上海社區(qū)警務(wù)建設(shè)芻議

馬德世,汪銀平

(上海市公安局治安總隊(duì),上海 200002)

社區(qū)警務(wù)英文為 Community Policing,可以說這一概念是城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的衍生品,因?yàn)闆]有既存的社區(qū)以及社區(qū)建設(shè),就不可能有當(dāng)前意義上的社區(qū)警務(wù)。當(dāng)然,從內(nèi)涵上講,封建社會的鄉(xiāng)土自治體系本身就具備了社區(qū)警務(wù)凸顯的零星特征。

一、上海社區(qū)警務(wù)建設(shè)的發(fā)展時期

正如有些學(xué)者所言,自進(jìn)入國家之后,盡管沒有現(xiàn)代意義上的公共警察,但是社會治安維護(hù)機(jī)構(gòu)、基層群防群治組織還是存在的。如中國戰(zhàn)國時代,商鞅推行什伍制下的聯(lián)保聯(lián)防和連坐制度,是最早的群眾性的社會治安防護(hù)組織;宋神宗時期王安石變法,推行新的保甲制是我國封建社會完善的基層社會治安防控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[1]。1963年,浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造出了“發(fā)動和依靠群眾,堅(jiān)持矛盾不上交,就地解決,實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”;黨的十一屆三中全會以后,楓橋堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治,運(yùn)用“組織建設(shè)走在工作前,預(yù)測工作走在預(yù)防前,預(yù)防工作走在調(diào)解前,調(diào)解工作走在激化前”的“四前工作法”,將大量矛盾糾紛化解在基層,總結(jié)出“黨政動手,各負(fù)其責(zé),依靠群眾,化解矛盾,維護(hù)穩(wěn)定,促進(jìn)發(fā)展。做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,可以說,這些都是社區(qū)警務(wù)追求價值的充分展現(xiàn),與社區(qū)警務(wù)有“異曲同工”之妙。不過,完整、純粹的社區(qū)警務(wù)制度則是西方第四次警務(wù)革命的產(chǎn)物。

上海公安機(jī)關(guān)在實(shí)施現(xiàn)代警務(wù)戰(zhàn)略、推進(jìn)社區(qū)警務(wù)進(jìn)程中經(jīng)歷了以下三個時期:

(一)學(xué)習(xí)期 (20世紀(jì) 70年代 -2002年)。警察應(yīng)是什么角色?對于這一問題的回答歷來有“打擊犯罪戰(zhàn)士”與“社會服務(wù)員”之爭[2]。自從 1829年英國內(nèi)政大臣羅伯特·皮爾爵士首創(chuàng)現(xiàn)代警察之后,19世紀(jì)早期、19世紀(jì)末 20世紀(jì)初、20世紀(jì) 20年代至 60年代、20世紀(jì) 70年代分別開展了以警察正規(guī)化、警察專業(yè)化、警察現(xiàn)代化、社區(qū)警務(wù)為標(biāo)志的四次警務(wù)革命[3]。美國在堪薩斯州進(jìn)行的預(yù)防性巡邏試驗(yàn)對現(xiàn)代化警務(wù)模式的效用提出了挑戰(zhàn)。正如 Klockars所說:“警察坐在車?yán)镞M(jìn)行常規(guī)巡邏以同犯罪作斗爭,其意義如同消防隊(duì)員坐在消防車?yán)镞M(jìn)行日常巡邏以同火災(zāi)作斗爭一樣?！盵4]正因?yàn)樽非缶斓穆殬I(yè)化、現(xiàn)代化走向了一個極端,美國等西方國家才不得不掉轉(zhuǎn)方向,重新構(gòu)建現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略,回歸“警察就是公眾,公眾就是警察”理念[5]。警察與守法公眾結(jié)為伙伴,共同預(yù)防犯罪,逮捕罪犯,尋求解決隱患問題的辦法,以提高生活質(zhì)量[6]。在此時期,上海公安機(jī)關(guān)與全國公安機(jī)關(guān)相仿,著力投入建房、配車、換裝等硬件革新,社區(qū)警務(wù)卻仍停留在學(xué)習(xí)引進(jìn)、個別特創(chuàng)的時期。

