根源

（一）國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在的主要缺陷

一是經(jīng)濟(jì)增長過度依賴投資與外需。即在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車中，投資與出口的作用較大，而消費(fèi)的作用較小。美國的消費(fèi)占GDP的70%，中國只占35%。①這使經(jīng)濟(jì)增長缺乏可持續(xù)性和穩(wěn)定性。例如，在投資方面容易出現(xiàn)投資過熱，在出口方面容易受到許多不可預(yù)料和突發(fā)性因素的影響。李克強(qiáng)在《求是》雜志發(fā)表《關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問題》指出，長期過度依賴投資拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長是難以持續(xù)的。還指出：外需往往受到許多不可預(yù)料和突發(fā)性因素的影響，其變化不是我們能控制的。所以立足內(nèi)需是中國持續(xù)發(fā)展的必由之路。②

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展多以低端的制造業(yè)為主。這種低附加值的、勞動(dòng)密集型的制造業(yè)，盈利很少，根本沒有可能大幅度地提高工人的工資水平。為什么制造業(yè)獲利微??？郎咸平認(rèn)為，國內(nèi)制造企業(yè)利潤低的真正原因在于，中國的產(chǎn)品制造業(yè)處于國際產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，是國際產(chǎn)業(yè)鏈里利潤最薄的一環(huán)。國際產(chǎn)業(yè)鏈條有“6+1”環(huán)節(jié)?！?”是指產(chǎn)品研發(fā)設(shè)計(jì)、原料采購、倉儲(chǔ)運(yùn)輸、訂單處理、批發(fā)、零售?！?”是指制造。國內(nèi)企業(yè)只擁有制造這一個(gè)環(huán)節(jié)，其他6個(gè)環(huán)節(jié)都掌控在國外。顯然這種低端的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式要以對(duì)工人的低薪來維持。

三是高投入、低產(chǎn)出，能源資源消耗大，污染嚴(yán)重。國內(nèi)出現(xiàn)了全方位的環(huán)境污染，包括水污染、空氣污染、土地污染，并且污染已經(jīng)從城市向農(nóng)村擴(kuò)散。中國酸雨污染形勢(shì)嚴(yán)峻，污染程度呈逐年加重趨勢(shì)。據(jù)最近一項(xiàng)研究指出，中國國內(nèi)有超過250個(gè)城市均受到不同程度的酸雨污染，由此導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失年平均達(dá)到近100億人民幣，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模相當(dāng)于中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%左右。目前引發(fā)農(nóng)民的群體性事件主要有四方面原因：一是土地征用；二是環(huán)境污染；三是移民搬遷；四是集體資產(chǎn)的處置。其中環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件比例還在增多。

四是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡，經(jīng)濟(jì)增長得很快，社會(huì)保障、公共教育、公共醫(yī)療發(fā)展不足，并且社會(huì)貧富差距日益嚴(yán)重。目前，國內(nèi)的貧富差距已經(jīng)逼近社會(huì)的容忍紅線，基尼系數(shù)已達(dá)到0.47。我國城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.3倍，國際最高在2倍左右③。根據(jù)世界銀行的最新報(bào)告，美國5%的人口掌握了60%的財(cái)富。而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財(cái)富，財(cái)富集中度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國家之一。④

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式缺陷與政府轉(zhuǎn)型滯后有關(guān)

為什么貧富差距擴(kuò)大？是因?yàn)檎蛔⒅匕训案庾龃?，沒有把蛋糕分好，致使社會(huì)貧富差距擴(kuò)大問題嚴(yán)重。而貧富差距擴(kuò)大就使社會(huì)的矛盾與沖突增多，社會(huì)對(duì)政府的抱怨增多。政府之所以未能履行好公平分配的職能，是由于政府的職能重心是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而不是公共服務(wù)。

為什么出現(xiàn)了上學(xué)貴、看病貴、高房?jī)r(jià)？這是由于政府職能錯(cuò)位，把一些本該政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能推向市場(chǎng)，如教育市場(chǎng)化、醫(yī)療市場(chǎng)化、住房市場(chǎng)化。其結(jié)果是，政府在公共服務(wù)上投入嚴(yán)重不足，公共教育、公共醫(yī)療的投入沒有達(dá)到世界平均水平。中國的公共教育經(jīng)費(fèi)只占GDP比重的3.28%，低于世界各國5.1%的平均水平，甚至低于發(fā)展中國家4.1%的平均水平。教育投入占GDP的4%的目標(biāo)已提出16年，至今還未實(shí)現(xiàn)。

