改革視野下黨的公信力建設

路云輝

改革視野下黨的公信力建設

路云輝

黨的公信力，即黨的綱領、路線、方針、政策和行為為公眾信任和認可的能力，反映了民眾對黨的信任度和滿意度。中國共產黨作為我國的唯一執(zhí)政黨，黨所領導的改革為民眾認同和支持，是黨執(zhí)政合法性的基礎，也是改革繼續(xù)深入的基礎。因此，必須重視黨的公信力建設。

一、黨的公信力是黨獲取和保持執(zhí)政合法性的基礎

政黨的價值追求總是對一定階級、階層、利益群體的權益需求的自覺反映和順應。政黨最核心的目標是執(zhí)政并通過執(zhí)政體現自己的價值追求，滿足其所代表的階級、階層、利益群體的權益需求。

從政黨政治發(fā)展的普遍規(guī)律來看，政黨政治是實現民主政治的最普遍形式，伴隨民主政治的發(fā)展而發(fā)展。從這個意義上說，政黨是連接民眾和公共權力之間的橋梁，是民眾用來執(zhí)掌政權的有效工具。政黨的公信力作為政黨使公眾信任的力量，是政黨執(zhí)政合法性的基礎。

中國共產黨為民眾執(zhí)掌公共權力，是最廣大民眾利益的代表者，也是民眾實現自身權益的有效工具。中國共產黨執(zhí)政能力如何，民眾是否認可其執(zhí)政地位，具體體現為黨的公信力。黨在領導中華民族獨立的長期革命斗爭中，以其卓越的領導能力和勇于奮斗、不怕犧牲的革命精神，獲得了崇高的威望和公信力。伴隨新中國的建立，中國共產黨的執(zhí)政地位自然確立。這為中國共產黨建國后的長期執(zhí)政奠定了堅實的基礎。

作為革命黨，中國共產黨的主要任務是組織動員群眾推翻專制制度，奪取政權；作為執(zhí)政黨，中國共產黨的主要任務是通過執(zhí)政地位最大程度統(tǒng)籌解決各種社會矛盾，滿足公眾的權益訴求。作為革命黨，黨能否通過有動員力的綱領、組織形式及有效的革命實踐，使民眾有飯吃，有衣穿，翻身做主人，是民眾信任黨的領導的主要標準；作為執(zhí)政黨，黨能否通過明確的執(zhí)政訴求、有凝聚力的方針政策和富有實效的建設實踐，用所掌握的執(zhí)政地位和公共資源滿足廣大公眾的多方面需求，切實推進經濟發(fā)展和民主政治，是民眾信任黨的領導的主要標準。

黨的新的歷史方位、主要任務對黨的公信力提出的新要求，在改革的視野下，需要進一步明確并具體化。

二、我國改革的特點及對黨的公信力的影響

我國30年的改革歷程，有自己的特點。原世界銀行資深副行長、首席經濟學家尼古拉斯·斯特恩認為,中國的經驗主要有兩條：一條是腳踏實地,一步一個腳印地穩(wěn)步推進；另一條是邊干邊學,摸著石頭過河。①尼古拉斯·斯特恩的話道出了我國改革最重要的兩大特點：探索性與漸進性。在我國這樣的社會主義國家實行改革，沒有現成經驗可以借鑒，只能“摸著石頭過河”，探索前行，為了不犯和少犯錯誤，減少改革的阻力，我國的改革只能采用漸進的方式進行。正如鄧小平所指出的，“改革沒有萬無一失的方案,問題是要搞得比較穩(wěn)妥一些,選擇的方式和時機要恰當。不犯錯誤不可能,要爭取犯得小一點,遇到問題就及時調整?！雹?/p>

在探索性的漸進改革中，作為執(zhí)政黨的中國共產黨發(fā)揮了主導作用。30年來，我們黨先后召開6次全國代表大會、45次中央全會。黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角；黨的十二屆三中全會通過了《關于經濟體制改革的決定》，改革從農村拓展到城市；黨的十四大確立了社會主義市場經濟的經濟體制改革目標；黨的十四屆三中全會確立建立現代企業(yè)制度的國企改革方向；黨的十五大明確非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分；黨的十六大在全面建設小康社會的目標下提出了經濟、政治、文化體制改革的要求；黨的十七大系統(tǒng)總結改革經驗，明確“只有改革才能發(fā)展中國”。我國的改革從農村到城市、從經濟體制到政治、文化、社會體制，從體制外圍到體制內部，從單項到全局不斷擴展。這種先易后難，邊做邊總結，有計劃、分階段制定和推進決策的改革方式體現了黨對改革目標和進程的總體把握。

