近代日本地稅改革中的土地等級制度

劉 峰

(北京大學(xué)歷史學(xué)系,北京 100871)

維新政府從解決財政問題出發(fā),以重新劃分土地所有權(quán)和革新地稅繳納方式為目標(biāo),在新政權(quán)成立不久,就開始推行地稅改革政策。地稅改革后,農(nóng)民須按土地價格的 3%繳納貨幣地稅。政府要核定土地產(chǎn)量,結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿變r算出土地收益,然后按一定的利子率進行“資本還原”,以此來確定地價,明確土地所有者的地稅負(fù)擔(dān)。由于 3%的稅率是全國統(tǒng)一的,所以每位擁有土地的農(nóng)民須繳納的地稅,就取決于其土地的地價。

米價是通過計算當(dāng)?shù)卮竺资袌鋈轿迥曛械钠骄變r得出,一定區(qū)域內(nèi)是統(tǒng)一的,所以土地的產(chǎn)量就成為決定地稅負(fù)擔(dān)高低的主要因素。若要得到精確的產(chǎn)量,理想的辦法自然是對每一塊土地都進行調(diào)查,如同封建時期的“檢地”及“檢見”。不過限于當(dāng)時的局勢,政府實有心無力。首先,幕府時期的土地檢查通常會帶來貢租的增加,農(nóng)民一向抵觸,所以實行相當(dāng)于檢地規(guī)模的土地調(diào)查,需要以穩(wěn)固的政權(quán)為基礎(chǔ),不然無法承受農(nóng)民反抗的沖擊,最后檢地不成反失政權(quán)。維新政府剛剛成立,內(nèi)憂外患纏身,沒有強有力的暴力機關(guān)來支持檢地。其次,日本地形山多平原少,造成耕地零散分布,如實施逐塊檢地,必耗時甚久。維新的各項建設(shè)及財政改革,均需要政府的撥款,而政府的財政嚴(yán)重依賴地稅,所以地稅改革須速度優(yōu)先。

既然檢地不可行,為了使土地產(chǎn)量調(diào)查在精確性和速度間保持一個平衡,政府起先讓農(nóng)民自己申報土地面積和產(chǎn)量,再由官員進行抽查,以核實農(nóng)民的申報。政府采用申報方式的初衷是為了調(diào)動農(nóng)民的積極性,減少地稅改革的阻力。不過這種方式很快就行不通了,因為農(nóng)民與政府間互不信任,農(nóng)民不相信政府對土地的改革不會帶來增稅,政府也不相信農(nóng)民會如實申報產(chǎn)量。

鑒于采取申報方式已經(jīng)不能了解土地的真實生產(chǎn)能力,進而影響到政府對地稅的征收,政府決心以有限的暴力機關(guān)為后盾,依靠土地等級制度,對各個府縣進行地稅攤派,強行推進地改。本文將主要討論政府的土地等級制度政策與縣廳的執(zhí)行情況,論述土地等級制度的產(chǎn)生、發(fā)展與變形,以及編制土地等級對地稅改革及當(dāng)時的社會所帶來的影響。

一、地方府縣對土地等級制度的探索

土地等級制度源于地方府縣對地稅改革實施方法的探索。

地稅改革需要調(diào)查土地情況,首先是丈量土地。在這個階段,政府讓各村選出代表,到縣廳接受測量技能的培訓(xùn)。受訓(xùn)者在掌握測量知識后,回到本地,指導(dǎo)村民進行土地丈量。丈量結(jié)束后,村民將結(jié)果上報給縣廳,接受檢查。結(jié)束土地丈量工作后,就進入檢查產(chǎn)量階段,這需要一種相對有效的統(tǒng)計方式來快速查清土地的大致產(chǎn)量。由此,一些縣嘗試為土地編制等級,將生產(chǎn)條件相近的土地歸為同一個級別,以此來提高調(diào)查土地產(chǎn)量的速度。

