我國《反壟斷法》中壟斷協(xié)議豁免制度淺析

陳樹茂

（江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 淮安 223003）

我國《反壟斷法》中壟斷協(xié)議豁免制度淺析

陳樹茂

（江蘇財(cái)經(jīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 淮安 223003）

壟斷協(xié)議具有限制、排除競爭的直接危害性，是反壟斷法規(guī)制的重點(diǎn)。但同時(shí)，實(shí)踐中經(jīng)營者達(dá)成的某些壟斷協(xié)議雖然具有限制競爭的后果，但整體上有利于技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益。因此，反壟斷法又規(guī)定在一定情況下，對經(jīng)營者達(dá)成的某些壟斷協(xié)議予以豁免。這集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的協(xié)調(diào)平衡原則。我國《反壟斷法》有關(guān)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定方式不利于反壟斷法的執(zhí)行，壟斷協(xié)議豁免制度需要進(jìn)一步細(xì)化。

反壟斷法；壟斷協(xié)議；壟斷協(xié)議豁免

壟斷協(xié)議是我國《反壟斷法》規(guī)制的壟斷行為之一。由于壟斷協(xié)議是一種較為常見的典型的壟斷行為，具有限制、排除競爭的直接危害性，并可能損害消費(fèi)者的利益，所以是《反壟斷法》規(guī)制的重點(diǎn)。但同時(shí)，實(shí)踐中經(jīng)營者達(dá)成的某些壟斷協(xié)議雖然具有限制競爭的后果，但整體上有利于技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公共利益。因此，各國反壟斷法大都規(guī)定在一定情況下，對經(jīng)營者達(dá)成的某些壟斷協(xié)議予以豁免。我國《反壟斷法》借鑒國際上的通行做法，對壟斷協(xié)議的豁免也作出了規(guī)定。

一、有關(guān)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定，集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位原則和協(xié)調(diào)平衡原則

經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)整體利益本位法。從社會(huì)整體利益或公共利益出發(fā)，這是經(jīng)濟(jì)法存在的根本依據(jù)之一。而經(jīng)濟(jì)法的協(xié)調(diào)平衡原則，“是指經(jīng)濟(jì)法的立法和執(zhí)法要從整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)整體利益出發(fā)，來協(xié)調(diào)利益主體的行為，平衡其相互利益關(guān)系，以引導(dǎo)、促進(jìn)或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體發(fā)展目標(biāo)和個(gè)體利益目標(biāo)的統(tǒng)一”。反壟斷法是保護(hù)市場競爭，維護(hù)市場競爭秩序，充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)作用的重要法律制度，是國家管理或干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)在法律上的反映，是經(jīng)濟(jì)法的核心內(nèi)容之一。因此，反壟斷法必須以社會(huì)整體利益作為自己的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征。離開了競爭，市場經(jīng)濟(jì)就成了無源之水、無本之木。經(jīng)營者通過壟斷協(xié)議或其他協(xié)同一致的行為，實(shí)施了固定價(jià)格、劃分市場、限制產(chǎn)量、聯(lián)合抵制交易等行為，阻礙了競爭功能的發(fā)揮，損害了社會(huì)整體利益，因此，反壟斷法必須予以制止。但同時(shí)要看到，某些情況下的競爭可能對社會(huì)整體利益是有損害的，如過度競爭可能造成社會(huì)資源的浪費(fèi)（典型的如競相壓價(jià)出口）。因此，在特定的情況下，應(yīng)當(dāng)允許某些限制競爭的壟斷協(xié)議存在。這里面的關(guān)鍵是一個(gè)利益平衡問題，即如何協(xié)調(diào)平衡國家、經(jīng)營者和消費(fèi)者三者的利益關(guān)系問題。平衡的支點(diǎn)是社會(huì)整體利益。縱觀整部《反壟斷法》，我們發(fā)現(xiàn)其中禁止性規(guī)定和有關(guān)豁免的規(guī)定甚多，這是立法者“平衡”各方利益的集中體現(xiàn)。事實(shí)上，在全球兩百多個(gè)國家和地區(qū)中，只有不足一百個(gè)國家制定了反壟斷法。而且，壟斷究竟是“好的”還是“壞的”，人們并無定論。如在代表當(dāng)今世界上反壟斷法最高水平的美國反托拉斯法，就遭到了眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的反對。我國《反壟斷法》的出臺(tái)，表明違法的壟斷是要禁止的，合法的壟斷是允許存在的。因?yàn)檫`法的壟斷損害了社會(huì)公共利益，而合法的壟斷對社會(huì)公共利益則是有益的。

二、我國《反壟斷法》有關(guān)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定方式不利于反壟斷法的執(zhí)行