漸進改革減少了改革的阻力，使黨和政府有更充裕的時間及時總結經驗，糾正失誤，但漸進改革也有不可克服的弊端。因為盡管改革的形式是漸進的，但改革的內容卻是全面的。作為中國的第二次革命，改革是要對阻礙生產力發(fā)展的高度集中的經濟、政治、社會舊體制進行徹底的變革。先經濟、后社會、政治，先效率，后公平的漸進模式，“邊設計邊施工”的做法,短期成效也許明顯，但由于缺乏對改革的整體設計，各項改革措施之間難免會出現諸多不協(xié)調，留下許多制度真空。這些不協(xié)調、真空又直接導致了收入分配扭曲、經濟結構失衡、價值標準混亂、既得利益群體侵占其他階層和群體的生存空間、社會分化、腐敗、民眾權益受損、社會不公等問題。這些問題長期得不到有效解決，一定程度上影響了民眾對改革的認同和對黨的信任，如果聽任問題發(fā)展，黨的公信力勢必嚴重受損，這與黨領導改革的初衷背道而馳，是一定要避免的。

蘇聯(lián)東歐改革失敗的原因很多，從執(zhí)政黨的角度分析，與其失去公信力有很大關系。就一些研究蘇聯(lián)東歐改革的國內外學者的看法，改革成為特權階層謀取階層利益的工具、執(zhí)政黨理論與現實脫節(jié)、“意識形態(tài)雙重面孔”③、黨政不分、黨不管黨、黨內民主缺乏、腐敗問題嚴重等是其國執(zhí)政黨失去執(zhí)政地位、葬送改革和社會主義事業(yè)的主要原因。

在歷經30年改革的中國，也有一些問題與蘇聯(lián)東歐當年的問題類似，影響了黨的公信力。比如既得利益階層，或者稱之為權貴階層的出現，中國未來的改革可能發(fā)生各種形式的異化，成為權貴階層進一步謀取階層利益的工具。再如腐敗。當今中國，各種侵犯民眾權益的行為背后幾乎都有腐敗的影子。腐敗長期不能有效解決，甚至有加劇之勢，民眾對此極為不滿，很大程度上影響了黨的公信力。

三、以提高黨的公信力為重要指標，推進改革

比較前30年改革，我國未來的改革雖然必不可少仍會帶有探索性，但更多的應該是理性的整體規(guī)劃，有更強的預見性和針對性。當前我國對于如何進一步改革，從理論界到黨政部門、從精英到普通群眾有一個基本的共識，那就是強烈要求中國的未來改革要堅決避免片面追求“效率優(yōu)先”，盲目追求GDP的做法，而要堅持“以人為本”，在注重效率的同時，更加注重社會公平，避免兩級分化，盡快實現“共同富?！?。從執(zhí)政黨的角度來說，我國的改革必須有助于提高民眾對黨的信任，有助于提高黨的公信力。針對改革中出現的影響黨的公信力的各種社會問題，黨在領導改革時必須注意這樣幾個問題：

其一，理順政黨、國家、社會的關系，發(fā)揮政黨聯(lián)系國家與社會的橋梁作用。

政黨不是國家。政黨是一個特殊的政治組織，處于國家體制外，政黨和國家、政黨的組織和國家政權機關之間沒有包容或從屬的關系。國家的具體代表形式是政府。執(zhí)政黨盡管與國家聯(lián)系密切，執(zhí)政地位為其提供了把黨的意志轉換為國家意志，并使之成為國家所有公民共同遵守的行為規(guī)范的便利條件，但即便是執(zhí)政黨也不是國家機器本身，黨不應當包攬一切。黨的職能是通過執(zhí)政整合民眾利益，把民眾愿望、需求轉化為國家意志。黨是人民參與政治、當家做主的工具。

政黨也不是社會。社會是在一定生產和交往中形成的社會關系和社會組織。政黨產生于社會，是社會組織的一種，但又與一般的社會組織不同。政黨的根本宗旨是爭奪并保有國家政權。對于執(zhí)政黨來說，重要的是如何利用掌握的公共權力影響政府的運作，提高政黨的美譽度與公信力，以便繼續(xù)執(zhí)政。

政黨雖然不是國家，也不是社會，但在政黨政治的當今時代，政黨卻是連接國家與社會的重要橋梁。政黨只有得到社會公眾的廣泛支持和認同，才能生存和發(fā)展下去；政黨只有充分利用所掌握的公共權力，把黨的意志轉化為國家意志，并具體體現在政府的運作中，政黨才有存在的價值。英國著名政治學家歐內斯特·巴特說：“政黨具有雙重性格或性質。也就是說，政黨是把一端架在社會，另一端架在國家之上的橋梁。如果改變一種表達方式，那么政黨就是把社會中思考和討論的水導入政治機構的水車并使之轉動的導管和水閘?！雹芤虼?，政黨必須處理好其與國家、社會的關系。

