優(yōu)化統(tǒng)計法律運行的若干建議

王國鈞

（江蘇省南京市統(tǒng)計局/副局長，江蘇 南京 210008）

優(yōu)化統(tǒng)計法律運行的若干建議

王國鈞

（江蘇省南京市統(tǒng)計局/副局長，江蘇 南京 210008）

當前，優(yōu)化我國的統(tǒng)計法律運行對于提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和政府統(tǒng)計的公信力具有十分重要的意義。從影響統(tǒng)計法律運行的主要因素入手，建議通過增強統(tǒng)計法律意識，加大監(jiān)督檢查力度，規(guī)范統(tǒng)計部門的行政行為，加快統(tǒng)計改革的步伐，完善統(tǒng)計法律制度來優(yōu)化統(tǒng)計法律運行。

統(tǒng)計法律；運行

統(tǒng)計法律運行是統(tǒng)計法律存在的價值。統(tǒng)計法律運行從廣義上說是指統(tǒng)計法律的形成、執(zhí)行和遵守。影響統(tǒng)計法律運行的因素主要有人的法律意識、法律秩序的維護、執(zhí)法者的自身行為、法律的完善等各方面，在當前，優(yōu)化我國的統(tǒng)計法律運行對于提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量和政府統(tǒng)計的公信力具有十分重要的意義，為此，特提出如下建議。

一、增強統(tǒng)計法律意識

法律意識是人們對于法（特別是現(xiàn)行法）和有關(guān)法律現(xiàn)象的觀點和態(tài)度的總稱。在統(tǒng)計活動中，增強統(tǒng)計法律主體的統(tǒng)計法律意識，對于提高人們遵守統(tǒng)計法律的自覺性，使成文法（書本上的法律）被認同為觀念法并進而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實法，保證統(tǒng)計法律的正常運行具有重要的作用。

（一）對領(lǐng)導干部遵循“著重”原則

在現(xiàn)行的考核體系下，作為統(tǒng)計法律關(guān)系主體之一的各級領(lǐng)導干部的法律意識對于該地區(qū)的統(tǒng)計法律運行以及統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量具有十分重要的影響。統(tǒng)計的上位利益關(guān)聯(lián)性，決定了統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)對領(lǐng)導干部利益的直接的或間接的作用。因此，遵循“著重”原則，重點增強領(lǐng)導干部的統(tǒng)計法律意識，克服“官出數(shù)據(jù)”的問題，是保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵。在對領(lǐng)導干部統(tǒng)計法律意識的教育中，一是要著重加強實事求是這個統(tǒng)計法律的核心意識的教育，使其認識到真實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)對于國家決策的重要作用。二是要著重加強正確對待統(tǒng)計的監(jiān)督、咨詢作用的教育，使其樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀。三是執(zhí)政為民——統(tǒng)計法最終目的的教育，使其認識到依法真實的統(tǒng)計其最終目的是為富民強國服務的。

（二）對統(tǒng)計部門遵循“不斷”原則

統(tǒng)計行政主管部門既是統(tǒng)計工作的管理者，又是統(tǒng)計產(chǎn)品的生產(chǎn)者，其統(tǒng)計法律意識的高低直接決定了統(tǒng)計產(chǎn)品的質(zhì)量，遵循“不斷”原則，增強統(tǒng)計行政主管部門的統(tǒng)計法律意識具有十分重要的意義。這里的“不斷”意味著是連續(xù)的而不是間斷的、持久的而不是突擊的。一是要使其認識到統(tǒng)計法是規(guī)范一切統(tǒng)計行為的法律，統(tǒng)計部門作為統(tǒng)計執(zhí)法機關(guān)與其他部門、單位和公民一樣在統(tǒng)計法面前一律平等，沒有超越統(tǒng)計法的特權(quán)，從而自覺規(guī)范自己的行政行為。二是要樹立圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量充分發(fā)揮統(tǒng)計執(zhí)法保障作用的意識。要依法統(tǒng)計，而不能依“人情關(guān)系”統(tǒng)計，要敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，更要公正執(zhí)法，要始終將依法統(tǒng)計的觀念貫穿在統(tǒng)計行政行為的各個環(huán)節(jié)上。