我國《反壟斷法》有關(guān)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定，集中在第15條。該條規(guī)定，經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的協(xié)議“屬于”法定的7種情形的，“不適用”本法第13條、14條的規(guī)定。其中屬于15條第1款第一至第五項(xiàng)情形的，經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益?！斗磯艛喾ā返?3條、14條主要是有關(guān)固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、分割市場、限制購買新技術(shù)、新設(shè)備以及聯(lián)合抵制交易的規(guī)定。筆者認(rèn)為，《反壟斷法》第15條的規(guī)定，不利于反壟斷法的執(zhí)行，理由具體分析如下：

第一，依照《反壟斷法》第15條的規(guī)定，似乎13條、14條所有的限制競爭協(xié)議都是可以豁免的。15條列舉了能夠可以獲得豁免的協(xié)議類型，包括為改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的；為提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進(jìn)效率，統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)或者實(shí)行專業(yè)化分工的；為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率，增強(qiáng)中小經(jīng)營者競爭能力的；為節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會(huì)公共利益的；因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量的嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的；為保障對外貿(mào)易和對外經(jīng)濟(jì)合作中的正當(dāng)利益的，以及法律和國務(wù)院規(guī)定的其他情形。從15條規(guī)定的法定情形看，其用語基本是“為……的”，即只要經(jīng)營者能夠證明所達(dá)成的壟斷協(xié)議的“目的”是正當(dāng)?shù)?，是符合法定情形的，就有可能不受反壟斷法的?guī)制，即使是經(jīng)營者之間有固定價(jià)格、限制產(chǎn)量、分割市場、聯(lián)合抵制交易等協(xié)議或協(xié)同行為存在。當(dāng)然，根據(jù)《反壟斷法》第15條的規(guī)定，經(jīng)營者所達(dá)成的某些壟斷協(xié)議要想得到豁免，還要證明所達(dá)成的協(xié)議不會(huì)“嚴(yán)重”限制競爭，并且能夠使消費(fèi)者分享由此產(chǎn)生的利益。問題是，《反壟斷法》第13、14條的壟斷協(xié)議限制競爭是客觀存在的，什么樣的限制競爭才是“嚴(yán)重”的限制競爭呢？即使是“嚴(yán)重”的限制競爭，由于法律規(guī)定的證明責(zé)任在于經(jīng)營者方面，經(jīng)營者也會(huì)輕描淡寫地予以一筆帶過。而且，經(jīng)營者又如何去證明呢？證明的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？所以，是否“嚴(yán)重”地限制競爭，應(yīng)該由專業(yè)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定才比較可行，而不應(yīng)該由經(jīng)營者去證明。此外，《反壟斷法》第13條、14條規(guī)定的情形，不僅是典型的限制競爭行為，而且直接損害了消費(fèi)者的利益，從經(jīng)營者的角度看，如何證明自己的壟斷協(xié)議可以讓消費(fèi)者分享“由此”產(chǎn)生的利益？這種證明的結(jié)果可信嗎？因?yàn)椋紫?，利益是否存在值得懷疑，其次，即使存在這種利益，這種“利益”是壟斷協(xié)議存續(xù)期間的利益，還是長遠(yuǎn)利益呢？最后，消費(fèi)者究竟如何“分享”這種“利益”呢？

把第15條和13條、14條聯(lián)系起來看，我國《反壟斷法》對壟斷協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)禁止采用的是合理原則，而非本身違法原則。合理原則與經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)本位原則和協(xié)調(diào)平衡原則本質(zhì)上是一致的。但是，如果對任何壟斷協(xié)議不加區(qū)分地都采用合理原則，一方面會(huì)增加執(zhí)法的成本，另一方面也不利于及時(shí)地制止明顯有害的壟斷行為，從而導(dǎo)致《反壟斷法》的價(jià)值難以真正地得以體現(xiàn)。因此，對于某些嚴(yán)重的限制競爭行為，可以適用本身違法原則。本身違法原則可以讓企業(yè)對自己各種形式的活動(dòng)的后果有一定的預(yù)見性，使法律有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)；能夠有效地預(yù)防破壞競爭行為的發(fā)生，同時(shí)避免對每個(gè)案件進(jìn)行細(xì)致的分析，從而大量地節(jié)約社會(huì)資源。實(shí)際上，對于固定價(jià)格、劃分市場、聯(lián)合抵制交易等嚴(yán)重限制競爭的行為可以適用本身違法原則。這也是美、德、日、歐盟、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)等國家和地區(qū)認(rèn)可的做法。