宮城縣是早期完成地稅改革的縣之一。1874年 9月 30日,宮城縣在對大藏省租稅寮的請示中提到:“……按御旨意,測地位之厚薄、耕耘之難易,斟酌是否與民力相適?！盵1]461那么宮城縣具體是如何測量所謂的“地位之厚薄”的呢?在租稅寮派到宮城縣的兩名地稅改革督導(dǎo)員的《督導(dǎo)復(fù)命書》中可窺一二。《復(fù)命書》中寫道:“該縣土地情況復(fù)雜,境界交錯,且土地舊有之貢租不明,現(xiàn)需正確丈量,制作地圖。集合村內(nèi)之地主,區(qū)別土地之貧瘠,編制等級,相互申報每歲產(chǎn)出收利。其多寡由一村公議輿論決定,甲 (等)地為幾何,乙(等)地為幾何,使各自得公平妥當(dāng)。如有民欲減稅則須一村合計其當(dāng)否。若欲減少之稅額達(dá)舊租稅之二三成,則須調(diào)查其收獲。對各村不合實際之實,集合郡內(nèi)區(qū)戶長及老農(nóng) (有豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗,熟知本地情況的村民),以公論定各村地味之厚薄。眾議其等級,更設(shè)鑒定人之職位,查實地之收獲。”[1]462從這段《復(fù)命書》中可以看出,宮城縣廳的措施實際是土地等級制度的雛形。措施中包括按土地生產(chǎn)條件為土地分等;等級的確定需要地方基層官員與村民共同協(xié)商等規(guī)定。不過這時的土地等級制度,還僅是作為加快調(diào)查土地產(chǎn)量的技術(shù)性手段,且缺少細(xì)節(jié)上的規(guī)定。

山口縣在全國率先完成了地改,并得到了大藏省租稅寮的認(rèn)可。該縣在 1872年 9月發(fā)布《有稅地調(diào)查例》,核心內(nèi)容就是使用“步引法”來劃分土地等級。《有稅地調(diào)查例》中規(guī)定需根據(jù)土地的沃瘠、生產(chǎn)所需的糞肥量,將土地分為九等,即上上、上中、上下,直到下下[2]409-410。對于如此劃分等級的理由,山口縣在《地券法預(yù)期略記》中寫道:“步引”的意義是“土地有高低沃瘠之別,耕耘有難易之分,糞肥多少有別。雖甲田乙田略產(chǎn)同量之米,若同一視之,則必生地價之不當(dāng)。然比較甲乙之地,依土壤之品味,進行步引,依此算出地價?！盵2]412那么等級與等級間的差別是依據(jù)什么劃定的呢?以上上、上中和上下田為例。《有稅地調(diào)查例》中描述道:上上田是指“平地人家,麥菜種其外,兩作相成,無水旱之憂。土壤上等,無需多肥”;上中田是指“較上上田,土質(zhì)雖無差異,但或有水旱之憂,或地味劣之,需糞肥之力使之成熟”;上下田則指“兩作地,土壤不宜,需糞料增加使之成熟,不免有水旱之憂慮?！盵2]412由此可見生產(chǎn)成本及自然災(zāi)害頻繁與否是決定土地等級的主要指標(biāo)。

山口縣和宮城縣都屬于早期完成地改工作的縣,可以看出,編制土地等級對提高土地調(diào)查速度有明顯的作用。但地方府縣試行的土地等級制度還略顯簡陋,實際上是基于對土地生產(chǎn)能力高低的直觀上的認(rèn)識,將相同或相近生產(chǎn)能力的土地進行歸類。這時的土地等級制度還是一種技術(shù)性手段,沒有涉及以土地等級來分?jǐn)偟囟?這是與后期的土地等級制度的明顯區(qū)別。不過地方府縣的這種嘗試,已經(jīng)引起了中央的注意。

二、《地稅改革條例細(xì)目》時期土地等級制度

(一)《地稅改革條例細(xì)目》的出臺

1875年 3月地稅改革事務(wù)局成立,地改的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)有了質(zhì)的升級。大久保自任事務(wù)局總裁,大隈重信為御用掛,表明地稅改革成為政府當(dāng)前政務(wù)的核心。事務(wù)局成立后,立即宣布要在明治9年完成地改。從實際的完成時間來看,這個期限僅是一個“口號”而已,不過即刻公布完成期限,還是對全國地方官有很大的震懾力,促使各府縣一掃租稅寮領(lǐng)導(dǎo)時期的觀望態(tài)度,開始積極行動起來,地改事業(yè)從此步入快車道。

事務(wù)局在 1875年 7月8日頒布《地稅改革事務(wù)局議定》。該《議定》的一個組成部分是《地稅改革條例細(xì)目》(以下簡稱《條例細(xì)目》)?！稐l例細(xì)目》針對先期地改工作遲滯的原因進行了總結(jié),內(nèi)容包括督導(dǎo)員須知、土地丈量、土地等級、耕地產(chǎn)量調(diào)查、利子率及村費等,是地改工作的指導(dǎo)性文件。