為什么企業(yè)長期處于國際產(chǎn)業(yè)鏈的低端地位？為什么制造企業(yè)難以轉(zhuǎn)型升級(jí)？這個(gè)問題有企業(yè)自身的原因，有國際競(jìng)爭(zhēng)的因素，也有政府轉(zhuǎn)型滯后的原因。由于政府是建設(shè)型政府，不是公共服務(wù)型政府，所以政府難以為制造企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供良好的公共服務(wù)。企業(yè)科技創(chuàng)新需要良好的外部環(huán)境，而良好的外部環(huán)境只能由服務(wù)型政府來提供，建設(shè)型政府無法做到。

以上分析都說明，由經(jīng)濟(jì)增長模式所帶來的問題、矛盾與沖突都與政府轉(zhuǎn)型滯后有關(guān)。遲福林認(rèn)為，改革開放以來，中國逐步形成了一個(gè)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式。政府長期主導(dǎo)資源配置，并將掌握的資源主要運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這使政府充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體和投資主體的角色。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府有幾個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，起主導(dǎo)作用，難以有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，難以發(fā)揮企業(yè)的作用；二是解決不了政府、國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行的結(jié)構(gòu)性矛盾，致使政企分開一直成為改革的難點(diǎn)；三是重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資回報(bào)，嚴(yán)重忽視社會(huì)事業(yè)投入的巨大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益；四是不恰當(dāng)?shù)匕岩恍┍緫?yīng)由政府提供的公共物品和公共服務(wù)推向市場(chǎng)、推向社會(huì)。由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)的失衡。這些失衡都與建設(shè)型政府模式有直接、內(nèi)在的聯(lián)系。所以從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，是中國市場(chǎng)化改革的必然選擇。⑤然而這種轉(zhuǎn)型一直未能及時(shí)進(jìn)行，致使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的缺陷日益嚴(yán)重。所以必須加快政府轉(zhuǎn)型才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

二、政府轉(zhuǎn)型的路徑選擇

政府轉(zhuǎn)型就是要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府；也是從管制型、審批型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府。政府轉(zhuǎn)型是一個(gè)系統(tǒng)的政府改革工程，需要做好如下事項(xiàng)：

（一）樹立服務(wù)型政府理念

“服務(wù)型政府”這一概念是中國學(xué)術(shù)界在對(duì)西方政府公共服務(wù)理念進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上提出來的。⑥它最初是被地方政府所采用，并對(duì)中國地方政府改革產(chǎn)生了積極的影響。例如，2001年以來，國內(nèi)許多省市提出了創(chuàng)建服務(wù)型政府的口號(hào)，包括北京、上海、南京、大連、深圳、武漢、蘇州、珠海等城市。從創(chuàng)建城市之多這一點(diǎn)看，中國地方政府廣泛接受了服務(wù)型政府理念，并把這一理念用于指導(dǎo)本地的政府改革實(shí)踐。

2006年10月，中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)通過《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，進(jìn)一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。自此，服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當(dāng)中。2007年10月15日胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)的報(bào)告中再次把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強(qiáng)調(diào)。

但是，從我國政府管理的實(shí)際看，一些政府人員并沒有真正樹立現(xiàn)代的服務(wù)型政府的理念。雖然接受了服務(wù)型政府的口號(hào)，但在心靈深處并沒有真正接受。一個(gè)典型案例是，媒體曝光的某官員對(duì)一采訪記者責(zé)問道：“你是替黨說話還是替人民說話”。這一責(zé)問，很典型的暴露出一些政府官員在心靈深處是把權(quán)力置于人民之上。而服務(wù)型政府則是把人民置于權(quán)力之上?！胺?wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以公共服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。”⑦只有樹立了這樣的理念，才能從靈魂深處把人民置于權(quán)力之上?！叭嗣裰辽稀笔欠?wù)型政府的根基。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能重心，構(gòu)建公共服務(wù)的制度體系

只樹立了服務(wù)型政府理念是不夠的，還必須將其變?yōu)橹贫润w系。為此必須轉(zhuǎn)變政府職能重心，即將政府職能重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境上。而要?jiǎng)?chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，必須構(gòu)建好公共服務(wù)的制度體系。