第二，《反壟斷法》第15條有關(guān)壟斷協(xié)議豁免的規(guī)定過于原則，不利于反壟斷法的執(zhí)行。

縱觀各國反壟斷立法，反壟斷法實(shí)體規(guī)范具有高度的原則性和抽象性。如世界上最為發(fā)達(dá)的美國的反托拉斯法、歐盟競爭法莫不如此。究其原因，是因?yàn)閴艛噙@種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象是一把雙刃劍，立法者必須對其利弊進(jìn)行權(quán)衡。對壟斷的態(tài)度很大程度上取決于該國的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)政策。反壟斷法是一個(gè)國家的競爭政策在法律上的反映。一國的經(jīng)濟(jì)狀況是動(dòng)態(tài)的，一國的競爭政策也是不斷調(diào)整的。反壟斷法規(guī)范的原則性和抽象性在某種程度上有利于保證法律的適應(yīng)性。但是，這與法律的確定性和可預(yù)見性產(chǎn)生了沖突，也給反壟斷法的執(zhí)行增加了很大的難度。筆者認(rèn)為，《反壟斷法》出臺(tái)本身就表明了我國對壟斷的態(tài)度。對于壟斷協(xié)議這種典型的限制競爭行為，我國《反壟斷法》第13、14條明確規(guī)定予以禁止。第15條規(guī)定的過于原則和抽象在很大程度上減損了第13、14條的執(zhí)行力。如15條規(guī)定“為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率，增強(qiáng)中小經(jīng)營者競爭力的”，“因經(jīng)濟(jì)不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”，壟斷協(xié)議可以豁免。此處的“中小經(jīng)營者”如何界定呢？“經(jīng)濟(jì)不景氣”應(yīng)參考哪些指標(biāo)呢？銷售量下降多少才屬于“嚴(yán)重”下降呢？此外，壟斷協(xié)議豁免的期限應(yīng)該是多長時(shí)間才比較適宜呢？還有，對壟斷協(xié)議所涉及的市場份額的比重要不要考慮呢？這些問題在實(shí)際的執(zhí)法過程中都必然會(huì)遇到。當(dāng)然，在《反壟斷法》中不可能都對此作出具體的規(guī)定，但若沒有相應(yīng)的配套實(shí)施細(xì)則，該部法律的執(zhí)行將缺乏可操作性，最終可能導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)該法的立法目的。

三、我國應(yīng)建立壟斷協(xié)議豁免的申報(bào)與審批制度

對屬于法律規(guī)定的可以豁免的壟斷協(xié)議，向反壟斷主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，最早施行于日本，在20世紀(jì)70年代至80年代先后被美國、德國、法國等國家采用。盡管各國在反壟斷法中規(guī)定的申報(bào)范圍不一樣，但是，需豁免的壟斷協(xié)議在各國均需申報(bào)。簽訂壟斷協(xié)議的經(jīng)營者自認(rèn)為該協(xié)議符合法律規(guī)定的豁免條件的，在簽訂協(xié)議之日起的法定期間內(nèi)，必須向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，如果不經(jīng)申報(bào)或者申報(bào)未經(jīng)批準(zhǔn)，那么，此協(xié)議無效。我國可以參考國際上的通行做法，建立壟斷協(xié)議豁免申報(bào)制度。之所以如此，如前所述，是因?yàn)槲覈鴮艛鄥f(xié)議是否違法采用了合理原則。即壟斷協(xié)議是否限制競爭，在多大程度上限制競爭，是否屬于反壟斷法第15條規(guī)定的情形，取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的認(rèn)定。從《反壟斷法》第15條的規(guī)定看，經(jīng)營者對可以豁免的壟斷協(xié)議要承擔(dān)相應(yīng)的證明責(zé)任。如果不建立壟斷協(xié)議豁免申報(bào)制度，只是在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有關(guān)證據(jù)，將對涉嫌壟斷的企業(yè)進(jìn)行處罰時(shí)，經(jīng)營者才開始進(jìn)行相關(guān)的證明，這樣對經(jīng)營者和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是不利的。因?yàn)榻?jīng)營者對自己的行為是否合法心存疑慮，而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不能對壟斷協(xié)議是否非法進(jìn)行及時(shí)的認(rèn)定，不利于提高執(zhí)法效率。此外，從上文的分析也可以得知，我國法律規(guī)定的壟斷協(xié)議基本上都是可以豁免的，要求經(jīng)營者進(jìn)行壟斷協(xié)議申報(bào)也具有可行性。而且從《反壟斷法》第46條的規(guī)定看，即使是違法的壟斷協(xié)議，經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰。這一規(guī)定，基本上解除了經(jīng)營者申報(bào)的“后顧之憂”。