由于事務(wù)局通過外派督導(dǎo)員加強了對地方地改工作的指導(dǎo)和監(jiān)管,所以在《條例細(xì)目》第一章《督導(dǎo)員須知》中明確了督導(dǎo)員的權(quán)限?！俄氈分幸蠖綄?dǎo)員盡量不要干預(yù)地方官可以獨立完成的事情;對農(nóng)民與縣廳間的沖突不要輕易進行調(diào)節(jié),而是要發(fā)回本局聽候指令;相鄰地區(qū)的督導(dǎo)員間要及時互通信息[1]558。根據(jù)《須知》來看,督導(dǎo)員似乎更接近于顧問性質(zhì),而實際上督導(dǎo)員直屬事務(wù)局,在確定土地產(chǎn)量問題上給縣廳施加很大壓力,其作用遠(yuǎn)超過顧問。

《條例細(xì)目》中關(guān)于土地等級的規(guī)定在〈第四章檢查耕地收獲之事〉。該章第一條要求精查平均一反步 (日本舊土地面積計量單位,約合991.74平方米)的產(chǎn)量,依此逐級向上推算一村一郡一區(qū),直至縣全管區(qū)的平均產(chǎn)量。調(diào)查產(chǎn)量時,先由官員實地檢查,了解土地情況,再咨詢老農(nóng)及顧問,判斷某村應(yīng)為何種等級,然后召集基層官員、顧問、鑒定人及村民代表等,共同商議等級合適與否;第二條,村內(nèi)的土地等級要在實地檢查和村民共同協(xié)商下確定,避免留有爭議;第三條,確定等級后,要分別規(guī)定水田、旱田每一等級的相應(yīng)產(chǎn)量。該過程需要與農(nóng)民商議,并使之提交接受書,依此記載地價并登記[1]559-560。為了強調(diào)土地產(chǎn)量在計算土地地價時的決定性作用,事務(wù)局在《條例細(xì)目》的〈第五章地價調(diào)查之事〉的第一條就特意補充到:地價雖然取決于收獲多寡、都鄙便否、人民耕作之難易、農(nóng)業(yè)物種等因素,但終究仍要按照第四章查明的產(chǎn)量來確定地價[1]560。

根據(jù)以上的內(nèi)容可以看出,在《條例細(xì)目》時期,事務(wù)局要求編制土地等級要建立在對土地細(xì)致調(diào)查的基礎(chǔ)上,調(diào)查方式是實地檢查、老農(nóng)判斷以及與村民協(xié)商。土地產(chǎn)量并非依據(jù)對單塊土地的個別調(diào)查,而是依靠等級體系來確定,以此來提高效率。《條例細(xì)目》中土地等級制度起到匯總土地信息的作用,是計算地價的一個手段。土地等級的順序是由村內(nèi)土地逐漸擴大至一郡一區(qū)直至整個縣管區(qū)。第三條中雖然提到了要規(guī)定每一等級土地的相應(yīng)產(chǎn)量,不過這時劃分的等級并非是以攤派地稅為目的的,所以等級對應(yīng)的產(chǎn)量還是建立在地主與基層官員共同商議的基礎(chǔ)上。從中可以看出,《條例細(xì)目》時期,事務(wù)局的方針是“緊中帶松”,這也表現(xiàn)在等級制度雖已和產(chǎn)量掛鉤,但仍未脫離技術(shù)手段的范疇。

(二)地方府縣如何執(zhí)行《條例細(xì)目》

對于《條例細(xì)目》中的相關(guān)規(guī)定,我們需要考察地方是如何執(zhí)行的,督導(dǎo)員又是如何發(fā)揮作用的。這里我們以岐阜縣為例。

1875年 8月末,事務(wù)局派督導(dǎo)員來到岐阜縣。督導(dǎo)員先向岐阜縣廳表明了事務(wù)局的態(tài)度:“若拘泥于條例,欲籠絡(luò)人心,則檢查之際不免或粗或精,或過或不及,最終不得其果,必生偏倚。須先正檢查之目的。”[3]278督導(dǎo)員口中的“目的”是指“吾政府以特權(quán)改革全國地稅,基于地稅額原理以明確賦稅之本體。若有二三奸民,以此為不便,頻發(fā)勞怨,應(yīng)斷然不被所擾,決行地改不辭萬世。宜立無甚弊端之稅法,是為改革之目的”[3]279。

督導(dǎo)員的這番訓(xùn)話主要是強調(diào):第一,縣廳在施行地改的時候,立場要明確,要站在政府一邊,即人民的對立面上。事務(wù)局認(rèn)為縣廳作為剛剛發(fā)足的地方行政機關(guān),為了穩(wěn)定本管區(qū),可能會籠絡(luò)縣民而放松對地稅的要求。這樣,縣廳與縣民關(guān)系的和諧化,就是以政府損失地稅收入為代價的。所以督導(dǎo)員強調(diào),是寬是苛的掌握標(biāo)準(zhǔn),不在縣廳手中,而是在中央。

