行使“高校辦學自主權(quán)”問題芻議

蘇 雷

（廣東工業(yè)大學，廣東 廣州 510006）

自20世紀80年代開始，我國對高等學校就進行了以下放辦學自主權(quán)為手段、以政校分開為目標的改革，歷經(jīng)20多年的高校辦學、管理體制改革，落實高等學校辦學自主權(quán)取得了重要進展，高等學校獲得了較多的辦學自主權(quán)，但仍有不少問題亟待解決。

一、高校辦學自主權(quán)的基本內(nèi)涵

在現(xiàn)代漢語里，自主權(quán)是指人或組織擁有法律全權(quán)為自己或組織自身的利益而進行活動，不從屬于別人或其它社會組織的權(quán)威。依此，所謂高校辦學自主權(quán)就是指高校擁有法律全權(quán)為自身的辦學與利益而進行活動，不從屬于其它社會組織的權(quán)威。按照《高等教育辭典》的解釋，高校辦學自主權(quán)是指高校獨立處理自己內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，如教什么怎樣教的權(quán)力、制定研究計劃的權(quán)力、法律規(guī)定的有關(guān)權(quán)力等。它是進行創(chuàng)造性研究和教學活動的必要條件，是分析高校與政府和社會之間關(guān)系的關(guān)鍵點，反映了政府和社會對學?；顒又С趾透深A的程度。1999年頒布實施的《中華人民共和國高等教育法》明確規(guī)定：高等學校自批準之日起取得法人資格，自主核定辦學規(guī)模、制定招生方案、調(diào)節(jié)系科招生比例、設(shè)置和調(diào)整學科專業(yè)、自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動，自主開展科學研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)等。這樣，高校有了法律意義上的自主權(quán)。

辦學自主權(quán)是一個相對的、有多層次涵義的概念。所謂相對的，包含兩層含義。首先是相對于政府的必要控制而言，政府是對全社會各方面的活動進行協(xié)調(diào)與控制的機構(gòu)，作為社會活動的組成部分的高等教育，不可能完全擺脫政府的控制而追求絕對自主權(quán)。其次是雖然高等教育有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，有其獨立的一面，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，高等教育與社會各方面的聯(lián)系越來越密切，社會參與、影響高等教育辦學的因素也越來越多，從而形成對大學的“多元控制”。盡管如此，“多元控制”仍無法替代高等教育的自我控制。高等教育必須享有相應(yīng)的辦學自主權(quán)。所謂多層次涵義，是指辦學自主權(quán)可分為整個高等教育的辦學活動與政府控制之間的關(guān)系、一所高校的辦學與政府控制之間的關(guān)系和高校的整體辦學與校內(nèi)各組成部分及教職員工之間的關(guān)系三個不同層次。三個層次的劃分實質(zhì)上是享有辦學自主權(quán)的多主體性的反映。三個層次中最重要的是第二個層次，因為第二個層次的自主權(quán)不僅是第一個層次自主權(quán)的具體體現(xiàn)，而且是第三個層次自主權(quán)的可靠保障。

二、我國高校辦學自主權(quán)存在的問題及原因分析

1.缺乏科學理論指導。

改革開放以來，我國理論界對高校辦學自主權(quán)的研究滯后于高等教育改革的實踐。有關(guān)辦學自主權(quán)的討論，根本的落腳點在于通過協(xié)調(diào)高校與政府的關(guān)系以建立現(xiàn)代大學制度，主要目標是使高校成為面向社會自主辦學的法人實體，從而增強高校主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的能力，集中關(guān)注的是高校所受的外部控制和影響。在這種認識支配下，沖破高等教育單一控制格局、實現(xiàn)控制主體多元化成為我國高等教育管理體制改革的首要選擇。近年來，高等教育改革重點主要是中央國家機關(guān)之間或中央政府與地方政府之間的權(quán)力分配，以及在一定程度上淡化政府干預的同時讓市場也成為支配大學的一個重要力量。這種受單一的外部性向度的思維方式支配的理論和改革政策，雖然順應(yīng)了中國社會在改革開放以后由國家權(quán)力一統(tǒng)天下向國家與社會二元結(jié)構(gòu)分化的轉(zhuǎn)變，在相當程度上促進了中國高等教育體制的改革，但由于缺乏對高校內(nèi)在自主性的必要重視，很少從學術(shù)的角度來理解大學的辦學自主權(quán)，對作為高校辦學自主權(quán)核心的學術(shù)自主權(quán)的地位和作用認識不足，忽視了高校內(nèi)在邏輯或者忽視了大學的“超然性”對落實大學辦學自主權(quán)的重要意義，存在重大缺陷。