（三）對調(diào)查對象遵循“普遍”原則

所謂“普遍”原則，就是要使每一個統(tǒng)計調(diào)查對象都要明確自己的統(tǒng)計權(quán)利和義務，從而正確行使統(tǒng)計權(quán)利、自覺履行統(tǒng)計義務。一是要增強積極配合法定統(tǒng)計調(diào)查的意識。統(tǒng)計主管部門除了要宣傳依法報送統(tǒng)計資料是調(diào)查對象的法定義務之外，還要宣傳自身保守調(diào)查對象秘密的職責和統(tǒng)計調(diào)查資料不用于統(tǒng)計以外目的的規(guī)定，以消除調(diào)查對象的顧慮。二是要增強真實、準確、完整、及時地提供統(tǒng)計資料的意識。三是要增強依法從事統(tǒng)計工作的意識，包括持證上崗、依法從事涉外的民間調(diào)查活動等。

（四）對途徑方法遵循“多樣”原則

加強統(tǒng)計法制的宣傳教育是增強統(tǒng)計法律意識的重要途徑，而因地制宜、不失時機地采取多樣形式、多樣手段的普法措施是提高統(tǒng)計普法成效的重要方法。

第一，結(jié)合重大統(tǒng)計活動開展宣傳，以提高針對性。統(tǒng)計普法要有的放矢，提高實效。因此，結(jié)合各項重大的統(tǒng)計活動（如各種普查、重大專項調(diào)查等），開展對特定統(tǒng)計調(diào)查對象的普法是提高針對性的途徑。如農(nóng)業(yè)普查有其特定的對象，應當對這些特定的對象宣傳《統(tǒng)計法》、《農(nóng)業(yè)普查條例》等法律法規(guī)，而與農(nóng)業(yè)普查關(guān)系不是很密切的法人、單位和公民就不是宣傳的重點。

第二，結(jié)合違法案件查處開展宣傳，以提高有效性。以案說法是統(tǒng)計普法的最好形式，在開展統(tǒng)計法執(zhí)法檢查和對統(tǒng)計違法案件的查處時開展統(tǒng)計法宣傳能起到事半功倍的效果。這不僅可以起到震懾作用，還可以激發(fā)人們對于統(tǒng)計法的信心和對統(tǒng)計法的尊崇。

第三，結(jié)合重要法制宣傳日開展宣傳，以提高全面性。在12.4《憲法》頒布日和12.8《統(tǒng)計法》頒布日利用大型廣場活動、文藝活動并借助于電視、廣播和互聯(lián)網(wǎng)廣泛開展統(tǒng)計法宣傳活動可以提高全社會的統(tǒng)計法律意識，增強理解度和配合度。

第四，結(jié)合統(tǒng)計成果發(fā)布開展宣傳，以提高權(quán)威性。隨著人們統(tǒng)計信息需求的增強，社會對統(tǒng)計工作的成果——統(tǒng)計信息越來越關(guān)注。同時，對于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的來源及其真實性也存在各種疑問，因此，統(tǒng)計部門應當學會積極應對新聞媒體，與宣傳部門建立定期的統(tǒng)計新聞發(fā)布制度，并結(jié)合統(tǒng)計成果的發(fā)布開展統(tǒng)計法宣傳，通過對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的釋疑解惑，以增強全社會對統(tǒng)計工作的認同感。

二、加大監(jiān)督檢查力度

“徒法不足以自行”，要保證統(tǒng)計法律的正常運行，解決統(tǒng)計信息易受干擾的矛盾，必須要加大對統(tǒng)計法貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查的力度。同時，要建立科學有效的獎罰機制。

（一）提高統(tǒng)計執(zhí)法的質(zhì)量

1.抓住統(tǒng)計執(zhí)法的主要矛盾，明確執(zhí)法重點

第一，要開展統(tǒng)計行政主管部門的內(nèi)部督查。要適應統(tǒng)計執(zhí)法重點的新變化，加強對統(tǒng)計部門自身依法行政的監(jiān)督檢查，上級統(tǒng)計部門要幫助指導下級統(tǒng)計部門規(guī)范統(tǒng)計行為、嚴格統(tǒng)計法制、改進自身工作。

第二，要把統(tǒng)計調(diào)查的樣本單位作為統(tǒng)計監(jiān)審的重點。統(tǒng)計調(diào)查的樣本單位數(shù)據(jù)具有放大效應，其準確性是決定整體數(shù)據(jù)的前提，因此，要把樣本單位的執(zhí)法檢查作為統(tǒng)計執(zhí)法檢查的重中之重。

