防范和化解地方財政支出風險的思考

馮長鋒

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233030）

防范和化解地方財政支出風險的思考

馮長鋒

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233030）

近年來，我國政府實施了增加政府支出為主要內(nèi)容的積極財政政策，并取得了預(yù)期效果，但這一政策同時也導(dǎo)致地方政府支出規(guī)模過大、支出總量相對不足、支出結(jié)構(gòu)失衡等支出風險，客觀上加大了中國業(yè)已存在的財政風險。文章分析了我國地方財政支出風險的成因，并提出了一些對策建議。

財政支出風險；風險成因；風險防范

隨著我國經(jīng)濟體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)的推進，我國地方經(jīng)濟建設(shè)保持了較快的發(fā)展速度，財政實力逐步增強，但財政收支中還存在一些長期積累的矛盾和深層次問題。這些矛盾和問題既制約了地方政府職能的發(fā)揮，又制約地方經(jīng)濟發(fā)展的進程。而地方財政收入矛盾的主要決定因素是財政支出，因此，規(guī)范地方財政支出范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，降低地方財政支出風險已是當前亟待解決的重大問題。

一、我國地方財政支出存在的問題

（一）從財政支出的規(guī)模來看，支出的總量偏低，資金浪費嚴重

我國地方財政支出從1990年的2079.12億元上升到2008年的49248.49億元，年均增長19.22%，而同期財政收入增長比例僅為16.12%；地方財政支出占全國財政總支出的比重由67.4%上升到78.7%，而地方財政收入占全國財政收入比重由70.2%下降到46.7%，這表明地方政府增收緩慢，地方政府可供支配財力有限，政府參與調(diào)控經(jīng)濟能力在減弱。地方財政支出的總量偏低，一些地方政府部門工作人員的工資、辦公經(jīng)費、農(nóng)業(yè)和公檢法費等法定支出不能按時足額撥付，這嚴重影響了地方政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，阻礙了地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。另外，在地方政府當中還存在著財政資金浪費、支出效益低下的現(xiàn)象，公款吃喝、公費旅游、各種重復(fù)建設(shè)、腐敗現(xiàn)象不斷滋生，這些都加重了地方政府財政困難。

（二）財政支出結(jié)構(gòu)不合理，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存

從全國財政運行情況來看，地方財政支出用于經(jīng)濟建設(shè)的比重不斷降低，基礎(chǔ)設(shè)施投資、科教文衛(wèi)和社會保障支出等供給明顯不足，而用于行政管理費的比重過大，不利于地方政府公共職能的轉(zhuǎn)變。此外，地方政府財政在供給的范圍上存在著明顯的“越位”和“缺位”現(xiàn)象，包攬的事務(wù)過多，行政機構(gòu)臃腫，供養(yǎng)人數(shù)過多，而且承擔著地方企業(yè)的虧損性補貼，這些都加重了地方財政負擔。同時，由于人員經(jīng)費的急劇膨脹擠占了其他各項事業(yè)所需經(jīng)費正常增長的需要，使一些應(yīng)該由地方財政負擔的公共支出卻沒有承擔起來。這種粗放的財政支出結(jié)構(gòu)和支出管理模式不僅影響了市場機制的正常運行，也影響了資源的有效配置，降低了市場經(jīng)濟的運行效率，阻礙了經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，拉大了未來收入分配差距，加深了社會發(fā)展的不公平程度，加速了財政支出風險的形成。[1]

