以建設現(xiàn)代高職院校制度為契機制定、實施高職院校章程：制約高職院校章程的不利因素及應對策略

□程海東 孫衛(wèi)平

以建設現(xiàn)代高職院校制度為契機制定、實施高職院校章程：制約高職院校章程的不利因素及應對策略

□程海東 孫衛(wèi)平

編者按：重視制定、實施高校章程，并視其為落實高校辦學自主權的重要舉措，是世界各國尤其是西方發(fā)達國家發(fā)展高等教育的共同經(jīng)驗。然而在我國，盡管《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》等法律都明確規(guī)定章程是設立學校及其他教育機構(gòu)的基本條件，但高校章程建設問題一直都在高等教育理論研究工作者的視域之外，也往往在高等教育辦學實踐中被邊緣化。伴隨著現(xiàn)代學校制度建設的進程，重新喚起了人們開始重視高職院校章程在內(nèi)的高校章程建設問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要建設現(xiàn)代學校制度，“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學?！?，“大力推進依法治校。學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責?！边@表明，國家開始給予高校章程建設以前所未有的重視，并視其為建設現(xiàn)代大學制度的重要內(nèi)容。高等職業(yè)教育作為一種特殊的高等教育類型，也已經(jīng)到了改革發(fā)展的新階段，制定、實施高職院校章程及其問題研究也因此具有重要的現(xiàn)實意義，理應成為高等職業(yè)教育理論研究者亟待解決的理論課題。為此，本刊特別組織“以建設現(xiàn)代高職院校制度為契機制定、實施高職院校章程”的專題，針對高等職業(yè)教育的特點，基于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的需要，邀請具有豐富的高職院校管理實踐經(jīng)驗的中青年學者較為系統(tǒng)、深入地研究高職院校章程的重要地位，制定高職院校章程的原則，制定高職院校章程的主體，以及制約高職院校章程的不利因素及應對策略等問題。（該專題不僅具有重要的現(xiàn)實意義，而且選題非常新穎。更重要的是，該專題研究提出的諸多富有創(chuàng)新的觀點和結(jié)論，不僅可以彌補職業(yè)教育理論研究的嚴重不足，而且能為制定、實施高職院校章程的實踐提供有力的理論指導）。

當前適逢國家正在推動依法治校，建設現(xiàn)代高職院校制度，這為制定、實施高職院校章程及其研究提供了一個前所未有的歷史契機。然而，目前存在著諸多制約高職院校章程制定、實施的不利因素：依法治教、依法治校意識非常淡??；體現(xiàn)政府集權的高等職業(yè)教育行政；沒有建立高職院校法人財產(chǎn)權制度；關于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失；高職院校章程的理論研究極為薄弱。提出推動高職院校章程制定、實施的基本策略：充分認識高職院校章程的重要意義；推進高等職業(yè)教育行政制度的變革；建立健全高職院校法人財產(chǎn)權制度；完善關于高職院校章程的法律規(guī)定；加強高職院校章程的基本理論研究。

高職院校章程；不利因素；策略

不管是從近代中國大學制度建設的歷史經(jīng)驗還是從世界各國(尤其西方發(fā)達國家)推動大學發(fā)展所采取的普遍舉措來分析，高校章程因其曾經(jīng)或正在現(xiàn)代大學制度建設中發(fā)揮著不可或缺的作用，而無一例外地受到人們的高度重視。某種程度上說，制定、實施高校章程的現(xiàn)狀成為衡量現(xiàn)代大學制度文明程度的重要標志。加強高職院校章程建設，是依法治教、依法治校的重要環(huán)節(jié)，是確保高職院校辦學自主權的需要，是高職院校辦學實現(xiàn)以人為本的需要，更是建設一流高職院校的需要。但也許有人會說，在我國，目前因為存在著太多制約高職院校章程制定、實施的不利因素，所以制定、實施高職院校章程不可行，或者說不具備制定、實施高職院校章程的“土壤”(主要體現(xiàn)在觀念認識和制度環(huán)境上)。但不能因為目前存在著諸多不利于高職院校章程實施的因素，就否認其學術研究價值，尤其不能因此成為漠視高職院校章程問題研究的借口。恰恰相反，當前適逢國家正在推動依法治校，建設現(xiàn)代高職院校制度，這為制定、實施高職院校章程及其研究提供了一個前所未有的歷史契機。因此，在建設現(xiàn)代高職院校制度進程中，迫切需要高度正視高職院校章程問題，認真、全面和深刻地分析制約高職院校章程制定、實施的不利因素，進而提出推動高職院校章程制定、實施的基本策略。本研究中，“高職院?！敝饕侵腹k高職院校。