(二)探索期 (2002年 -2007年)。2002年,公安部杭州會議正式提出,全國公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持專門工作與群眾路線相結(jié)合,積極實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略,公安部與民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施社區(qū)警務(wù)的指導(dǎo)意見》。2006年 9月,公安部在廣泛調(diào)查和聽取各方意見的基礎(chǔ)上作出了《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》。2007年 9月,黨的十七大報(bào)告提出要改善和加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)工作,中國社區(qū)警務(wù)建設(shè)的新高潮[7]至此進(jìn)一步掀起。這一時期,上海公安機(jī)關(guān)因地制宜地頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的若干意見》,大力加強(qiáng)警務(wù)室建設(shè),累計(jì)建成地區(qū)警務(wù)室 1314個,初步形成了社區(qū)民警“夯實(shí)鮮活的人口信息基礎(chǔ),培育密切的警民感情基礎(chǔ),建立良好的工作伙伴基礎(chǔ),構(gòu)筑牢固的安全防范基礎(chǔ),掌握準(zhǔn)確的信息資料基礎(chǔ),強(qiáng)化扎實(shí)的專業(yè)管理基礎(chǔ)”六大基礎(chǔ)工作職責(zé)。

(三)推進(jìn)期 (2007年至今)。2006年 9月,公安部下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》。上海公安機(jī)關(guān)緊密貼合上海實(shí)際,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,擬定了《關(guān)于上海公安機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的工作方案》。至此,上海公安機(jī)關(guān)拉開了推進(jìn)社區(qū)警務(wù)工作的序幕。特別是公安部南京會議后,上海公安機(jī)關(guān)出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的指導(dǎo)意見》,依托公安部大力倡導(dǎo)的加強(qiáng)信息化建設(shè)、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系“三大建設(shè)”,重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)警務(wù)、實(shí)有人口、虛擬社會“三項(xiàng)管理”,正在逐步構(gòu)筑形成以社區(qū)警務(wù)為核心的、具有上海特色的現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制。

二、上海社區(qū)警務(wù)建設(shè)的理念更新

上海公安機(jī)關(guān)在選擇實(shí)施社區(qū)警務(wù)時,首先便明確了社區(qū)警務(wù)的核心內(nèi)涵,解決了從傳統(tǒng)警察乃“專政工具”、“暴力機(jī)器”向突出警察服務(wù)角色的理念、觀念轉(zhuǎn)變問題。對于社區(qū)警務(wù),美國羅斯威爾國際執(zhí)法學(xué)院認(rèn)為是:“通過運(yùn)用解決問題以及社區(qū)合作關(guān)系,促進(jìn)和支持組織策略,解決根源問題,減少人們對犯罪和社會動亂的擔(dān)憂?！泵绹菟诡D警察局則認(rèn)為:“社區(qū)警務(wù)在警方與社區(qū)之間建立了一種聯(lián)盟,目的是通過雙方的努力,創(chuàng)造更美好的鄰里生活?！盧obert Trojanowicz似乎完成了進(jìn)一步提升:“社區(qū)警務(wù)應(yīng)該是一種全方位服務(wù)的哲學(xué)理念,是一種個性化的警務(wù)活動模式,警察常駐某一地區(qū)巡邏、工作,與居民一起發(fā)現(xiàn)社區(qū)的問題,處理社區(qū)的問題?！盵8]

上海公安機(jī)關(guān)廣泛汲取了上述概念的合理之處,并進(jìn)行了具有中國或稱上海特色的有益揚(yáng)棄,達(dá)成了一致的思想認(rèn)識,即社區(qū)警務(wù)是一種主動的警務(wù)模式,它的含義是立足社區(qū),營造社區(qū)的凝聚力,利用社區(qū)資源,匯聚整合依靠社會公眾力量來扼制犯罪,先發(fā)制敵,逐步實(shí)現(xiàn)社會治安的良性發(fā)展。它的核心是密切警民關(guān)系,依靠群眾發(fā)動群眾,達(dá)到共同預(yù)防犯罪,維護(hù)社會治安的目的。社區(qū)警務(wù)的導(dǎo)向是讓更多的警察走向社區(qū)、走向街面,融入社區(qū)、融入群眾,真正走出打不勝打、防不勝防,跟著案件走的被動局面,變被動為主動。

