鐵路消防行政處罰存在的問題及解決對策

張 晉

(懷化鐵路公安處消防科,湖南懷化 418000)

鐵路消防行政處罰存在的問題及解決對策

張 晉

(懷化鐵路公安處消防科,湖南懷化 418000)

鐵路公安機關消防機構(gòu)在消防行政處罰執(zhí)法活動中存在處罰難、執(zhí)行難和自身不足等問題,其成因是長期以來鐵路工作機制未理順、消防工作基礎薄弱環(huán)節(jié)多等。擬提出解決對策如下:加快鐵路機構(gòu)改革,理順機制;突出鐵路單位消防安全責任主體地位;轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,拓寬協(xié)作工作領域;提高執(zhí)法人員素質(zhì);完善立法,規(guī)范執(zhí)法行為等。

鐵路;消防;行政處罰

消防行政處罰是指公安機關消防機構(gòu)依法對違反消防行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織予以制裁的行政執(zhí)法行為。消防行政處罰的實施,樹立了公安消防行政執(zhí)法的權(quán)威性,有利于公安機關消防機構(gòu)有效地行使消防監(jiān)督管理職權(quán),對于保障消防法規(guī)的貫徹執(zhí)行、預防火災和減少火災危害有著重要意義。然而,鐵路公安機關消防機構(gòu)作為對鐵路消防工作實施監(jiān)督管理的執(zhí)法機關,在消防行政處罰中卻存在諸多的問題,這是構(gòu)建和諧平安鐵路進程中亟待解決的課題。

一、鐵路消防行政處罰存在的問題

(一)處罰難

一是對一些新建的大型、重點工程中存在的違法行為難以處罰。目前我國鐵路正處于大跨越、大發(fā)展的關鍵時期,工程項目多、技術標準高、投資金額大、施工時間緊,尤其是正值全國大規(guī)模高速鐵路建設時期。這些新建工程在立項時都將消防安全的內(nèi)容納入設計范圍,但由于資金、工期及個別工作人員消防意識不強等方面的原因,在報送審核及建設過程中存在應報不報、遲報漏報、偷工減料、不按設計要求施工等現(xiàn)象。根據(jù)《消防法》的規(guī)定,建設工程報送(審核、備案)中存在違法行為的,應對建設單位進行處罰。現(xiàn)實狀況是:發(fā)現(xiàn)問題和隱患的往往是鐵路公安機關消防機構(gòu)最基層的單位“消防科”,而建設單位卻是鐵路局 (集團公司)甚至是鐵道部。由于鐵路公安機關的特殊體制,在行政關系上屬于上下級關系,下級單位處罰上級單位時,干擾因素非常多,處罰有一定的困難。二是對一些歷史遺留隱患,因整改所需資金較大而久拖不改的難以處罰。這種情況主要發(fā)生在建于上世紀七八十年代并仍在使用的一些大型站場、場所、倉庫或建筑物,由于初建時“先天不足”,留下了較大的消防隱患,如筆者所在單位管內(nèi)一大型編組場既無室外消防水源也無消防環(huán)形車道,存在重大火災隱患,如整改需投入相當大的資金,而且必須改動原有的平面布局。雖然鐵路公安機關消防機構(gòu)多次向該單位發(fā)出整改通知書,但該單位自身無力整改,能做的只是向上級匯報,申請資金,同時因為是歷史長期遺留問題,對此進行行政處罰也是不現(xiàn)實的。

(二)執(zhí)行難

一是罰款收繳難。單位對因管理不嚴而造成的消防違法行為認罰態(tài)度較好,但對因硬件設施不符合規(guī)定而被處罰則抵觸情緒較大。原因是各單位成本控制相當嚴格,不整改并非單位不愿整改,而是上級未撥付整改所需的經(jīng)費,同時對實施處罰后影響了單位的“形象”和領導的“政績”也有顧慮,因此面對公安機關消防機構(gòu)的行政處罰通知書,各單位訴苦的有、講情的有、拒不簽字的有、簽字后拒不繳納罰款的也有。根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部 88號令),被處罰人逾期不履行行政處罰決定的,公安機關可以采取下列措施:1.將依法查封、扣押的被處罰人的財物拍賣或者變賣抵繳罰款。拍賣或者變賣的價款超過罰款數(shù)額的,余額部分應當及時退還被處罰人。2.不能采取第一項措施的,每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。3.法律沒有規(guī)定由公安機關強制執(zhí)行的,申請人民法院強制執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定,執(zhí)法成本和難度都大大增加了。