第三，要把社會服務業(yè)領(lǐng)域作為統(tǒng)計執(zhí)法的重點。對于服務業(yè)要在加強統(tǒng)計法制宣傳教育的前提下，重點檢查其瞞報和拒報的問題。

2.提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，探索統(tǒng)計執(zhí)法新路

第一，要加強對統(tǒng)計執(zhí)法人員的業(yè)務培訓，努力提高其統(tǒng)計執(zhí)法的能力和水平，使其不僅能對存在問題的單位及時準確的查出問題，而且查出的問題都有合法的證據(jù)作支撐。

第二，要借外力搞檢查，在實踐中搞好執(zhí)法人員培訓。所謂借外力就是要發(fā)揮社會中介組織和有關(guān)主管部門在統(tǒng)計執(zhí)法中的作用，如有的地方聘請會計師事務所的會計師參與勞動工資執(zhí)法檢查就起到了良好的效果。對于統(tǒng)計部門不太熟悉的領(lǐng)域，聘請有關(guān)專業(yè)人員參與執(zhí)法檢查不僅可以查處問題，還可以對統(tǒng)計部門的執(zhí)法人員進行生動的現(xiàn)場培訓。

（二）建立科學有效獎懲機制

第一，要依法定期表彰統(tǒng)計執(zhí)法的先進典型，建立統(tǒng)計調(diào)查對象的統(tǒng)計信用評級制度。要設(shè)立調(diào)查對象的榮譽檔案和不良記錄，評定相應的星級，對于達到一定級別的誠信單位可以免于統(tǒng)計執(zhí)法檢查。

第二，要及時查處統(tǒng)計違法案件，并建立曝光機制。對于典型的統(tǒng)計違法行為要進行嚴肅處理，以達到處理一案，教育一片的效果。

第三，要采取多種統(tǒng)計評估、審核的手段，對統(tǒng)計考核評價的指標進行全面的檢查和確認，不使老實人吃虧，以維護統(tǒng)計工作的秩序和統(tǒng)計法的權(quán)威性。

三、規(guī)范統(tǒng)計部門的行政行為

統(tǒng)計部門在統(tǒng)計法律關(guān)系中居于主導地位，其觀念和行為的正確與否對于法律運行將產(chǎn)生重大的影響。

（一）確立依法行政觀念

政府統(tǒng)計部門要把依法行政觀念貫穿在統(tǒng)計行政行為的全過程，無論是調(diào)查項目的確立、調(diào)查工作的開展、統(tǒng)計違法行為的查處、統(tǒng)計資料的公布等都必須依法進行，按程序操作。當前要重點強調(diào)樹立統(tǒng)計部門的“證據(jù)意識”，即各環(huán)節(jié)的結(jié)論都要有證據(jù)作支撐。比如，認定調(diào)查對象遲報必須有遲報的依據(jù)（如報送記錄，統(tǒng)計制度所規(guī)定的時、空、人要求等）。此外，統(tǒng)計部門的各種行政性文件，必須要向行政相對人講明行政行為的法律依據(jù)、行政相對人所享有的權(quán)利和義務以及法律責任并按照法定要求送達行政相對人。

（二）規(guī)范統(tǒng)計調(diào)查活動

1.依法設(shè)定統(tǒng)計方法制度

統(tǒng)計方法制度是統(tǒng)計調(diào)查對象履行法定義務的依據(jù)，更是統(tǒng)計執(zhí)法、統(tǒng)計行政訴訟的重要的依據(jù)和證據(jù)。當前，一是要通過法定的程序，制定各專業(yè)的抽樣調(diào)查規(guī)則。二是各項統(tǒng)計制度的規(guī)定不僅要合法，還要合理，具有可操作性；行政行為的合法性和合理性是行政法的基本原則，統(tǒng)計制度作為一項重要的法律文件尤其要體現(xiàn)這一精神。三是要對統(tǒng)計數(shù)據(jù)評估規(guī)定必要的程序、原則和修正被評估數(shù)據(jù)的必要法定手續(xù)，力求做到不僅要有定性的判斷，更要有定量的依據(jù)。四是要樹立統(tǒng)計信息是產(chǎn)品的觀念，在制定統(tǒng)計制度時，要珍惜民力，盡最大可能減輕統(tǒng)計調(diào)查對象的負擔。