中國共產黨是我國唯一的執(zhí)政黨，具有政黨的一般特點。首先，黨盡管掌握國家的公共權力，但同樣不是國家本身，不能代行政府職能。黨組織如果行使政府職能，變得國家化、行政化，將扭曲公共權力的授權關系，連接民眾和公共權力的橋梁作用將無法充分發(fā)揮，官僚主義和以權謀私、賣官鬻爵等腐敗現象也將無法有效遏制。其次，黨盡管來源于社會，卻也不是社會本身，黨不能替民做主。社會發(fā)展有其自身規(guī)律，政黨不能借助國家力量干預社會的發(fā)展，政黨對一切自發(fā)的社會力量的越俎代庖，會遏制社會的活力。作為執(zhí)政黨，黨要善于處理與各種社會組織的關系，通過對社會組織的尊重和有原則的參與加強與社會的聯(lián)系，不斷擴大執(zhí)政的社會基礎。

其二，加快利益表達、整合機制的建設。

在利益主體多元化的環(huán)境下，掌握公共權力的中國共產黨，不能只代表和反映某個階層或群體的利益、愿望和要求，必須同時表達、整合社會各階層或群體之間的利益。近年來，集體上訪數量增多，群體性事件頻發(fā)，某些政策措施遭到一些群眾的抵制，這反映出黨在表達、整合群眾利益的功能上存在不足。從進一步推進改革的目標出發(fā)，建立有效的利益表達和整合機制已經成為黨的建設的重大課題。

在多年的政治實踐中，黨通過人大、政協(xié)、基層黨組織，媒體、工、青、婦等群眾組織來聯(lián)系民眾、綜合民意，反映民生。這些傳統(tǒng)的渠道要充分發(fā)揮作用，必須改革與完善。比如，對人大，要通過科學規(guī)劃人大代表的階層、地域、城鄉(xiāng)人員構成，使每一社會階層、利益群體都有其各自的代表成員；要通過制度設計使人大代表所匯集的民意能充分體現在黨和政府的決策中。對政協(xié)，要加快其參政議政的制度建設，充分發(fā)揮政協(xié)聚合黨外精英、黨外社會團體的功能。對基層黨組織，要通過發(fā)揮黨員的作用等方式，增強基層組織在群眾中的影響。對工、青、婦這樣傳統(tǒng)的體制內的社會組織，要盡可能使其去行政化，發(fā)揮其工作的主動性。

執(zhí)政黨除了要重視傳統(tǒng)的整合民意的機構，還要注意改革中的新興社會組織、人民團體、民間社團以及新的傳媒方式。對于基層自治組織，執(zhí)政黨要加強其自治能力建設，充分發(fā)揮其廣泛聯(lián)系、服務群眾的優(yōu)勢。對于新社會組織，則要加強領導與監(jiān)管，一方面盡可能避免直接干預其行為，保持社會組織的獨立性、自愿性等特點；另一方面要加強與其聯(lián)系，使其活動盡可能符合中國特色社會主義建設的總體要求，成為執(zhí)政黨了解、整合民意的基礎。大眾傳媒，尤其是新形式的媒體在及時動態(tài)地匯集、整合社情民意方面起重大作用。黨要利用好新聞媒介的這項功能，一方面引導媒體深入社會生活各領域及時反映問題，另一方面不斷提高自身從媒體新聞中提取有效民意的能力。

執(zhí)政黨整合的利益，既包括公眾的物質利益，也包括公眾的各種權利。目前我國社會各階層、群體的利益差別不僅體現在收入和福利待遇上，而且更多地體現在政治、文化社會生活權利上。某些階層、群體利用經濟上的壟斷地位和獨特的政治地位，占有更多的話語權和發(fā)展空間，而有些階層、群體，尤其是弱勢群體則缺乏必要的利益表達渠道，其政治和文化社會生活的權利貧困化。黨特別要關注社會各階層權利的整合。要通過開辟權利救濟途徑，使各階層、群體的愿望、需求都能及時整合到政黨的決策中。