一、制約高職院校章程制定、實施的不利因素

分析、研究制約高職院校章程制定、實施的不利因素，可以為制定、實施高職院校章程提供重要依據(jù)。同時要認識到，制定、實施高職院校章程問題，不只是一個簡單的教育學問題，更是一項涉及政治、行政、經(jīng)濟、法律和文化等諸多因素在內(nèi)的、艱巨的社會系統(tǒng)工程；制定、實施高職院校章程問題，不僅是一個簡單的制度建設問題，也是一個觀念認識問題。

（一）依法治教、依法治校意識非常淡薄

數(shù)千年積淀下來，強調(diào)人治在中國已成文化傳統(tǒng)，并在國人心目中根深蒂固。新中國成立后推行的長達40余年的計劃經(jīng)濟體制更使得這一傳統(tǒng)得以“發(fā)揚光大”。這既是導致人們依法治教、依法治校的意識非常淡薄，也是阻礙高職院校章程制定、實施的重要根源?！拔幕蟾锩敝螅瑥?978年黨的十一屆三中全會提出要實現(xiàn)黨的工作重心向社會主義現(xiàn)代化建設轉(zhuǎn)移到1992年中共十四大正式提出要把建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為經(jīng)濟體制改革的目標，人們的價值觀念也在逐漸改變，法治意識也日益濃厚，人們依法治教、依法治校的意識也得到加強?；谶@一背景，《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)和 《中華人民共和國高等教育法》(1998年)等法律相繼出臺。這一方面說明人們依法治教、依法治校意識的加強，教育從此正式走上法治化發(fā)展軌道，另一方面時至新中國成立40多年后才出臺有關教育的重大法律，也說明人們依法治教意識的淡薄，并且由于人們長期以來形成的漠視法律的觀念，以及由此產(chǎn)生的路徑依賴心理，因此盡管出臺了這些法律，但是人們還遠未能確立起與市場經(jīng)濟相適應的價值觀念和辦學理念，依法治教、依法治校的意識依舊非常淡薄。正因為如此，漠視體現(xiàn)法治原則的高職院校章程的作用，也就不足為怪。

（二）體現(xiàn)政府集權的高等職業(yè)教育行政

制定、實施高職院校章程與行政管理體制密切相關。與改革開放以來的經(jīng)濟體制改革相比，中國行政管理體制改革的步履遲緩。從上世紀80年代開始，源于前蘇聯(lián)的、遵循計劃經(jīng)濟要求的行政管理體制歷經(jīng)6次改革，轉(zhuǎn)變政府職能是其重要內(nèi)容，大致經(jīng)歷了精簡機構(gòu)、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個階段，但政府職能仍然存在著不適應經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重弊端。正因為如此，黨的十七大明確提出“建設服務型政府”。一個國家的行政管理體制是影響高等職業(yè)教育發(fā)展的關鍵因素。高等職業(yè)教育行政作為高等教育行政的重要組成部分，也屬于社會公共行政的重要領域。然而，總體來說，在我國，現(xiàn)行的行政管理體制仍然不能與高等職業(yè)教育快速、健康和可持續(xù)發(fā)展的要求相適應，不能與現(xiàn)代高職院校制度建設相適應?，F(xiàn)階段，公辦高等職業(yè)教育在高等職業(yè)教育體系中占據(jù)絕對主體地位，政府是舉辦者，一定程度上充當高職院校與社會聯(lián)系的中介，高職院校依附于政府，校領導由上級黨委和政府部門任命。與政府管理其他國有企事業(yè)單位的方式相類似，政府管理高等職業(yè)教育沿襲傳統(tǒng)的管理模式，呈現(xiàn)鮮明的政府集權特征，政府集舉辦者、管理者、辦學者和監(jiān)督者于一身，由此導致高職院校無法享有充分的面向社會辦學的自主權，適應經(jīng)濟社會發(fā)展的能力也不強?；谶@種體制背景，不管是從政府層面還是從學校層面來分析，政府和高職院校雙方都缺乏制定、實施高職院校章程的動力，高職院校無力為辦學自主權抗爭，高職院校章程問題得不到應有的重視也就可以從這里得到解釋。正是從這個角度說，高等職業(yè)教育行政體制落后，政府管理高等職業(yè)教育的職能和方式未能轉(zhuǎn)變，是制約高職院校章程制定、實施的主要不利因素。