2.依規(guī)實施統(tǒng)計調(diào)查行為

首先，要依規(guī)公布各項統(tǒng)計制度（包括調(diào)查方案、表式等）、統(tǒng)計指標解釋、統(tǒng)計標準等，變內(nèi)部行政行為為外部行政行為。

其次，負責與統(tǒng)計調(diào)查對象直接發(fā)生調(diào)查關(guān)系的縣級以上統(tǒng)計行政主管部門要對每一統(tǒng)計調(diào)查對象逐個送達《統(tǒng)計法律事務告知書》，變抽象的統(tǒng)計行政行為為具體的統(tǒng)計行政行為，構(gòu)建具體的統(tǒng)計法律關(guān)系。這是統(tǒng)計調(diào)查工作中的一項被長期、普遍忽視而又恰恰不可省略的重要環(huán)節(jié)，必須引起各級政府統(tǒng)計部門的高度重視。建議在總結(jié)實施對統(tǒng)計調(diào)查對象送達《統(tǒng)計法律事務告知書》經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將這個環(huán)節(jié)作為制定《統(tǒng)計調(diào)查行政程序》的重要內(nèi)容。

四、加快統(tǒng)計改革的步伐

統(tǒng)計改革是優(yōu)化統(tǒng)計法律運行的關(guān)鍵所在，也是有效解決統(tǒng)計工作所面臨的矛盾和問題的基本方法。在當前應當重點抓好以下工作。

（一）改革現(xiàn)行管理體制

依法設(shè)立縣（區(qū)）級以上人民政府統(tǒng)計機構(gòu)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站的建設(shè)，在保障統(tǒng)計經(jīng)費、工作條件的前提下，實行統(tǒng)計管理體制的垂直管理，減少地方對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的干擾。

（二）改革統(tǒng)計方法制度

第一，發(fā)揮基本統(tǒng)計調(diào)查單位名錄庫的作用。針對調(diào)查對象的面廣易變性的特點，為適應領(lǐng)導多層面、多角度、多范圍的統(tǒng)計信息需求，應當在經(jīng)濟普查的名錄庫清查階段，對基本統(tǒng)計單位增加若干特征標志，以形成基本的比例參數(shù)，并每年開展抽樣調(diào)查不斷進行特征參數(shù)的修正，同時建立特征參數(shù)與總量指標的關(guān)聯(lián)系數(shù)。這樣就可以減少調(diào)查，從而直接推斷、加工出領(lǐng)導所需的有關(guān)資料。

第二，發(fā)揮部門行政記錄和行業(yè)統(tǒng)計的作用。要充分整合部門統(tǒng)計和政府綜合統(tǒng)計的工作資源和信息資源，按照中央提出的“功能互補、信息共享”的原則，建立部門統(tǒng)計制度，實現(xiàn)官方統(tǒng)計工作的一體化。

第三，發(fā)揮計算機網(wǎng)絡的作用。實現(xiàn)調(diào)查對象的聯(lián)網(wǎng)直報，提高統(tǒng)計資料的時效性，解決統(tǒng)計信息滯后性與適需性的矛盾，并減少信息流轉(zhuǎn)過程中的干擾。

第四，發(fā)揮現(xiàn)有統(tǒng)計資料的作用。要科學合理地控制統(tǒng)計調(diào)查活動，克服隨意調(diào)查的現(xiàn)象。采用多種方式和手段充分整合調(diào)查資源、開發(fā)挖掘現(xiàn)有統(tǒng)計資料庫的價值，滿足領(lǐng)導和社會各界的需求，最大程度的減輕調(diào)查對象的負擔。

（三）改革統(tǒng)計考評體系

統(tǒng)計考評實際上就是統(tǒng)計法利益分配關(guān)系的具體體現(xiàn)，直接關(guān)系到統(tǒng)計法能否正常運行。在當前，要深入研究新形勢，建立符合科學發(fā)展觀要求的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合和專項的評價體系。在考核中，不能片面的將統(tǒng)計數(shù)據(jù)大小、速度的快慢與領(lǐng)導干部的升遷掛鉤，必須全面客觀的考量原有的發(fā)展基礎(chǔ)以及領(lǐng)導為發(fā)展所付出的努力；不能只看經(jīng)濟發(fā)展指標，還必須考量環(huán)境等指標以及人民群眾的幸福感和滿意度等。另外，在設(shè)計統(tǒng)計考評指標體系時，必須建立指標之間的制衡機制。