二是責令停產(chǎn)停業(yè)(停止施工、停止使用)及強制措施的執(zhí)行難。鐵路是國民經(jīng)濟的大動脈,鐵路運輸里程長、運量大、價格經(jīng)濟的特點使鐵路成為人們出行和貨物運輸?shù)氖走x,對鐵路管轄范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位實施責令停產(chǎn)停業(yè) (停止施工、停止使用)的行政處罰,對經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生不利影響。而且《消防法》明確規(guī)定:責令停產(chǎn)停業(yè),對經(jīng)濟和社會生活影響較大的,由公安機關消防機構(gòu)提出意見,并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施。根據(jù)此規(guī)定,鐵路公安機關應上報上級鐵路單位決定,而上級鐵路單位通常是把保障鐵路運輸生產(chǎn)擺在首位。雖然法律賦予鐵路公安消防機構(gòu)對某些嚴重危害消防安全的違法行為和重大隱患實施責令停產(chǎn)停業(yè)(停止施工、停止使用)、臨時查封及強制執(zhí)行的責任和權(quán)力,但在實踐中卻是根本無法施行。

三是鐵路內(nèi)部機構(gòu)改革,單位的撤、并、分也給消防行政處罰執(zhí)行造成了一定的困難。近幾年鐵路以減少行政層級、合并站段單位、實現(xiàn)主輔分離為主要內(nèi)容的改革力度很大。實踐中就出現(xiàn)了甲地公安機關管轄的單位,其法人所在地卻在乙地,二者可能分屬不同的公安處(局)管轄,甲地公安機關對甲單位實施行政處罰,卻要到乙地執(zhí)法,難度自然加大了。同時由于主輔分離的不徹底,為照顧某些輔業(yè)單位,將部分業(yè)務的事權(quán)和財權(quán)留在輔業(yè)單位,例如對室外消火栓的維修和保養(yǎng),鐵路部門規(guī)定維修由供水部門負責,保養(yǎng)由物業(yè)部門負責,而《消防法》和《機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》(公安部 61號令)的規(guī)定是:各單位應負責本單位消防設施的維護和保養(yǎng),確保其完好有效。鐵路公安機關消防機構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)消防設施存在隱患責令改正,但由于“事、權(quán)、責、利”的不統(tǒng)一,容易出現(xiàn)各單位相互推諉扯皮的現(xiàn)象。鐵路公安機關消防機構(gòu)對不予整改的違法行為進行處罰,往往陷入“合法不合理、合理不合法”的兩難境地。

(三)自身不足

經(jīng)驗和能力的欠缺是當前鐵路公安機關消防機構(gòu)開展行政處罰工作所面臨的又一現(xiàn)實困難。多年來,鐵路公安消防機構(gòu)開展監(jiān)督檢查多、建設工程審核多、辦理行政處罰案件少,鐵路公安機關消防機構(gòu)的工作人員往往對實體法和消防技術標準掌握比較到位,但對辦理行政案件的程序規(guī)定、證據(jù)的固定和提取、詢問的技巧、筆錄的制作以及相關法律文書的填寫卻比較陌生。而消防行政處罰的對象以單位居多,處罰個人較少,罰款的數(shù)額普遍較大,往往需要啟動聽證程序,引發(fā)行政訴訟的概率較大。因此,如果鐵路公安機關消防機構(gòu)工作人員不及時提高依法辦案的水平和能力,實施消防行政處罰的難度就會加大。

二、鐵路消防行政處罰存在問題的解決對策

(一)處罰難、執(zhí)行難的解決對策

1.加快鐵路機構(gòu)改革的步伐,進一步理順機制

一是要加快鐵路單位的“撤、并、分”的工作,早日形成穩(wěn)定的管理體系架構(gòu);二是在實施主輔分離的改革過程中,盡量做到“事、權(quán)、責、利”的統(tǒng)一,至少對涉及安全方面的工作,要形成專門的制度予以規(guī)定,防止推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生;三是盡快實現(xiàn)政企分家。2009年 9月,鐵路公安機關轉(zhuǎn)制進入實質(zhì)性操作階段。從過去的實踐來看,鐵路這種政企合一的模式為確保鐵路運輸生產(chǎn)安全確實發(fā)揮了巨大的作用,但也不可避免地對公安行政執(zhí)法造成一定的干涉。保持與執(zhí)法部門良好的工作關系,減少對公安行政執(zhí)法的干預,其實更有利于鐵路運輸生產(chǎn)的安全,使鐵路在未來的市場競爭中處于更加有利的地位。

2.突出鐵路單位消防安全的責任主體地位

鐵路單位要在指導思想、管理體制、規(guī)章制度、工作方法和作風上擺正消防工作的位置。只有把消防工作作為鐵路企業(yè)管理的一項重要內(nèi)容,才能保證鐵路運輸生產(chǎn)和經(jīng)營活動的順利進行。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)的自主權(quán)擴大了,消防管理的主體地位更須突出,鐵路單位成為消防管理的法律責任、行政責任和火災風險的獨立承擔者。鐵路單位不再是被動地按鐵路公安機關消防機構(gòu)的要求開展消防活動,而是按照國家法律法規(guī)主動地進行消防管理,繼而鐵路消防行政處罰的被動局面也會得到扭轉(zhuǎn)。