一是構(gòu)建好公共服務(wù)的政府組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)代公共服務(wù)型的政府組織機(jī)構(gòu)有一些重要特征：其一，公共服務(wù)部門占相應(yīng)比重，其機(jī)構(gòu)人員編制較多。其二，決策與執(zhí)行分開。其三，決策部門是大部制。其四，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是專業(yè)機(jī)構(gòu)，數(shù)量較多。其五，政策執(zhí)行（含公共服務(wù)機(jī)構(gòu)）主體多元化，除政府機(jī)構(gòu)外，還有法定機(jī)構(gòu)、半官方機(jī)構(gòu)、非政府組織承擔(dān)執(zhí)行職責(zé)。目前我們的政府機(jī)構(gòu)還不具備這些特征，需要改革政府機(jī)構(gòu)。例如，十七大以來，從中央到地方都進(jìn)行了大部制改革，但是還不徹底，如決策與執(zhí)行分開制度還未真正建立。而決策與執(zhí)行不分，既不利于科學(xué)地制定政策，也不利于有效地執(zhí)行政策。深圳2009年7月嘗試了決策與執(zhí)行分開的機(jī)構(gòu)改革，建立了7個(gè)委員會(huì)——主要承擔(dān)制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等職能；18個(gè)局——主要承擔(dān)執(zhí)行和監(jiān)管職能；6個(gè)辦公室——主要協(xié)助市長辦理專門事項(xiàng)、不具有獨(dú)立行政管理職能。這項(xiàng)改革的重要意義是將決策與執(zhí)行分開制度化了。目前國內(nèi)大多地方政府仍是決策與執(zhí)行不分。要真正實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制，需要對(duì)深圳決策與執(zhí)行分開的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)、完善與推廣。

二是建立科學(xué)與民主的決策程序。雖然我們大力提倡科學(xué)民主決策，但卻很難真正做到，因而造成許多錯(cuò)誤決策與不當(dāng)?shù)臎Q策。我們需要運(yùn)用法律程序建立起行政決策的科學(xué)程序與民主程序。最有效的途徑是，通過人大立法將公眾和專家參與決策制度化、程序化、規(guī)范化，以建立具有剛性制約力的科學(xué)民主決策機(jī)制。

三是加快社會(huì)保障制度建設(shè)。社會(huì)保障，這是公共服務(wù)型政府的最重要的職能。許多國家的經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)保障制度是社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器與安全網(wǎng)。政府履行好社會(huì)保障職能可以減輕或抑制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的貧富差距擴(kuò)大，減少社會(huì)的矛盾與沖突。我們要建立廣覆蓋、公共服務(wù)均等化的全民社會(huì)保障制度，解決好老百姓看病難的問題；解決好教育的公平問題；解決好國民的養(yǎng)老問題；解決好中低收入人群的保障性住房問題。對(duì)于民眾抱怨的高房?jī)r(jià)現(xiàn)象，政府不應(yīng)該單純地抑制房?jī)r(jià)，應(yīng)該建設(shè)好中低收入人群的保障性住房制度。世界各地都有許多行之有效的保障性住房的制度與經(jīng)驗(yàn)，如香港政府為保證中低收入的家庭有房住，政府負(fù)擔(dān)了50%的住房。1999年，政府所提供的廉租和經(jīng)濟(jì)適用房高達(dá)49%，2004年51%，2009年53%，過半數(shù)的房屋都是政府所提供的。重慶正在建構(gòu)四千萬平方米的廉租屋、經(jīng)濟(jì)適用房，這已充分說明，中低人群的保障性住房問題不是不能解決，而是政府想不想解決。如果把保障性住房問題上升到國家的和諧與穩(wěn)定、黨的執(zhí)政地位穩(wěn)定的高度，就一定會(huì)解決好。

四是建立公共財(cái)政制度。公共財(cái)政是公共服務(wù)型政府的職能體現(xiàn)。公共財(cái)政的重要標(biāo)志是將財(cái)政支出的大部分用于公共服務(wù)，發(fā)達(dá)國家一般至少把財(cái)政支出的70%用于公共服務(wù)。目前我們還做不到，其主要原因是經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)用與行政成本這兩項(xiàng)開支，大大擠壓了公共服務(wù)資金，致使教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。還有，中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系未能理順，從1994年實(shí)行分稅制以來，財(cái)力很快從地方政府上移到中央政府，但很多領(lǐng)域卻是中央政府出政策，地方政府出錢。這給地方政府造成了很大的財(cái)政壓力，致使地方政府通過土地出讓增加財(cái)政收入。有學(xué)者認(rèn)為，中央的財(cái)政是“大馬拉小車”；地方的財(cái)政是“小馬拉大車”。要改變這種狀況，就需要調(diào)整中央地方之間權(quán)責(zé)配置：其一是中央政府應(yīng)當(dāng)向地方放權(quán)，讓地方政府擁有更大的財(cái)稅權(quán)，使得地方政府有足夠的財(cái)權(quán)來履行公共服務(wù)職能。其二是中央政府把一些現(xiàn)在由地方政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任也收上來，由中央執(zhí)行這些政策。在地方層面要改革與完善地方人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的審查制度、公開制度、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督制度。還要建立公共財(cái)政預(yù)算的評(píng)估指標(biāo)體系。