督導(dǎo)員強調(diào)的第二點是事務(wù)局預(yù)見到地稅改革會在確定土地產(chǎn)量的環(huán)節(jié)上,遇到村民反抗,縣廳要為此做好準(zhǔn)備。明治初期,新政府為擺脫內(nèi)外壓力而制定的發(fā)展目標(biāo)與民眾的實際生活是脫節(jié)的,是要以犧牲普通民眾的生活為代價。政府官員與民眾的生活環(huán)境、政治理念不同,自然也對地稅改革有不同的理解。大久保利通等改革派官僚以國家前途為大任,理所當(dāng)然地將普通民眾為果腹而進行的抗?fàn)?直接劃為奸民之舉。而對農(nóng)民來說為實行地改而宣傳的國家大義是遙遠(yuǎn)虛幻的,因此官民沖突不可避免。事務(wù)局通過督導(dǎo)員之口,將即將發(fā)生的反抗行為定性為反國家、反民族行為,再配以“萬世”、“無弊”等詞,表達(dá)了政府為確保完成地改而不惜動用暴力的決心。

這番講話的背景是在事務(wù)局剛剛出臺《條例細(xì)目》,土地等級制度仍是作為一種技術(shù)手段而存在,還沒有發(fā)展到地稅攤派工具的階段,那么在這個模棱兩可的時期岐阜縣是如何應(yīng)對的呢?

由于地價是中央、地方及村民三方關(guān)注的焦點,所以岐阜縣縣廳提出地價應(yīng)該與土地情況相符,各地因為生產(chǎn)條件的不同,地價的確定方式應(yīng)該有所差別,要根據(jù)各地的習(xí)慣不同而調(diào)整利子率,以保證地價不失公平[3]281。面對督導(dǎo)員的嚴(yán)厲訓(xùn)話,岐阜縣廳仍惦記著用利子調(diào)節(jié)地價,主要是有三個原因:第一,縣廳自認(rèn)對本縣土地情況的了解自然要比督導(dǎo)員詳細(xì),調(diào)整利子率是計算出地價的正常步驟;第二,通過督導(dǎo)員的訓(xùn)話,縣廳意識到在確定土地產(chǎn)量的時候會遇到阻力,為了弱化農(nóng)民的抵抗,所以試圖保留用利子率調(diào)整地價這一手段,進而調(diào)整地稅;第三是縣廳在試探事務(wù)局。雖然督導(dǎo)員的訓(xùn)話義正詞嚴(yán),并隨后發(fā)布了對岐阜縣的土地產(chǎn)量要求,但畢竟《條例細(xì)目》中沒有否定對地價的再調(diào)節(jié)行為。政府在書面與實際態(tài)度上的差別,促使岐阜縣在試探事務(wù)局的底線。

督導(dǎo)員要求岐阜縣縣廳按事務(wù)局公布的產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn),重新調(diào)整該縣每個土地等級對應(yīng)的產(chǎn)量。由于當(dāng)時該縣的土地調(diào)查工作已經(jīng)完成了近八成,如果重新做的話,不僅要耗費大量人力,還需要花費巨資,所以縣廳不同意重新調(diào)整。而且縣廳相信已經(jīng)確定的土地等級是合理的,理由是:首先,選拔了村內(nèi)有土地、熟知地力并精于農(nóng)事的老農(nóng)參與等級評定,先按地圖和估算的產(chǎn)量來商議土地等級,再去實地深入調(diào)查,最后完成等級劃定,符合《條例細(xì)目》中的要求。其次,岐阜縣采用的是標(biāo)準(zhǔn)村法。即先在一郡一區(qū)中進行精查,確定土地等級,以此為標(biāo)準(zhǔn),將周邊的地與之相比,進而確定等級,之后還要由區(qū)長和鑒定人再行檢查。最后,岐阜縣還制定了“土地交換規(guī)則”。規(guī)則規(guī)定如果甲認(rèn)為自己的土地應(yīng)該降等,而乙認(rèn)為不應(yīng),若通過協(xié)商不能解決問題,那么雙方交換土地,甚至鄰村之間也可以交換[3]282-283。

