皖北鄉(xiāng)村治理面臨的困境與對(duì)策研究

張克榮

（阜陽(yáng)師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與商業(yè)學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236041）

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽(yáng)、淮南和六安，土地面積占全省的41%，總?cè)丝诮咏〉?5%，是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū)，但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問(wèn)題和矛盾日益突出，該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時(shí)，皖北農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽(yáng)市為例，阜陽(yáng)下轄8個(gè)縣市區(qū)，172個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，擁有584.8萬(wàn)畝耕地，人口930萬(wàn)，其中，農(nóng)業(yè)人口占840.1萬(wàn)，也就是說(shuō)存在800多萬(wàn)農(nóng)民的收入增長(zhǎng)問(wèn)題，這對(duì)于一個(gè)區(qū)域來(lái)說(shuō)，不僅會(huì)影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，而且會(huì)影響全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，建立一個(gè)治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)全省甚至全國(guó)都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運(yùn)用公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控，構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面，鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治，村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計(jì)和實(shí)踐，而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理活動(dòng)。另一方面，鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重

多年來(lái)，我國(guó)把政府價(jià)值取向定位成“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展，從中央到地方形成一種“壓力型”的目標(biāo)任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實(shí)黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，就要為國(guó)家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財(cái)政支出很大，財(cái)源又有限，也只有從農(nóng)村汲取。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)村級(jí)組織特別是村委會(huì)的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對(duì)皖北地區(qū)2個(gè)縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)80%左右的人力、物力和財(cái)力在做計(jì)劃生育工作，提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財(cái)力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級(jí)規(guī)定的稅收上繳任務(wù)，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放，往往面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財(cái)政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨危機(jī)。面對(duì)生存困境，我們發(fā)現(xiàn)，基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化，在許多情況下，基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有足夠的稅源，穩(wěn)定性較差，征收難度大，增收潛力小，因?yàn)楹芏喽愒匆驯还ど獭⑼恋氐炔块T(mén)所汲??；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔(dān)過(guò)多公職人員的工資，以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來(lái)的債務(wù)。為擺脫財(cái)政危機(jī)，一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

（二）村黨支部與村委會(huì)矛盾激化

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級(jí)的代理人，村委會(huì)是代表村民利益的自治組織，由村民直接選舉產(chǎn)生并對(duì)村民負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這一制度安排使村委會(huì)更多地成為村民利益的當(dāng)家人，而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的代理人［1］。在皖北地區(qū)，基層黨內(nèi)民主很不健全，村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況：一種情況是村黨支部沒(méi)有重視村委會(huì)的法定職權(quán)，隨意干涉村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)，使村委會(huì)長(zhǎng)期無(wú)法行使法定職權(quán)，黨支部書(shū)記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生，但實(shí)際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命；另一種情況是村委會(huì)主任認(rèn)為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的，自己應(yīng)當(dāng)向村民負(fù)責(zé)而不是向黨支部負(fù)責(zé)，因而不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，特別在黨支部貫徹上級(jí)指示時(shí)，當(dāng)這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時(shí)，村委會(huì)從維護(hù)農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來(lái)自上級(jí)的指示，自然和黨支部的矛盾就進(jìn)一步加深。村黨支部與村委會(huì)的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國(guó)家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系，體現(xiàn)了國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的關(guān)系。“兩委”矛盾從本質(zhì)上看是村內(nèi)外交錯(cuò)影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn)，而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒(méi)有真正確立。