（四）加強統(tǒng)計基礎(chǔ)建設(shè)

統(tǒng)計基礎(chǔ)直接關(guān)系到統(tǒng)計法律的運行質(zhì)量。首先，要進一步加強統(tǒng)計隊伍建設(shè)，并保證人員穩(wěn)定，要把統(tǒng)計隊伍建設(shè)尤其是高素質(zhì)統(tǒng)計人才的培養(yǎng)、使用作為一項重要工作來抓，努力建設(shè)一支政治強、業(yè)務精、作風硬的統(tǒng)計隊伍。其次，要建立、健全統(tǒng)計網(wǎng)絡，保證統(tǒng)計報送渠道的暢通。第三，要加強統(tǒng)計工作的規(guī)范化建設(shè)，建立健全統(tǒng)計基礎(chǔ)臺賬、原始記錄和統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量內(nèi)控制度。

五、完善統(tǒng)計法律制度

《統(tǒng)計法》必須與時俱進，不斷反映現(xiàn)實社會的要求。建議在制定《統(tǒng)計法》實施條例或者配套地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，重點解決以下幾個問題。

（一）設(shè)立統(tǒng)計應急處置權(quán)

要考慮統(tǒng)計報表的時效性高和人員少以及統(tǒng)計調(diào)查對象面廣量大的特點，設(shè)立統(tǒng)計應急處置權(quán)。在統(tǒng)計調(diào)查上賦予統(tǒng)計部門對不配合統(tǒng)計調(diào)查者予以及時快捷的處罰權(quán)，設(shè)置更簡易的程序，使統(tǒng)計執(zhí)法機關(guān)能高效的執(zhí)法，從而及時完成統(tǒng)計工作任務。否則，按照現(xiàn)行的統(tǒng)計法的規(guī)定和法定程序處理完畢后，統(tǒng)計數(shù)據(jù)早已過了上報期。

（二）解決調(diào)查對象義務不公平問題

抽樣調(diào)查使得公民的統(tǒng)計義務產(chǎn)生不公平現(xiàn)象，抽中的要承擔繁瑣的調(diào)查義務，沒有抽中的卻可以不承擔，但在享受統(tǒng)計成果的權(quán)利上卻沒有差別。因此，建議在《統(tǒng)計法》配套法規(guī)中要對抽樣調(diào)查作專門規(guī)范，不僅明確抽中戶的權(quán)利和義務，也要規(guī)定給予其適當?shù)难a償，賦予其在履行義務的同時獲得相應報酬的權(quán)利，以體現(xiàn)“公民在法律面前一律平等”的憲法原則。

（三）提高統(tǒng)計法的立法技巧

第一，要規(guī)范有關(guān)的統(tǒng)計法律概念和規(guī)定。要通過立法解釋統(tǒng)一和規(guī)范統(tǒng)計法中的“國家規(guī)定”、“真實”、“準確”、“完整”等法律概念，以解決實際工作中和統(tǒng)計法體系中存在的“多報”、“漏報”、“錯報”等概念混亂的問題，以及國家有關(guān)部委的統(tǒng)計方面規(guī)定不一致的矛盾，保證統(tǒng)計法律的統(tǒng)一和正確有效的實施。

第二，要為有關(guān)的法律義務，設(shè)置相應的法律責任，變倡導性規(guī)范為強制性規(guī)范，保證統(tǒng)計法的嚴肅性和權(quán)威性。如對“縣級以上設(shè)置獨立統(tǒng)計機構(gòu)”的規(guī)定就沒有相應的法律責任規(guī)定，需要完善。

第三，要科學劃定統(tǒng)計法主體的概念，明確其權(quán)利義務。建議在今后修改《統(tǒng)計法》時將現(xiàn)行的“統(tǒng)計機構(gòu)”、“統(tǒng)計人員”的劃分，依照現(xiàn)代行政法的理念和經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實進行重新劃分，以明確法律的責任，使概念體現(xiàn)出統(tǒng)計的權(quán)利義務關(guān)系。

10.3969/j.issn.1674-8905.2010.06.022

（責任編輯：高萍萍）