2.難于有效落實。

高校辦學自主權(quán)是相對政府的必要控制而言的。事實上，在任何國家，政府對大學的控制都是存在的也是必須的，問題的關(guān)鍵不在于有沒有控制和要不要控制，而在于政府應(yīng)該怎樣控制和怎樣進行管理，尋找一種遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，有利于高校健康發(fā)展的管理模式、管理方式和途徑，這應(yīng)是一種宏觀的間接管理，而不是以行政管理為主要手段的直接管理。近年來，雖然不少文件中都反復強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府管理教育的模式和方式，但由于受制度慣性和思想觀念的影響，我國政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展和高校教育發(fā)展的需要，成為高校辦學自主權(quán)擴大和落實的主要障礙。主要原因在于教育行政部門的職能未明顯轉(zhuǎn)變，仍在較大程度上停留在對高等院校辦學過程中內(nèi)部事務(wù)的直接管理上，而不是把職能轉(zhuǎn)換為致力于協(xié)調(diào)高等教育中各種基本關(guān)系的宏觀管理；高校依附地位沒有實質(zhì)性改變，高校領(lǐng)導體制改革過程中下放的權(quán)力主要是向地方轉(zhuǎn)移，而不是放權(quán)給高校，加上省級政府機構(gòu)改革滯后，轉(zhuǎn)變行政職能和提高行政效率都還未有根本改觀；宏觀調(diào)控手段不完備，政府主要還是采用單一的行政手段管理高校，造成政府宏觀調(diào)控能力不強，效果也不明顯。

3.難以充分實現(xiàn)。

建立主動適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的高校內(nèi)部自我發(fā)展、自我約束的運行機制，是高校實行辦學自主權(quán)的內(nèi)在條件。而目前我國高校普遍存在自我發(fā)展、自我約束不力的情況。第一，高校內(nèi)部決策和管理機制不健全。高校普遍沒有建立重大決策可行性論證和評估制度，管理過程缺乏必要的監(jiān)督和制約，對實施結(jié)果則缺少科學的評估和嚴格的獎懲措施。第二，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系失衡。正確處理兩者之間的關(guān)系，建立高校管理中學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮學術(shù)權(quán)力在高校管理中的作用，是保持高校學術(shù)組織特性和學術(shù)自主權(quán)的重要保障。但從實際情況看，我國高校實行的是行政權(quán)力模式，行政權(quán)力不斷膨脹、泛化，過多干預學術(shù)等的現(xiàn)象普遍存在，各種學術(shù)組織處于行政權(quán)力的控制之下，忽視學者對學術(shù)事務(wù)的管理，學者和學術(shù)參與學校決策的途徑和方式十分有限，學術(shù)自由精神嚴重缺乏，嚴重消解高校的組織特性。第三，高校領(lǐng)導者的觀念和素質(zhì)跟不上改革步伐。高校面向社會辦學，要求高校領(lǐng)導具有較強的依法辦學、民主辦學和自主辦學意識和能力。然而，由于思維定勢和工作慣性的影響，不少高校領(lǐng)導者法制觀念淡薄，習慣于決策獨斷，對形勢變化無所適從，致使辦學自主權(quán)難以充分實現(xiàn)。

4.缺乏有效的法律保障。

高校辦學自主權(quán)的行使受到諸多因素的影響和制約，必須用法律手段加以保障。從我國現(xiàn)實情況看，雖然《高等教育法》對高等學校的法人地位和辦學自主權(quán)作了專門規(guī)定，其它相關(guān)法律法規(guī)也為高校辦學自主權(quán)的行使提供了一定法律保障，但總體而言，我國的高教法制還很不完善，政府行為沒有得到有效約束，權(quán)力的濫用還在較大程度上存在，高校辦學自主權(quán)還缺乏實質(zhì)的法律保障。一方面，我國高等教育方面的立法還有一定缺口，《教育行政法》、《高等學校法》等教育法規(guī)至今仍未出臺。另一方面，高等教育法律沒有得到有效實施，尤為突出的是領(lǐng)導講話、紅頭文件與法律法規(guī)效力的逐層弱化。