從岐阜縣與督導(dǎo)員間的交鋒不難看出,由于《條例細(xì)目》仍將土地等級按技術(shù)手段處理,地方府縣也就勢按字面來理解《條例細(xì)目》,把等級當(dāng)做調(diào)查產(chǎn)量的一個技術(shù)環(huán)節(jié),只求反映土地的基本生產(chǎn)能力,以保證準(zhǔn)確為目的。同樣,事務(wù)局也是剛開始在全國范圍內(nèi)試推行等級體制,需要觀察地方上實際執(zhí)行該制度時遇到的問題。岐阜縣明顯帶有抵觸情緒,這也代表了《條例細(xì)目》時期地方府縣的普遍態(tài)度。事務(wù)局也發(fā)現(xiàn),由于沒有明確地對地方施加增產(chǎn)壓力,地方報上來的土地預(yù)期產(chǎn)量并沒有達(dá)到事務(wù)局的要求,進而使中央無法保證地稅收入,這也是事務(wù)局隨后推出《關(guān)東八州地稅改革著手順序》的背景。

三、《關(guān)東八州地稅改革著手順序》時期的土地等級制度

(一)《關(guān)東八州地稅改革著手順序》的出臺

《條例細(xì)目》并沒有為地改工作帶來質(zhì)的變化,且其中多處強調(diào)的協(xié)商原則,也為地方遲滯地改,放松調(diào)查產(chǎn)量提供了借口。事務(wù)局認(rèn)為有必要從質(zhì)上更改土地等級的編制方法,使其脫離技術(shù)性色彩,完全成為攤派地稅的工具。政府匯總了先期地改過程中各地的土地等級制定方式,同時總結(jié)了《條例細(xì)目》時期的經(jīng)驗,在經(jīng)過了近八個月的觀察后,事務(wù)局終于發(fā)布了《關(guān)東八州地稅改革著手順序》(以下簡稱《著手順序》)。

在江戶時代,關(guān)東地區(qū)貢租相對較輕,根據(jù)地稅改革中“平衡稅負(fù)”的原則,該地區(qū)的縣廳就面臨增加本管區(qū)地稅的任務(wù),所以地改進展緩慢。為了加快關(guān)東地區(qū)的地改速度,并借勢推動全國的地改步伐,事務(wù)局在 1876年 3月頒布《關(guān)東八州地稅改革著手順序》。雖然該規(guī)定是以“關(guān)東八州”為對象,實際上事務(wù)局要求地方縣廳都要參考這一文件來執(zhí)行本管區(qū)的地改。

《著手順序》由十二條組成,其中與構(gòu)建等級制度相關(guān)的條款如下:

第一條,要求更加嚴(yán)格地對土地面積進行測量。官廳會在一定范圍的土地中選取幾個地點進行檢查,以此來估算土地面積?！吨猪樞颉芬?guī)定這樣的檢查點將由之前的三或四個增加至十個,其目的當(dāng)然是為了防止農(nóng)民過低申報土地面積。

第二條,規(guī)定編制土地等級是為了明確各類土地的產(chǎn)量,而不是依據(jù)產(chǎn)量來編制等級。編制等級的新步驟是先確定縣管區(qū)內(nèi)一個州的等級,再確定州中各郡的等級,然后是郡中各村的等級和村中各地的等級[4]455。

第三條,劃分等級的依據(jù)及調(diào)整等級間的平衡。土地等級要以土地產(chǎn)量為基礎(chǔ),同時還需考慮土地之沃瘠、生產(chǎn)之便否、山川地形氣候等因素。官廳在大致掌握土地的生產(chǎn)能力后,要確定一等土地每一反步是多少石,二等土地每一反步是多少,依次往下。等級確定之后,還需要有調(diào)整。比如甲村的土地條件明顯好于乙村,甲村的一等地產(chǎn)量若為二石的話,乙村的一等地可酌情調(diào)整為一石九斗。官廳要按照這種原則,靈活調(diào)整不同州間的土地等級,以此估算一州的總產(chǎn)量[4]456。

第七條,確定產(chǎn)量時要參考舊貢租額。地改的原則雖然是將所有土地脫離舊有的貢租,看做無稅地,重新賦稅。實際上舊貢租的多少,對官員和百姓心理影響是很大的。地稅改革工作中的困難,往往是由于新地稅多于舊貢租而引起的。

第八條,縣廳不可擅自調(diào)整地稅?？h廳在計算地價時,為了緩和與農(nóng)民間的沖突,經(jīng)常會調(diào)整產(chǎn)量、利子或米價等,意圖降低地價,從而達(dá)到少征稅的目的。對此,事務(wù)局規(guī)定產(chǎn)量是土地的真實情況,斷然不可隨意調(diào)整。農(nóng)民為了減輕賦稅,在申報產(chǎn)量時必會有所隱瞞,縣廳需要還原真實的產(chǎn)量。調(diào)整利子或米價是不得已而為之的手段,不可隨意使用。