三、上海社區(qū)警務(wù)建設(shè)的特色創(chuàng)新

為實(shí)現(xiàn)“發(fā)案少,秩序好,社會穩(wěn)定,群眾滿意”的總體目標(biāo),上海公安機(jī)關(guān)千方百計(jì)調(diào)動每位責(zé)任區(qū)民警的積極性和創(chuàng)造性,堅(jiān)持求計(jì)于民、問計(jì)于民,注重挖掘發(fā)揮社區(qū)組織資源,積極尋求在社區(qū)防范打擊違法犯罪問題的互動響應(yīng),開創(chuàng)性地形成了責(zé)任區(qū)警種聯(lián)動、警民溝通、警社合作以及外部考評等四大機(jī)制。其中,最具特色及代表意義的是:

(一)建立各警種聯(lián)動實(shí)體警務(wù)室及網(wǎng)上警務(wù)室。上海綜合考慮轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)狀況、治安情況等因素,以現(xiàn)有警務(wù)區(qū)為基準(zhǔn),組合、劃分若干個責(zé)任區(qū),社區(qū)、治安、巡邏等各警種相互配合,共同開展人口管理、社區(qū)防范、治安管理、治安巡邏、打擊破案等警務(wù)活動,充分發(fā)揮責(zé)任區(qū)民警警種合力。但這一舉措并非“一刀切”,而是根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H分成三種不同類型:一是已建立專職巡警隊(duì)和執(zhí)法辦案隊(duì)(責(zé)任區(qū)刑偵隊(duì))的派出所,在責(zé)任區(qū)內(nèi)配置若干名社區(qū)、治安和巡邏民警,執(zhí)法辦案隊(duì)(責(zé)任區(qū)刑偵隊(duì))探組對應(yīng)責(zé)任區(qū);二是未設(shè)專職巡警隊(duì)和執(zhí)法辦案隊(duì)(責(zé)任區(qū)刑偵隊(duì)),警力相對充裕的市郊接合部、郊區(qū)派出所,則建立社區(qū)、治安民警聯(lián)勤模式;三是治安狀況相對平穩(wěn)、警力在 20人以下的郊區(qū)派出所,實(shí)行社區(qū)民警在責(zé)任區(qū)一包到底、綜合運(yùn)作的勤務(wù)模式。每個責(zé)任區(qū)設(shè)警長 1名,實(shí)行警長負(fù)責(zé)制。警長負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)責(zé)任區(qū)各項(xiàng)警務(wù)工作,對責(zé)任區(qū)內(nèi)的民警有考評、獎懲建議權(quán)。上級單位在定職、定級、表彰獎勵以及崗位補(bǔ)貼等方面給予警長一定的政治、經(jīng)濟(jì)待遇,將其作為培養(yǎng)派出所領(lǐng)導(dǎo)的崗位,并設(shè)立警長助理崗位,由責(zé)任區(qū)民警輪流擔(dān)任,切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任區(qū)民警的主動意識。截至目前,上海已在 308個地區(qū)派出所設(shè)置 3781個警務(wù)區(qū)。