（三）農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理，流動(dòng)會(huì)促進(jìn)一個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂(lè)觀景象，反而在一定程度上使我國(guó)鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”，出現(xiàn)了有流動(dòng)而無(wú)發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢(shì)［2］。絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識(shí)精英，并非從絕對(duì)意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流，促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實(shí)質(zhì)枯萎態(tài)勢(shì)，漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向［3］。農(nóng)村人口流動(dòng)雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的負(fù)擔(dān)，但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過(guò)上千萬(wàn)外出務(wù)工人員的皖北地區(qū)，人口流動(dòng)進(jìn)一步加大了村民收入水平的差異，進(jìn)而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)為主要特點(diǎn)，他們的經(jīng)濟(jì)收入主要不是在村莊內(nèi)獲得，在村莊的時(shí)間不多，與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系，從而對(duì)于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少，人口的大批外流和城市化進(jìn)程的加快，使越來(lái)越多的村莊成為典型的“空心化”，進(jìn)而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下，支撐村民自治的機(jī)制被架空，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對(duì)策選擇——協(xié)同治理

（一）協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)遭遇使很多研究者開(kāi)始反思中國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費(fèi)的改革給中國(guó)帶來(lái)了極大的變化，于是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理不再單純地從某一方面、某一角度來(lái)分析情況，大家開(kāi)始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動(dòng)博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理，是指由政黨、政府、社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào)，共同治理社會(huì)公共事務(wù)，以追求最大化的治理效能，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過(guò)某種途徑和手段有機(jī)地組合在一起，其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨(dú)的、彼此分開(kāi)時(shí)所發(fā)揮功能的代數(shù)和，即協(xié)同治理過(guò)程中利益主體充分利用各自的資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮出對(duì)社會(huì)公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下，政府與人民的關(guān)系是互動(dòng)的，治理不是單向度的，而是采取互動(dòng)的方式；政府不是控制社會(huì)而是進(jìn)行治理；不是政府一個(gè)權(quán)威中心單獨(dú)治理，而是與社會(huì)公眾機(jī)構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作，以實(shí)現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化，達(dá)到“共贏”的目的。

（二）協(xié)同治理的可行性

單一的治理機(jī)制存在著諸多問(wèn)題，若僅依靠政府或國(guó)家，會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來(lái)說(shuō)，政策性失效會(huì)削弱社會(huì)安全，但不會(huì)直接導(dǎo)致社會(huì)不安全。然而，周期性的政策失效必然會(huì)導(dǎo)致制度失效，甚至影響到整個(gè)治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問(wèn)題，由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇［4］。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國(guó)鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長(zhǎng)和壯大，為我國(guó)鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來(lái)“三級(jí)所有”體制時(shí)期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級(jí)，變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的最后一級(jí)，其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會(huì)治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位，其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動(dòng)的交叉點(diǎn)和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟(jì)頭腦和一技之長(zhǎng)的村民在“讓一部分人先富起來(lái)”的政策引導(dǎo)下，通過(guò)勤勞、努力率先富了起來(lái)，村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無(wú)力把握村政，又無(wú)力把握市場(chǎng)，要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力，就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來(lái)。因?yàn)榻M織是一個(gè)群體權(quán)利的保障，可以提高群體在社會(huì)規(guī)則中的談判地位，強(qiáng)化農(nóng)民與政府、社會(huì)的對(duì)話權(quán)能。而且村民通過(guò)組織可以獲取政治參與意識(shí)和能力，提高經(jīng)濟(jì)技能。通過(guò)組織使農(nóng)民擁有實(shí)現(xiàn)權(quán)利的載體，這不僅可以增強(qiáng)其作為一個(gè)社會(huì)群體主張權(quán)利的“話語(yǔ)權(quán)”，而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村社會(huì)治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)之間的利益博弈并非零和博弈，一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會(huì)追求的目標(biāo)一致，它們之間的矛盾和沖突是暫時(shí)的。因此，在實(shí)施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時(shí)，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的眼光，采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

［1］賀雪峰，蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2006，（1）.

［2］徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對(duì)——農(nóng)村人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2000，（2）.

［3］鐘海，陳曉莉.農(nóng)村人口流動(dòng)視閾下的鄉(xiāng)村治理困境及對(duì)策［J］.西華大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（12）.

［4］張立榮，冷向明.論中國(guó)未來(lái)政府治理范式的特質(zhì)與進(jìn)路［J］.江海學(xué)刊，2007，（3）.