第十一條,在劃定等級以及產(chǎn)量和利子率時,應(yīng)先讓人民申報。如縣廳認(rèn)為不適當(dāng),則應(yīng)督促使之改正,并使之承服,用嚴(yán)密的手續(xù)使之提交接受書。在提交接受書的時候需要謹(jǐn)慎,盡量避免日后引起紛爭[4]456-457。

在這份《著手順序》中,事務(wù)局的主要指令是:第一,等級倒置以及土地面積檢查嚴(yán)格化;第二,縣廳不可擅自調(diào)整地價,要聽從事務(wù)局的指揮,做好和農(nóng)民對抗的準(zhǔn)備;第三,雖然農(nóng)民會隱瞞實際產(chǎn)量,但申報方式暫不放棄。在與農(nóng)民交涉等級事宜時仍要避免紛爭和使用暴力。總結(jié)起來,《著手順序》中土地等級制度的核心就是源于產(chǎn)量又高于產(chǎn)量。事務(wù)局認(rèn)識到若完全脫離產(chǎn)量來制定等級,是不現(xiàn)實的。同樣,完全依靠產(chǎn)量來編制等級也是不現(xiàn)實的。如前所述,獲得精確的土地產(chǎn)量是不可能的,只能做到相對精確。退一步講,即使產(chǎn)量可以很精確的測量,也不能依此來劃定等級,那樣的話又重新回到了按技術(shù)手段處理土地等級的老路,仍然無法確保地稅總額。所以事務(wù)局的意圖是參考各地區(qū)舊貢租的水平,再配合一定的實地檢查,大致掌握該地區(qū)土地的生產(chǎn)能力,然后等待縣廳上報本管區(qū)的產(chǎn)量。由于縣廳上報的產(chǎn)量大體是有所保留的,所以事務(wù)局一般會直接將縣廳報告的產(chǎn)量進行一定比例的上調(diào),以使地稅收入最大化。

單從這份《著手順序》還看不出事務(wù)局的態(tài)度有多么強硬,至多是一個倒置的等級體系,此外還多處提到了避免激化官民矛盾。不過事務(wù)局對縣廳施政的限制明顯增加,這又必然會導(dǎo)致縣廳和村民間的對立?！稐l例細(xì)目》和《著手順序》間在編制土地等級和調(diào)整地價上的規(guī)定有明顯差異,使得地方府縣不得不揣測事務(wù)局的真實意圖。茨城縣對《著手順序》的應(yīng)對具有代表性,這里我們就以茨城縣縣廳的舉動為例進行探討。

(二)地方府縣如何應(yīng)對《著手順序》

地方府縣需要將《著手順序》中的指令具體化,結(jié)合本管區(qū)的情況來制定等級體制。從租稅寮時期到事務(wù)局時期,中央都是先命令地方縣廳做出具體化的條文,然后選取其中有代表性的作為典型,讓各個縣廳參考。茨城縣的《茨城縣地位等級及收獲地價調(diào)查順序》在1876年7月被事務(wù)局選為典型[5]。該《調(diào)查順序》中關(guān)于制定等級的規(guī)定如下:

第一條,在本管區(qū)內(nèi),按國、郡、區(qū)、村的順序編制土地等級。國郡區(qū)等級數(shù)目不限,村內(nèi)等級一般分為十等,受災(zāi)嚴(yán)重或特別貧瘠的土地可化為等外。第二、三、四條細(xì)化了按國、郡、區(qū)、村逐級向下編制等級的步驟。方法如《著手順序》所規(guī)定,即郡區(qū)村都須先在所屬管區(qū)內(nèi)確定等級,然后再放在全縣管區(qū)內(nèi)進行比較。管區(qū)內(nèi)的基層官員和郡村代表對結(jié)果進行投票,并安排熟知當(dāng)?shù)氐厍榈拇迕駷轭檰?使之勘察適當(dāng)與否。如有異議要再行審議,議定后編制等級并登記[4]493。

第五條,村內(nèi)水田、旱田、宅邸等要分別制定等級。確定等級時要與地主協(xié)商,再由基層官員和地主代表檢查當(dāng)否,若有異議,則咨詢老農(nóng)或由區(qū)長、郡村代表等視察實地并審議,確定適當(dāng)?shù)燃壊⒌怯?。第七條,先確定土地等級,再調(diào)查產(chǎn)量。先評定土地的地力、位置、氣候、往年收成及舊貢租寬苛等客觀因素,然后估算全管區(qū)內(nèi)水田旱田每反的產(chǎn)量。再依照已經(jīng)評定的等級來推算全管區(qū)內(nèi)各村的預(yù)計產(chǎn)量,然后讓人民申報產(chǎn)量。官廳要根據(jù)實地情況,權(quán)衡并細(xì)致勘察,審查其當(dāng)否,督責(zé)提高產(chǎn)量[4]494-497。