二、我國地方財政支出風險的成因

（一）預(yù)算管理制度不健全

在我國，政府預(yù)算管理制度存在缺陷，支出監(jiān)督弱化，這是各級政府財政過程中存在的普遍現(xiàn)象，而越是下級政府，現(xiàn)象越明顯。其最大弊端就是造成財政支出持續(xù)膨脹，影響財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而誘發(fā)地方財政支出風險。一是地方預(yù)算編制內(nèi)容不全面、不科學(xué)。我國財政分配包括預(yù)算內(nèi)、外兩個部分，而實際上財政分配只控制預(yù)算內(nèi)資金，預(yù)算外資金則游離于預(yù)算管理之外。盡管隨著預(yù)算改革的進行，部分省市把預(yù)算外資金納入第二預(yù)算管理，但調(diào)節(jié)力度仍明顯低于預(yù)算內(nèi)。二是預(yù)算編制方法落后，預(yù)算不規(guī)范。很多地方的預(yù)算編制方法基本上還是“基數(shù)加增長”的舊模式?；鶖?shù)成為各地區(qū)各部門的既得利益，在基數(shù)基礎(chǔ)上只能再增不能減，造成剛性支出項目越來越多，而各部門各單位又苦樂不均，難以在預(yù)算編制上使財政資金配置的整體效率得到提高。三是地方財政支出監(jiān)督弱化問題較為普遍，缺乏績效考評機制。長期以來，我國財政管理重預(yù)算編制、輕預(yù)算約束和考核評價，在財政支出方面，只管支出，不管績效，在支出過程中，缺乏內(nèi)在制約機制，事前、事中和事后的監(jiān)督均不夠，缺乏應(yīng)有的力度，使得各項支出在毫無約束的情況下執(zhí)行。其結(jié)果不僅是加重了地方財政支出風險，而且還易引發(fā)一系列社會問題。[2]

（二）政府職能范圍調(diào)整不到位

一是財政支出“越位”、“缺位”問題突出。按照公共財政的要求，財政支出的范圍和領(lǐng)域主要是按照政府活動要求，投向能夠產(chǎn)生公共產(chǎn)品的公共服務(wù)領(lǐng)域，而不再涉足私人產(chǎn)品競爭性領(lǐng)域和經(jīng)營性領(lǐng)域，而目前地方財政還承擔著許多應(yīng)由企業(yè)、個人和市場承擔的支出，而應(yīng)由財政承擔的支出卻缺乏必要的財力保障，制約了公共事業(yè)的發(fā)展，財政支出“越位”、“缺位”現(xiàn)象嚴重，地方財政宏觀調(diào)控能力較弱，加大了支出風險。二是各級政府間財權(quán)、事權(quán)劃分不規(guī)范。長期以來，由于我國各級政府間事權(quán)與財權(quán)職責劃分缺乏法律規(guī)范，各級政府間職責劃分“上下不清”，支出范圍的劃分過于籠統(tǒng)，而且流于重復(fù)，致使各級政府支出結(jié)構(gòu)不合理，加大了基層財政的負擔，進而引發(fā)財政支出風險。

（三）現(xiàn)行政績考核制度不完善

在我國現(xiàn)行的政績考核體系下，由于將經(jīng)濟發(fā)展目標看得過重，因而GDP增長、人均GDP指標等成為考核干部政績的主要指標。在這種情況下致使“干部出數(shù)字，數(shù)字干部”的現(xiàn)象屢見不鮮。由于考核中大多只參觀考察表面，因而出現(xiàn)了很多虛假的政績工程，再加上廣場、綠地草坪等形象工程的重復(fù)建設(shè)，致使社會保障資金投入短缺，教育投入薄弱。另外，舉債搞政績工程現(xiàn)象突出。有的地方為把GDP搞上去，由政府出面借錢搞企業(yè)或城市建設(shè)，由于大部分城市建設(shè)是非收益性項目，因而上一任領(lǐng)導(dǎo)的借債往往都是由后來的領(lǐng)導(dǎo)還本付息，從而使經(jīng)濟發(fā)展背上了沉重的負擔。如此往復(fù)循環(huán)，也就必然導(dǎo)致地方政府財力和物力上的極大浪費，造成經(jīng)濟低水平粗放型擴張、財政支出結(jié)構(gòu)失衡。

三、防范和化解地方財政支出風險的對策建議

針對我國當前地方財政支出存在的諸多風險問題，為了使地方財政支出更好地滿足地方政府職能的需要，促進地方經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，當前迫切需要加快地方財政支出改革，加強地方財政支出管理。

（一）合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)

首先，要明確中央政府和地方政府事權(quán)的劃分和界定。從市場經(jīng)濟要求和公共產(chǎn)品層次來規(guī)范各級政府的事權(quán)和財權(quán)，對各級政府共同承擔的事務(wù)，可以按支出責任和受益程度的大小來確定各級政府負擔開支的比例。其次，合理劃分中央與地方間的稅收分配，建立并完善地方稅收體系，適當擴大地方稅規(guī)模，增加地方稅種，使地方本級收入基本能夠滿足地方財政的開支，增強地方以自身相對獨立的財力來防范財政風險的能力，減少中央財政負擔。[3]