（三）沒有建立高職院校法人財產(chǎn)權制度

高職院校能自由地處分財產(chǎn)，是高職院校辦學自主權的應有之義，也決定著人們對制定、實施高職院校章程的認識。如果缺乏處分財產(chǎn)的基本權利，高職院校就不能成為獨立參與市場活動的主體，也就不會認識到制定章程的必要。自批準設立之日起，高職院校就取得法人資格，具有民事權利能力和民事行為能力，具有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費?！吨腥A人民共和國高等教育法》規(guī)定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”[1]《中華人民共和國民法通則》規(guī)定，“法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織”，法人應當依法成立，有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，能夠獨立承擔民事責任。[2]所謂高職院校法人財產(chǎn)權制度，是指關于高職院校法人財產(chǎn)權的法律法規(guī)規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定，公辦高職院校的資產(chǎn)全部屬于國有資產(chǎn)，但法律對由誰來代表國家行使國有資產(chǎn)所有權的相關權能、非國有資產(chǎn)的性質(zhì)如何以及怎樣處理國有資產(chǎn)和非國有資產(chǎn)的關系等問題卻都沒有明確地規(guī)定?？偫ㄆ饋碚f，國家未能建立高職院校法人財產(chǎn)權制度，現(xiàn)行的相關規(guī)定與高職院校的法人地位不符，不明確的高職院校財產(chǎn)權主體地位決定了政府過度干預高職院校的辦學。這是導致人們不重視制定、實施高職院校章程的重要原因。

（四）關于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失

《中華人民共和國教育法》(1995年)、《中華人民共和國職業(yè)教育法》(1996年)都規(guī)定章程是設立學校的基本條件之一。《中華人民共和國高等教育法》(1998年)[3]及其配套文件[4]明確規(guī)定，今后申請設立高等學校者，必須向?qū)徟鷻C關提交章程；在《高等教育法》施行前設立的高等學校，未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進行，高等學校章程的內(nèi)容也有了明確的規(guī)定。然而，由于我國發(fā)展高等職業(yè)教育的歷史不長，辦學經(jīng)驗存在嚴重不足，尤其是人們對高等職業(yè)教育規(guī)律和特點的認識還遠未深入。直到1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布、實行，才首次正式確立高等職業(yè)教育的法律地位。盡管其后又歷經(jīng)了10余年的發(fā)展，高等職業(yè)教育法制建設得到進一步加強，但迄今為止國家不僅沒有出臺關于高等職業(yè)教育的專項法律，而且直接關聯(lián)高職院校章程的制度建設仍存在嚴重缺失，立法滯后。這是當前高職院校章程推行不力的最為直接原因。主要表現(xiàn)如下：執(zhí)行現(xiàn)行法律不力，除了民辦高職院校外，絕大多數(shù)公辦高職院校沒有遵循法律規(guī)定制定或補充制定高職院校章程；高職院校章程的法律地位不明確，法律效力得不到保證，即便少數(shù)已經(jīng)制定章程的高職院校也只是徒具形式、應付上級檢查而已；缺乏專門針對制定、實施高職院校章程的具體規(guī)定，比如特色體現(xiàn)、制定主體、制定程序、修改要求等。這些制度缺失直接導致高職院校章程的制定主體單一，內(nèi)容空泛、趨同，特色不明顯，法律效力差，形式不合法等弊端。

不僅如此，高職院校章程的理論研究極為薄弱，從而使得高職院校章程的制定、實施缺乏理論指導。毋庸置疑，這是制約高職院校章程的又一重要不利因素。據(jù)筆者調(diào)查，關于高校章程研究的相關文獻原本不多，而且其中幾乎所有相關研究都集中討論制定、實施普通高校章程問題，還沒有關于高職院校章程的系統(tǒng)、深入研究的文獻。章程制定，理論先行。試想，既然理論研究如此漠視高職院校章程問題，要想推動高職院校章程的制定、實施又談何容易。

二、推動高職院校章程制定、實施的基本策略

為構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，必須加強高職院校章程建設。剖析制約高職院校章程的不利因素可以發(fā)現(xiàn)，高職院校章程的制定、實施關涉到諸多因素和領域。正是因為以上這些問題的存在，才從根本上阻礙了高職院校章程的制定、實施。相應地，要推動高職院校章程制定、實施，也就必須堅持從系統(tǒng)論的視角，視推動高職院校章程的制定、實施為一項系統(tǒng)工程。這是確保高職院校辦學自主權，構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的必由之路?；谝陨戏治?，試提出如下推動高職院校章程制定、實施的基本策略。