5.缺乏必要條件。

科學的評估監(jiān)督機制，是高校正確行使辦學自主權(quán)，促進高等教育健康發(fā)展的必要條件。為此，發(fā)達國家一般都建立了教育評估中介機構(gòu)。1985年以來，我國政府也重視發(fā)揮教育評估機構(gòu)的監(jiān)督作用，并從法律上對建立高等教育評估制度進行了規(guī)定，相繼建立了一些監(jiān)督評估機構(gòu)，開展了評估活動，對高等學校提高辦學水平和辦學質(zhì)量發(fā)揮了一定作用。但是，由于我國高等教育評估制度建立的時間較短且缺乏經(jīng)驗，教育評估機制還很不健全，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。主要表現(xiàn)在單一評估主體造成高教評估的政府色彩過濃，缺乏比較和競爭，降低了評估的客觀性、公正性、科學性和可信度；高教評估的理論和方法滯后，有關(guān)理論研究還停留在介紹、引進國外的評估理論和方法上，聯(lián)系我國實際的研究還很不足，適合我國國情的評估理論遠未建立；注重終結(jié)性評估，輕視形成性評估，評估的服務(wù)功能未得到應(yīng)有發(fā)揮；高校內(nèi)部評估機制不健全，內(nèi)部評估或有或無，殘缺不全。

三、落實我國高校辦學自主權(quán)的基本對策

1.加大依法治校的力度，真正返權(quán)于高校。

要充分認識到落實高校辦學自主權(quán)是深化高等教育改革，加快高等教育發(fā)展，全面適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)對高素質(zhì)人才培養(yǎng)的需要。落實辦學自主權(quán)，不是對高校放任自流，也不是政府無所作為，而是更加有效地發(fā)揮政府職能，從而增強學校的自主辦學能力，把高等教育辦得更好。政府的主要職責是加強政府導向，重點是高等教育的布局，資源的配置，資金的投向；加強監(jiān)管力度，重點是對高校的辦學水平、教育質(zhì)量的監(jiān)督和評估。要不斷增強依法治校的意識，認真學習有關(guān)法規(guī)，切實轉(zhuǎn)變政府職能。進一步清理和廢止與法律相抵觸和不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的規(guī)章制度，真正按照《高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，切實返權(quán)于高校。

2.高校要提高自主辦學的水平，真正用好辦學自主權(quán)。

高校要一改過去過多依賴政府、缺乏自主辦學意識的習慣，主動提高在市場經(jīng)濟條件下依法自主辦學、民主管理的能力和水平。要認真貫徹落實黨委領(lǐng)導下的校長負責制，正確處理好黨委集體領(lǐng)導和校長負責的關(guān)系，明確各自的工作職責和權(quán)限，保證黨和政府的教育方針的貫徹落實和人才培養(yǎng)各項任務(wù)的全面實現(xiàn)。有了好的體制，還需要與之相適應(yīng)的管理方法、形式和手段，確保高校的民主管理。要通過設(shè)立學術(shù)委員會，審議學科專業(yè)的設(shè)置，教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學研究成果等有關(guān)學術(shù)事宜，加強高校的學術(shù)管理。要通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和民主監(jiān)督，維護教職工合法權(quán)益。

3.強化監(jiān)督制約機制，真正使辦學自主權(quán)落到實處。

政府有沒有履行好職責，學校有沒有行使好權(quán)力，僅有法律的規(guī)定遠遠不夠，還需要有履行法律的機制。因此，在政府與學校之間建立一個監(jiān)督制約機制就顯得十分迫切和重要。這個機制既對政府履行職能和學校行使權(quán)力進行監(jiān)督和制約，又對雙方之間的矛盾和問題進行評估和仲裁。這個監(jiān)督制約機制不是一個擺設(shè)性的機構(gòu)，而是具有一定職能和權(quán)力的組織。它既不具體干預政府和學校的具體事務(wù)，又與政府、學校密不可分，監(jiān)督和制約政府、學校依法治校的具體過程，保障依法治校的嚴肅性和權(quán)威性。通過在政府與高校之間設(shè)立中介評估機構(gòu)來具體負責高校辦學水平和教育質(zhì)量的評估。這樣，政府既可以騰出時間和精力來制定規(guī)則，又不被具體事務(wù)耗費過多的時間和精力，還可以在對高校實施評估的過程中當好裁判。評估機構(gòu)則可以根據(jù)政府授予的權(quán)力和相應(yīng)的規(guī)則集中精力進行評估，避免政府既當裁判員又當運動員，不斷提高辦學水平和效率。高校則既可以依法辦事，遵章行事，又能夠獲得更為自主的發(fā)展空間。

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