（二）調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

一是適時調(diào)整支出的范圍，在財政支出范圍和規(guī)模一定的條件下，合理確定各項支出在總支出中所占的比重，以及各支出項目中各經(jīng)費項目所占的比重，逐步增加社會公共支出在總支出中所占的比重，降低經(jīng)濟建設(shè)支出在總支出中所占的比重，使財政逐步退出生產(chǎn)性和競爭性領(lǐng)域，提高支出的效益。二是推進政府行政改革，精簡機構(gòu)。按照市場經(jīng)濟的發(fā)展要求清楚地界定各級政府及各行政管理部門的職能，對臨時機構(gòu)以及職能嚴重交叉、重復(fù)的機構(gòu)應(yīng)予以整合、撤并，建立有效的政府行政人員競爭機制，逐步推行機關(guān)干部的辭退制度，全面推行陽光工資制度。三是改變理財觀念，加強財政支出的監(jiān)督管理，完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋管理制度，進一步強化財政資金使用管理[2]。

（三）發(fā)展經(jīng)濟，夯實財源

一是要強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財源。地方政府要充分利用和開發(fā)當?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟資源優(yōu)勢，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化增值，促進農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)多方向發(fā)展，實現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)上的結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)、財政增收。二是要優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，深化企業(yè)內(nèi)部改革，逐步建立推進中小企業(yè)技術(shù)進步的政策機制，提高工業(yè)經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益。三是要注重第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場潛力大、帶動能力強、附加值高的優(yōu)勢，支持交通運輸、建筑安裝、房地產(chǎn)、證券交易、旅游娛樂、信息產(chǎn)業(yè)、咨詢服務(wù)等為生產(chǎn)和生活直接服務(wù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)和壯大以第三產(chǎn)業(yè)為主體的新的財源增長點。

（四）加快預(yù)算管理制度改革

按照市場經(jīng)濟原則推進預(yù)算管理制度改革，改變傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，加快推行以部門預(yù)算、綜合預(yù)算和零基預(yù)算為基本內(nèi)容的預(yù)算管理體制改革，以提高預(yù)算的完整性、準確性、科學(xué)性。推行國庫集中收付制度，嚴格執(zhí)行“收支兩條線管理”，增強預(yù)算剛性和預(yù)算資金的使用效益，強化財政資金的統(tǒng)籌調(diào)度和宏觀調(diào)控，提高政府預(yù)算的嚴肅性和宏觀調(diào)控能力。推行績效預(yù)算，加強資金使用的監(jiān)督，建立健全財政資金投入產(chǎn)出的績效考核機制。同時，加快建立、完善政府采購制度、國庫集中支付制度和部門預(yù)算等現(xiàn)代公共支出管理制度。[4]

（五）規(guī)范和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

明確轉(zhuǎn)移支付的目標，健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機制，加大中央財政對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，特別是出現(xiàn)財政風險的地方政府。充分考慮經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政運行狀況，實行轉(zhuǎn)移支付傾斜政策，適當加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的專項撥款力度。加大省級轉(zhuǎn)移支付的力度，省級財政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，而且還要加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度，促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付資金要按規(guī)定使用，保證基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的健康發(fā)展，增強財政困難地區(qū)財政保障能力。[5]

［1］宋曉鑫．我國地方政府財政風險防范與化解研究[D]．大連：大連理工大學(xué)，2008．

［2］李芬艷．我國地方財政支出風險問題研究[D]．濟南：山東大學(xué)，2009．

［3］宮玉波．地方財政風險的形成與化解淺析[J]．科技信息，2010，(7)．

［4］王振宇，張季．國外財政風險管理的借鑒與啟示[J]．地方財政研究，2005，(5)．

［5］劉尚希．財政風險及其防范問題研究[M]．北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004．

F810.45

A

1672-0547（2010）06-0028-02

2010-11-02

馮長鋒（1987-），男，河南固始人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院2009級財政學(xué)專業(yè)碩士研究生。