此外,上海公安機(jī)關(guān)以構(gòu)建“大情報(bào)信息平臺”體系為藍(lán)本,以推進(jìn)“一八五”(即一個網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、“派出所綜合信息應(yīng)用平臺”等八大平臺、“應(yīng)急聯(lián)動指揮信息系統(tǒng)”等五大系統(tǒng))信息化建設(shè)為契機(jī),配套開展了網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)室建設(shè)活動。網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)室作為實(shí)體社區(qū)警務(wù)室向互聯(lián)網(wǎng)的延伸和補(bǔ)充,本著實(shí)體社區(qū)警務(wù)室統(tǒng)一標(biāo)志、統(tǒng)一配置的建設(shè)原則,設(shè)置了基本概況、警情通報(bào)、警民互動、信息公開、網(wǎng)上辦事等欄目,社區(qū)民警每天至少 2次對網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)室進(jìn)行瀏覽,收集、下載各類動態(tài)類信息。對預(yù)約類咨詢問題,在 2個工作日內(nèi)予以答復(fù);對于政策類咨詢問題,最長不超過 7個工作日予以答復(fù);對舉報(bào)、投訴類信息,按相關(guān)程序辦理,在 5個工作日內(nèi)將是否受理結(jié)果答復(fù)網(wǎng)民,并在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)?？梢哉f,網(wǎng)上社區(qū)警務(wù)室作為借助互聯(lián)網(wǎng)關(guān)注民生、便民利民、問計(jì)于民、密切警民關(guān)系的重要窗口,不僅能夠提高辦事效率、節(jié)省警力資源,而且能夠及時匯總、掌握不少動向性、內(nèi)幕性信息,有利于實(shí)現(xiàn)管理方式從重機(jī)輕人到人機(jī)并重的轉(zhuǎn)變,進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)治安管理及應(yīng)對防范的時空前移[9]。

(二)推行警社合作機(jī)制。為了更好地實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略,美國市議會、警察局、消防局、建筑與規(guī)劃局、房產(chǎn)管理局、公園管理局、緩刑局、假釋局、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等部門聯(lián)合組成社區(qū)警務(wù)行動隊(duì),實(shí)施了電話報(bào)警計(jì)劃等一系列具體戰(zhàn)略措施[10]。香港則是由來自各行各業(yè) 4500人組成輔助警察隊(duì),定期接受完備的訓(xùn)練,協(xié)助警務(wù)人員進(jìn)行人群管理、重要部位駐守及社區(qū)巡邏等工作[11]。上海雖然沒有專門組織起類似成建制的社區(qū)輔助力量,但是上海公安機(jī)關(guān)亦十分注重社區(qū)內(nèi)社會力量作用的發(fā)揮。恰如有學(xué)者所述,倫理規(guī)范、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)等社區(qū)非正式控制機(jī)制是人們在社區(qū)公共生活的過程中約定俗成的結(jié)果,是維護(hù)社區(qū)公共秩序的第一道屏障。而警察的執(zhí)法是維護(hù)社區(qū)公共秩序的第二道屏障[12]。社區(qū)有許多“比警力更持久且更有效的潛在非正式的社會控制資源”未被利用,一個成功的犯罪預(yù)防體系應(yīng)是建立在社區(qū)和警察間建設(shè)性關(guān)系上的[13]。一方面,在維護(hù) (社區(qū))秩序時,警察的基本任務(wù)是為社區(qū)本身的非正式控制機(jī)制提供增援。警察是不能替代它們的,而且警察亦不可能有額外的資源來替代它們。另一方面,警察又必須為這些非正式的控制機(jī)制提供援助,因?yàn)榉钦娇刂茩C(jī)制不能很好地發(fā)揮作用的地方,往往就是社區(qū)問題之所在[14]?！熬斓穆毮軕?yīng)由‘劃船’轉(zhuǎn)變?yōu)椤贫妗?“因?yàn)闆]有一個機(jī)構(gòu)能夠控制當(dāng)前犯罪必需的所有資源,有效的犯罪控制要求非執(zhí)法界、非政府機(jī)構(gòu)的部門和個人以及全社會的共同參與,形成分散的、多機(jī)構(gòu)參與的警務(wù)網(wǎng)絡(luò)”[15]。