在申報(bào)程序方面，認(rèn)為可以獲得壟斷協(xié)議豁免的經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)在達(dá)成壟斷協(xié)議但尚未實(shí)施前及時(shí)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)。申報(bào)的材料包括申報(bào)申請、協(xié)議書、該協(xié)議的性質(zhì)是否符合法定的可以予以豁免的范圍以及該協(xié)議對市場競爭狀況的影響的說明等。同時(shí)，經(jīng)營者還應(yīng)當(dāng)提供有關(guān)的證據(jù)，完成自己的證明責(zé)任。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以審查，并作出該壟斷協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)予以豁免的決定。

由于壟斷協(xié)議具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性，經(jīng)營者一般都會(huì)抱著僥幸的心理，不愿意申報(bào)。因此，對于應(yīng)當(dāng)申報(bào)而未申報(bào)的壟斷協(xié)議，即使符合豁免的條件，也應(yīng)當(dāng)給予必要的懲罰。當(dāng)然，對于一些特殊行業(yè)的壟斷協(xié)議，可以不申報(bào)。例如，出口商的協(xié)同行為、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的聯(lián)合或協(xié)同行為，就無需申報(bào)。這既符合《反壟斷法》的規(guī)定，同時(shí)也符合國際慣例。

四、壟斷協(xié)議豁免制度能否落實(shí)在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力

任何法律的生命力都系于其實(shí)施上，反壟斷法也是如此。能否正確地認(rèn)定壟斷行為的違法性，并對非法的壟斷行為進(jìn)行及時(shí)的制止，對合法的壟斷行為予以適當(dāng)?shù)幕砻?，在很大程度上依賴于反壟斷?zhí)法機(jī)構(gòu)的的執(zhí)法水平和執(zhí)法力度。由于壟斷是非常復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，反壟斷法的規(guī)定又多屬于抽象和富有彈性的規(guī)則，因此其適用往往需要結(jié)合具體的經(jīng)濟(jì)情況和競爭狀況進(jìn)行恰當(dāng)?shù)睦嫫胶?。這就要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性和獨(dú)立性，同時(shí)必須對其賦予較大的執(zhí)法權(quán)力。

如前所述，不同性質(zhì)的壟斷協(xié)議對整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響是不同的。反壟斷法針對不同性質(zhì)的壟斷協(xié)議采取了區(qū)別對待的態(tài)度。我國《反壟斷法》雖然對壟斷協(xié)議豁免規(guī)定了相應(yīng)的實(shí)質(zhì)要件和形式要件，但由于法律規(guī)定十分抽象，加上程序性規(guī)定的缺失，給反壟斷執(zhí)法帶來了很大的難度。但從另一個(gè)方面看，抽象性的法律規(guī)則同時(shí)也意味著法律賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)較大的執(zhí)法空間。執(zhí)法機(jī)關(guān)必須秉承專業(yè)性和獨(dú)立性的執(zhí)法理念，恰當(dāng)?shù)芈男蟹少x予的權(quán)力。

專業(yè)性要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對壟斷協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定、該壟斷協(xié)議是否“嚴(yán)重”地限制競爭、是否符合豁免的條件、豁免期限的確定等必須建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)之上，而不能草率從事。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性是密切相關(guān)的。獨(dú)立性是專業(yè)性的保障，專業(yè)性是獨(dú)立性的基礎(chǔ)。獨(dú)立性要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法時(shí)，不受其他機(jī)關(guān)或個(gè)人的干擾。我國《反壟斷法》把反壟斷執(zhí)法規(guī)定為中央事權(quán)，在一定程度上保證了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,同時(shí)也體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。專業(yè)性、獨(dú)立性和權(quán)威性有利于保證反壟斷執(zhí)法的公平性，有利于減少權(quán)力的濫用和行政不作為。我國反壟斷法雖然規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，但針對壟斷協(xié)議豁免制度的執(zhí)法程序，還需要進(jìn)一步細(xì)化。

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，反壟斷法被譽(yù)為“經(jīng)濟(jì)憲法”。反壟斷法作為中國特色社會(huì)主義法律體系中的支架性法律之一，它的制定完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系，為我國改革開放的深入進(jìn)行提供了重要的法律保障，透過預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。法律的生命力在于其實(shí)施。但從壟斷協(xié)議及其豁免的規(guī)定看，我國的法律規(guī)定還存在缺陷，不利于反壟斷法的有效執(zhí)行。因此，我國應(yīng)該盡快出臺(tái)相應(yīng)的壟斷協(xié)議豁免條例或指南，將法律的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)法律的可操作性和預(yù)見性，以利于法律的有效實(shí)施，更好地實(shí)現(xiàn)反壟斷法的立法目的。

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