這表明村內(nèi)土地等級的制定雖需要先與地主協(xié)商,但是若被上級認(rèn)為不合適則需要重新劃定,直到得到區(qū)長和郡村代表級別官員的認(rèn)可。“農(nóng)民申報”在這時已經(jīng)形式化了,在與農(nóng)民密切相關(guān)的村內(nèi)土地等級問題上,農(nóng)民基本沒有參與權(quán),一切是依靠區(qū)戶長、郡村代表等的商議。由這些人在村與村之間進行比較后,確定每一筆土地的等級,農(nóng)民基本被排除在決定土地等級的過程之外。第七條更明確地說明,要在土地等級確定后再調(diào)查產(chǎn)量。對調(diào)查產(chǎn)量的要求,也不是基于對土地生產(chǎn)能力的詳細(xì)調(diào)查,相反“估算”、“推算”等詞多次出現(xiàn)。這是因為,中央對茨城縣的產(chǎn)量要求已經(jīng)確定,必須要攤派到各塊耕地上,所以是否精查土地的產(chǎn)量已經(jīng)沒有太大必要。

第八條,調(diào)查產(chǎn)量后,算出地價。利子率雖然因為地況不同而有別,但一區(qū)一村內(nèi)不應(yīng)有太大差別,全管區(qū)應(yīng)控制在六分之內(nèi),實地可酌情調(diào)整[4]497?！吨猪樞颉分袕娬{(diào)了要慎重通過利子率來調(diào)節(jié)地價。據(jù)此,岐阜縣縣廳則規(guī)定小范圍內(nèi)利子率要統(tǒng)一,同時保留了在大范圍內(nèi)進行一定調(diào)節(jié)的余地,其實是對《著手順序》中關(guān)于利子率不可隨意調(diào)節(jié)的規(guī)定作了折中。

從以上條款可以看出,茨城縣縣廳積極落實了事務(wù)局在《著手順序》中對編制土地等級的新要求。茨城縣縣廳看透了事務(wù)局的新等級體制就是攤派體制,因此完全去掉了《著手順序》中有關(guān)人民申報產(chǎn)量、尊重民意、避免矛盾等掩飾性成分。農(nóng)民申報產(chǎn)量的原則被形式化,等級和產(chǎn)量的確定都需要與地主代表、郡村代表協(xié)商,最后還需要區(qū)戶長的認(rèn)可。農(nóng)民被剝奪了在編制土地等級過程中的發(fā)言權(quán)。從事務(wù)局選取茨城縣的《調(diào)查順序》為典型這件事情來看,事務(wù)局其實已經(jīng)決定要強制攤派地稅,也間接表明了地稅改革要進入官民對立階段了。

結(jié)語

維新政府推行地稅改革事業(yè)是從財政需要出發(fā)的。新政府無力也無意繼續(xù)幕府時代實物貢租的征收及分配體系,而是意圖建立由明確的納稅責(zé)任人每年按時提供穩(wěn)定貨幣地稅的全新的征稅方式,以此來提供政府運轉(zhuǎn)及改革所需的資金?！兜囟惛母锓ā返暮诵木褪秦泿诺囟?、固定地稅額及固定納稅責(zé)任人這三原則。不過貨幣地稅的背后是特權(quán)商人對農(nóng)民的壓榨,米價變動對農(nóng)民的折磨;固定地稅額引發(fā)政府向民眾攤派地稅;固定納稅責(zé)任人導(dǎo)致佃農(nóng)失去穩(wěn)定的佃耕權(quán),以及農(nóng)民對公有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的使用受到限制等。地稅改革起到的構(gòu)建近代土地制度與近代地稅制度的作用是毋庸置疑的,但其過程充滿了壓迫與抗?fàn)?這也使地稅改革成為客觀結(jié)果近代性和實施過程暴力性的結(jié)合體。

土地等級制度是地稅改革內(nèi)在矛盾性的具體體現(xiàn)之一?！兜囟惛母锓ā分?農(nóng)民先申報官廳再檢查的原則雖合理,卻無法使政府有效地掌握全國土地情況,也無法保證地稅收入,使政府陷入被動等待的境地,延誤了地改的速度,實際上是一個缺陷。山口、宮城等地方縣廳首先在實施地改的時候發(fā)現(xiàn)了這一缺陷,隨后嘗試為土地編制等級,為生產(chǎn)條件相同或相近的土地統(tǒng)一規(guī)定產(chǎn)量,逐漸形成土地等級制度。在《關(guān)東八州地稅改革著手順序》沒有出臺之前,等級制度一直是作為一種統(tǒng)計土地產(chǎn)量的合理手段被運用的。