執(zhí)政黨表達、整合利益要遵循公平原則和向弱勢群體傾斜的原則。法國社會學家托克維爾一百年前就已注意到，社會大動蕩往往不是發(fā)生在經濟長期停滯的地方，而是發(fā)生在經歷了經濟增長的地方。我國國情研究的一些專家也指出，“經濟繁榮并不必然或自動導致社會穩(wěn)定。從中國歷史來看，嚴重的社會危機往往發(fā)生在經濟繁榮期；從許多發(fā)展中國家的經驗看，不公平、不公正的增長可能突然因社會危機而停滯，衰退甚至崩潰”⑤。我國30年改革的成績、進步是巨大的，舉世矚目，但效率優(yōu)先，兼顧公平的發(fā)展模式一定程度上影響了社會的公平，導致社會群體利益差距加大，兩級分化趨勢明顯。公平是社會穩(wěn)定的基石，也是社會主義的基本特征。黨在表達、整合民眾利益時首先要遵循公平原則。公平原則要求打破特權，黨不能成為特權群體的代言人；要求權力與義務的對等，黨的政策要保證民眾同享改革成果，同擔改革風險；要求統(tǒng)籌兼顧不同社會階層、群體的利益，要在把握國家的整體、長遠利益的基礎上，堅持以人為本，兼顧社會各階層、群體的獨特利益。

向弱勢群體傾斜的原則是現代文明社會的典型特征。約翰·羅爾斯曾說，“財富和收入方面的差別無論有多么大，人們無論多么情愿工作以在產品中為自己賺得更大的份額，現存的不平等必須確實有效地有利于最不利者的利益。否則這種不平等是不被允許的?！雹?。弱勢群體，生存能力弱，權益容易被忽略和侵犯，相對其他社會階層與群體，更需要執(zhí)政黨在政策中“優(yōu)先考慮”，執(zhí)政黨有義務表達和整合其利益。

其三，黨要管黨，加強對掌握公共權力與資源的特殊官員群體的監(jiān)督與約束。

自從我們黨確立了“一個中心，兩個基本點”的基本路線后，各級黨政機關都把經濟建設作為頭等重要大事，無論是黨的會議，還是政府的會議，內容基本上都是圍繞經濟建設展開的，保GDP、提高GDP成為地方黨政部門的重要甚至唯一任務。這樣一種黨政不分的狀況，把黨的領導混同于政府的工作，黨什么都管，黨的自身建設任務被大大擠壓，黨的建設任務盡管在黨的重要會議上被多次提出并做出具體安排，但在地方建設中，黨自身的建設還是被嚴重忽略。由于黨政不分，黨直接插手各項具體建設，伴隨社會矛盾的復雜化和尖銳化，許多地方的黨組織成為社會矛盾的焦點，直接面對群眾的不滿。同時，由于黨直接插手各項建設，黨聯(lián)系群眾的，充當政府與民眾中介的橋梁作用也相對被忽視，黨的合法性亦受影響。

因此，我國未來的改革要把“黨要管黨”作為重大的戰(zhàn)略任務。黨要加強自身的思想、組織結構、運行機制、黨員干部等方面的管理，使黨在思想上能夠與時俱進，組織上更加有力，黨員干部素質不斷提高，黨內民主更加完善，黨內運行機制更加順暢有效，黨更加具有開放性與包容性。

“黨要管黨”，還要具體落實到對掌握公共權力與資源的特殊官員群體的監(jiān)督方面。要通過制度設計，盡可能減少官員群體直接掌控資源的可能性和對公共權力的使用權限。從目前我國的國情、黨情來講，要做到這一點，從大的方面來說，黨政要適度分開，黨要處理好領導與管理的關系，盡可能以法律、法規(guī)、政策領導改革，盡可能避免直接插手政府的具體事務。從小的方面來講，黨要注意發(fā)展黨內外的監(jiān)督力量，完善相關法律，及時在黨內外公布官員的收入狀況，發(fā)現問題及時處理。

我國未來的改革需要黨的領導。黨是否具有公信力是黨能否繼續(xù)擔當這一歷史重任的重要條件。黨要以提高公信力為重要指標，不斷改革和完善自身，提高領導能力。

注釋：

①[美]尼古拉斯·斯特恩：《中國改革20年:成就、挑戰(zhàn)與新的征程》,《經濟社會體制比較》2003年第4期。

②鄧小平：《鄧小平文選》3卷，第247頁。

③[英]雷切爾·沃克：《震撼世界的六年——戈爾巴喬夫的改革怎樣葬送了蘇聯(lián)》，改革出版社，1999年版，第58頁。

④王長江：《現代政黨執(zhí)政規(guī)律研究》，上海人民出版社，2002年版。

⑤王紹光、胡鞍鋼、丁元竹：《最嚴重的警告：經濟繁榮背后的社會不穩(wěn)定》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。

⑥[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，上海三聯(lián)書店，2002年版，第102頁。

（作者：深圳市委黨校副教授）