在推進(jìn)新一輪社區(qū)警務(wù)建設(shè)中,上海公安機(jī)關(guān)自覺摒棄了公安“一家獨(dú)大”的自閉思想束縛,通過建立健全責(zé)任區(qū)“平安工作站”的聯(lián)動協(xié)作功能,主動謀求整合政府職能部門、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居 (村)委會、協(xié)管員隊(duì)伍等社會資源,與之建立完善良好的工作伙伴關(guān)系,充分運(yùn)用社會力量反哺解決社區(qū)治安問題。一方面,完善街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、居(村)委會、物業(yè)公司等社區(qū)相關(guān)管理部門的會商協(xié)作,發(fā)動社區(qū)黨員、治安積極分子、居民群眾、企事業(yè)單位職工、離退休人員、外來務(wù)工人員等充實(shí)群防群治力量,充分發(fā)揮上述人員在維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定和安全中的作用;另一方面,加強(qiáng)對社工團(tuán)體的支撐協(xié)助,鼓勵社工、志愿者對責(zé)任區(qū)內(nèi)吸毒人員、刑釋解教人員、社區(qū)閑散青少年的幫教管理及社區(qū)矯正對象的監(jiān)督、考察、管理和教育感化,充分依托居 (村)委人民調(diào)解委員會,移交糾紛調(diào)處案件,提高糾紛化解效果,減少社會矛盾,切實(shí)推動責(zé)任區(qū)內(nèi)治安防控措施的落地見效。

(三)引入外部考評機(jī)制。美國警學(xué)家李·布朗在《美國紐約市的社區(qū)警務(wù)》一文中曾指出:“實(shí)行社區(qū)警務(wù)后,在機(jī)關(guān)內(nèi)部,評價工作的獎勵標(biāo)準(zhǔn)也將改變,獎?wù)虏粌H授予戰(zhàn)斗英雄,對善于解決問題的警官更要頒發(fā)獎?wù)??！盵16]孟建柱部長在 2008年 11月 18日全國公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部電視電話會議上亦提出,各級公安機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持把人民群眾的安全感和滿意度作為檢驗(yàn)公安工作的根本標(biāo)準(zhǔn),教育引導(dǎo)廣大民警從人民群眾最關(guān)心的小事做起,積極主動地為群眾做好事、辦實(shí)事、解難事,以實(shí)際行動向群眾傳達(dá)黨和政府的溫暖,真正把工作做到老百姓的心坎上,努力構(gòu)建和諧警民關(guān)系。上海公安機(jī)關(guān)在社區(qū)民警技能的培育中,不僅注重要求“三懂四會”(懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧,會化解矛盾、會調(diào)處糾紛、會主動服務(wù)、會宣傳發(fā)動),更要求每位民警要做到“三個不放過”,即不放過任何一個釋放善意的機(jī)會,不放過任何一個為民服務(wù)的機(jī)會,不放過任何一個與社會和公眾溝通的機(jī)會,牢固樹立以人為本、服務(wù)至上思想,主動為社區(qū)群眾提供全方位的安全優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在對民警工作績效進(jìn)行評定時,上海公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持社會評價、注重績效、客觀公正、鼓勵創(chuàng)新原則,設(shè)定群眾安全感、滿意度等外部評價指標(biāo)不低于30%的考評權(quán)重,通過委托社會團(tuán)體或?qū)I(yè)調(diào)查隊(duì)伍組織實(shí)施等形式,選取轄區(qū)居民代表、居 (村)委干部、樓組長、治安積極分子、群防群治隊(duì)伍人員,企事業(yè)單位和行業(yè)場所負(fù)責(zé)人、從業(yè)人員及安保負(fù)責(zé)人代表,各級人大代表、政協(xié)委員、警風(fēng)警紀(jì)監(jiān)督員、知名人士,以及需要重點(diǎn)幫助、聯(lián)系和關(guān)注的人員(如城市低保戶、農(nóng)村特困戶、孤寡老人、來滬務(wù)工人員、案件報(bào)案人、辦事群眾等)等覆蓋面廣泛的測評對象,開展對居住地(工作地)治安狀況評價等 30余項(xiàng)問題的問卷調(diào)查,全面了解吸納社會意見,不僅為確認(rèn)民警工作成績提供依據(jù),更為進(jìn)一步落實(shí)修補(bǔ)、改進(jìn)措施提供有效參考,在自我完善與提升中體現(xiàn)公共管理價值,不斷改善社區(qū)治安環(huán)境,最終確保實(shí)現(xiàn)推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)更好地服務(wù)群眾的初衷。

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