3.轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,拓寬協(xié)作工作領域

鐵路公安機關消防機構(gòu)要牢固樹立“執(zhí)法與服務并重”的指導思想。鐵路的發(fā)展絕不僅僅是企業(yè)的發(fā)展,鐵路特別是高速鐵路的建設已成為我國經(jīng)濟發(fā)展新的增長點。鐵路公安機關消防機構(gòu)要通過監(jiān)督檢查和建設工程審核幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)隱患,督促企業(yè)整改隱患,把工作的出發(fā)點落在“提高各單位防火、滅火的意識和能力”上。同時要形成“細審核、勤檢查、多匯報、多溝通”的工作模式,即:對建設工程的抽查和審核要細致及時,不影響工程進度;對各單位和各重點場所、部位、旅客列車要經(jīng)常檢查,及時發(fā)現(xiàn)隱患;把當前存在的隱患多向上級部門、特別是鐵路單位領導匯報,要把技術規(guī)范和隱患危害講明講透;與鐵路單位建立快速有效的溝通途徑,形成對話的長效機制,改善消防行政處罰的執(zhí)法環(huán)境,提高消防行政處罰效率。

(二)自身不足的解決對策

鐵路公安機關消防機構(gòu)應設置專門的辦理行政案件的部門或崗位,并加強對工作人員的培訓,提高辦案水平。過去鐵路公安機關消防機構(gòu)主要的業(yè)務部門或崗位有三個:監(jiān)督檢查、建設工程審核、火災事故調(diào)查。但是修訂后的《消防法》實施后,過去的機構(gòu)設置和人員配備已不再適應當前形勢需要。首先,修訂后的《消防法》取消了大部分消防行政處罰責令限期改正的前置條件;其次,新的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部 107號令)取消了舊《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部 73號令)關于向公安消防機構(gòu)書面申請延期整改的規(guī)定。根據(jù)新的法律規(guī)定,絕大多數(shù)消防違法行為一經(jīng)實施或隱患到期不予整改,可以馬上啟動行政處罰。并且隨著各級政府對消防安全的重視程度以及公安機關消防機構(gòu)對修訂后《消防法》的掌握和使用的熟練程度不斷提高,消防行政處罰將成為消防執(zhí)法的一個重要內(nèi)容。因此,鐵路公安消防機構(gòu)要相應改變部門和崗位設置,配備消防專業(yè)技術水平高、法律知識全面、辦案能力突出的專業(yè)人員,滿足新形勢下公安工作的發(fā)展要求。

通過完善立法,對公安機關消防機構(gòu)辦理消防行政處罰案件的程序作出專門的規(guī)定,提高消防行政處罰執(zhí)法水平。目前公安機關消防機構(gòu)辦理行政案件依據(jù)的是《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部第 88號令),由于公安機關辦理的行政案件以違反治安管理的案件居多,因此制定此規(guī)定時主要依據(jù)的是《中華人民共和國治安管理處罰法》(《規(guī)定》第一條有明確表述)。但是消防行政處罰和治安管理處罰有很大的區(qū)別。首先就是對象不同,消防行政處罰的對象多為法人,而治安管理處罰針對的多是自然人,由于對象不同,對程序的要求自然不同;其次是在罰款的額度上,消防行政處罰要遠遠大于治安管理處罰,消防行政處罰舉行聽證以及引發(fā)行政訴訟的概率也更大;再次,治安管理處罰的根據(jù)是對違法事實的認定,而消防行政處罰除了對違法行為進行調(diào)查,還牽涉到對是否違反相關技術標準的鑒定和檢測結(jié)果的認定,公安機關消防機構(gòu)在檢查中進行鑒定和檢測的結(jié)果,是否可作為行政處罰的根據(jù),以什么形式和法律文書對鑒定、檢測結(jié)果進行固定等等,都需要立法加以明確。如果有專門的規(guī)定來規(guī)范消防行政處罰案件的程序,一方面有利于公安機關消防機構(gòu)嚴格、公正、文明地執(zhí)法,同時也是對公安機關消防機構(gòu)執(zhí)法人員的保護。

總之,面對鐵路消防行政處罰存在的問題,鐵路公安機關消防機構(gòu)要迎難而上,積極面對,立足現(xiàn)實,化解矛盾,嚴格執(zhí)法,不辱使命。隨著社會及鐵路事業(yè)的發(fā)展,鐵路消防行政處罰還將出現(xiàn)許多新情況、新問題,要不斷開展消防行政處罰工作的探索和研究,及時解決存在的問題,使鐵路消防行政執(zhí)法乃至消防監(jiān)督管理水準再上一個臺階。

責任編輯:崔海英

D631

C

1009-3192(2010)06-0008-03

2010-09-13

張晉,男,湖南芷江人,懷化鐵路公安處消防科科員,技術員。