如果等級制度能夠被合理地執(zhí)行的話,可以說是兼顧速度與準(zhǔn)確性的措施。不過,由于事務(wù)局要求確保地稅總額,使得地改所有相關(guān)政策都有不同程度的變形,等級制度的變形最為嚴(yán)重,從純粹的技術(shù)手段成為政府從上往下攤派地稅的工具。等級制度的出現(xiàn)及后期的變形對地稅改革有重大影響。

第一,通過利用土地等級制度,事務(wù)局建立了新的指揮體系以領(lǐng)導(dǎo)地稅改革,得以大幅提高地改的速度并最終完成了“確保地稅收入不減少”的目標(biāo),這也是土地等級制度最直接的影響。沒有推行等級制度前,在掌握土地產(chǎn)量與計算地價的問題上,政府實際是被動的。政府需要等待地方府縣統(tǒng)計管區(qū)的土地面積及產(chǎn)量,然后才能掌握各個地區(qū)的地稅額。地方府縣也同樣需要等待基層官員與農(nóng)民間反復(fù)交涉,才能確定本管區(qū)的面積和產(chǎn)量。依靠這種低效的指揮體系是無法確保地稅收入的。

頒布《著手順序》,提出倒置土地等級后,事務(wù)局完全掌握了主動權(quán),所有的指揮都圍繞著摸清基本收獲—編制等級—攤派產(chǎn)量這個框架進行。督導(dǎo)員代表中央,在土地產(chǎn)量的問題上以降職、罷免等手段對地方官員施以高壓,同時頒布針對農(nóng)民的各種威懾性法令,使地稅改革終于進入中央希望的前進方式,保證了地稅收入。

第二,等級制度加速了土地集中,促進了全國土地交易及土地金融擔(dān)保市場的形成。地稅改革解決了幕府時代土地多重所有權(quán)問題,按一地一主的原則明確了土地歸屬,為土地交易提供了法律保障。土地交易需要有公認(rèn)的價格體系,即買賣雙方都認(rèn)可某塊土地的價值。價格體系是通過土地間相比較產(chǎn)生的。如果將等級制度與地稅攤派相剝離的話,土地的等級是與其地力或價值基本相符的。每塊土地在標(biāo)上等級之后,實際上等于被標(biāo)明了交易價值,也由此為一定區(qū)域的土地建立了一個價格體系。

明確的土地價格體系會促進土地交易市場的活躍以及土地金融擔(dān)保市場的逐漸成熟,可以使土地所有者,尤其是大土地所有者將土地抵押以獲得現(xiàn)金,對其他產(chǎn)業(yè)進行投資。地稅改革的土地所有權(quán)明確化原則是土地交易及擔(dān)保的根本保證,而等級制度的重要作用是使土地的價值更容易評估,使金融業(yè)者和土地所有者更明確地掌握土地價值,加快土地金融業(yè)務(wù)的展開。

第三,土地等級制度改變了村落共同體的生活模式,促進了日本農(nóng)村社會中不同地域間的交流。土地等級制度是建立在土地間相互比較的基礎(chǔ)上,不僅是一村內(nèi)的土地,村與村之間,郡與郡之間也需要通過互相比較來確定等級。

以往以自給自足方式在村落共同體生活的村民,為了明確土地的等級,就需要關(guān)注周圍村落的情況。同樣,中央發(fā)出的通過比較來確定特定區(qū)域土地等級的要求,也使得基層官員須統(tǒng)計鄰村乃至更廣泛地區(qū)的土地情況。這樣客觀上促進了地區(qū)間的信息交流,拓展了農(nóng)民的生活空間。在《著手順序》頒布后,原先不甚往來的村民間,會因為其所有土地被確定了相同或相近等級而聯(lián)合起來與縣廳斗爭,官民斗爭的過程客觀上加強了不同地域間的交流。

[1][日]我妻榮主編.明治初年地稅改革基礎(chǔ)資料上卷[M].有斐閣,1971.

[2][日]丹羽邦男.明治維新的土地變革[M].御茶水書房,1962.

[3][日 ]丹羽弘.地主制的形成與構(gòu)造 [M].御茶水書房,1982.

[4][日 ]我妻榮主編.明治初年地稅改革基礎(chǔ)資料下卷[M].有斐閣,1971.

[5][日 ]近藤哲生.地稅改革的研究[M].未來社,1967: 52.