五是改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境必須破除一些阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙，例如要進(jìn)一步改革政府審批制度。目前政府審批事項(xiàng)依然較多，雖然中央與地方都多次減少審批事項(xiàng)，但是對(duì)中小企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的限制仍然較多，這些限制都是以行政審批的形式存在著，需要進(jìn)一步清理與減少。同時(shí)需要進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事環(huán)節(jié)，建立便民、快捷的辦事流程。在減少審批的同時(shí)要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。許多問題不是由于審批不嚴(yán)造成的，而是由于后續(xù)監(jiān)管不到位造成。例如三聚氰胺奶粉問題、地溝油問題，單靠嚴(yán)格審批是不能杜絕的，應(yīng)該通過有效的市場(chǎng)監(jiān)管來解決。目前食品安全的市場(chǎng)監(jiān)管漏洞很多，有政策法規(guī)不健全的因素，有審批不嚴(yán)的因素，還有政府食品監(jiān)管職能設(shè)置缺失、機(jī)構(gòu)設(shè)置缺失、執(zhí)行方式缺失等因素。因此減少審批后要加強(qiáng)這些方面的改革和完善。

改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，還需要建立起政府、企業(yè)和員工共贏的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。在民主選舉的國家，執(zhí)政黨為贏得選票，就一定要協(xié)調(diào)好政府、資方與勞方的關(guān)系。因?yàn)榧炔荒艿米镔Y方，也不能得罪勞方，兩方的選票都需要。我國政府沒有這種選票的壓力，這致使一些地方政府為追求GDP指標(biāo)，而過分地討好資方，忽略勞方的利益。正如有學(xué)者所批評(píng)的那樣，“政府親商有余，親民不足。尤其是為GDP增長服務(wù)的地方政府，為了招商引資，過度壓低各種資源價(jià)格。許多地方政府和資本的關(guān)系過于緊密，往往總是站在資方一邊，拼命壓低勞動(dòng)者工資和福利水平，而對(duì)保護(hù)普通勞動(dòng)者的尊嚴(yán)和合法利益則置若罔聞?！雹嗔钊诵牢康氖牵恍┑胤秸呀?jīng)認(rèn)識(shí)到，不保護(hù)好工人的利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境同樣受到破壞，所以，開始承擔(dān)起保護(hù)工人利益的職責(zé)。今年6月26日，中共深圳市委、深圳市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式努力構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的若干意見》⑨，這項(xiàng)決定意味著，深圳政府開始承擔(dān)起改善勞資關(guān)系的職責(zé)，如提出構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的長遠(yuǎn)思路和當(dāng)前舉措，強(qiáng)調(diào)以人為本，把關(guān)心人、注重人文關(guān)懷作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容，并引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，更加注重人性化管理，改變工資偏低、超時(shí)加班，重物輕人、少數(shù)企業(yè)欠薪等現(xiàn)象，努力形成企業(yè)和勞動(dòng)者雙贏的局面。深圳的這項(xiàng)決定意義深遠(yuǎn)，希望能取得良好的實(shí)施效果。

注釋：

①郎咸平：《誰在拯救中國經(jīng)濟(jì)》，東方出版社出版，2009年，第12頁。

②李克強(qiáng)：《關(guān)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)問題》，見2010年第11期《求是》。

③《內(nèi)地貧富差距逼近社會(huì)容忍紅線》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2010年5月10日。

④夏業(yè)良：《中國的財(cái)富集中度超過美國》，《國家財(cái)經(jīng)周刊》2010年6月8日。

⑤遲福林：《全面理解“公共服務(wù)型政府”》，《理論參考》2006年第6期。

⑥程倩：《服務(wù)行政：從概念到模式——考察當(dāng)代中國“服務(wù)行政”理論的源頭》，《南京社會(huì)科學(xué)》2005年第5期。

⑦劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。

⑧鄭永年：《罷工潮與中國的轉(zhuǎn)型動(dòng)力》，載《聯(lián)合早報(bào)》2010年7月6日。

⑨見《深圳市人民政府公報(bào)》2010年第23期。

（作者：深圳市委黨校教授）