（一）充分認識高職院校章程的重要意義

觀念是行為的先導。為了推動高職院校章程的制定、實施，一方面，要切實轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)觀念，提升人們依法治教、依法治校的意識，這是制定、實施高職院校章程的認識論基礎；另一方面，加強高職院校章程建設又是依法治教、依法治校的一個重要環(huán)節(jié)，可以促進人們依法治教、依法治校意識的形成和鞏固，兩者相輔相成。然而，要提升人們依法治教、依法治校的意識，引導人們充分認識高職院校章程的重要意義，需要開展多方面的工作。如上所述，可以考慮采取以下舉措：其一，省級教育主管部門要高度認識到制定、實施高職院校章程的地位、意義和作用，完善高職院校章程的備案、審核程序及要求，認真對待章程備案審核工作，并把對高職院校章程的實施、修訂進行年度檢查作為省級相關部門及領導的重要職責。其二，對高職院校領導、廣大教職員工、學生及相關行業(yè)企業(yè)等加強輿論宣導，積極組織教職員工學習關于高校章程的理論及章程的法律規(guī)定，深入理解制定、實施高職院校章程在建設現(xiàn)代高職院校制度中的地位、意義和作用，高職院校章程的具體內(nèi)容及其制定和修訂程序，以及章程的法律效力，促使高職院校章程的利益相關者形成高度認可、嚴格遵循章程的價值取向。

（二）推進高等職業(yè)教育行政制度的變革

國家要以新一輪行政管理體制改革為契機，深入推進高等職業(yè)教育行政制度變革，轉(zhuǎn)變政府職能。這是推動高職院校章程制定、實施的體制保障。如果政府不能轉(zhuǎn)變職能，要推動高職院校章程的制定、實施則是幾乎不可能的。基于前面的分析，可以考慮采取如下舉措：其一，就改革目標而言，改變政府在高等職業(yè)教育中統(tǒng)攬一切的狀況，強化政府宏觀調(diào)控與服務高等職業(yè)教育的職能，政府對高等職業(yè)教育的行政管理應以法律和法規(guī)為依據(jù)，而不能取決于行政首長的意志。其二，就政府職責而言，政府的主要職責是進行需求預測和制訂高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃；制訂和實施高等職業(yè)教育標準；依法(包括根據(jù)高職院校章程)對高職院校的辦學活動進行評估監(jiān)督，同時政府要根據(jù)高等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進行籌資和撥款，利用經(jīng)濟和必要的行政手段調(diào)控高等職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)模、教育結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局。其三，就高職院校而言，政府要減少對高職院校直接的行政干預，屬于學校辦學自主權范圍內(nèi)的事，政府不應進行干預，要擴大高職院校的自主權，同時要積極引導、大力支持高職院校和其他利益主體根據(jù)政府的職能轉(zhuǎn)變要求、現(xiàn)有教育法規(guī)以及高職院校實際協(xié)商制定或修訂高職院校章程，政府切實加大監(jiān)督力度，督促高職院校按照章程自主決定高職院校內(nèi)部的各項事務。

（三）建立健全高職院校法人財產(chǎn)權制度

賦予作為法人的高職院校對其財產(chǎn)依法擁有獨立支配權，建立健全高職院校法人財產(chǎn)權制度，并以此推動高職院校章程的制定、實施，乃至構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，這既是激勵社會力量投資興辦高等職業(yè)教育、促進高等職業(yè)教育發(fā)展的需要，也是確保高職院校章程功能得以正常發(fā)揮的必然要求。基于如前分析，可以考慮采取如下舉措：其一，允許社會力量投資公辦高職院校，遵循所有權與經(jīng)營權分離的原則，將高職院校投資者所有權和法人財產(chǎn)權分離，法人財產(chǎn)權使各類投資者的資產(chǎn)和學校國有資產(chǎn)結(jié)合在一起，個別投資者不能隨意處置這種以股權形式表現(xiàn)的共有財產(chǎn)，必須經(jīng)過全體投資者協(xié)商一致作出決定。這就要求發(fā)揮作為游戲規(guī)則的高職院校章程(或類似的契約)的作用。其二，投資者組成董事會，按照高職院校章程規(guī)定對高職院校重大事務進行決策；由校長及其管理團隊具體執(zhí)行董事會的決策，并進行日常的權力范圍以內(nèi)的事務管理；同時政府要依法對高職院校的設立、變更以及辦學質(zhì)量等進行監(jiān)督。因此，通過制定、實施高職院校章程，把政府、投資者和高職院校各自的權責都在章程中加以明確并依據(jù)章程辦事，就顯得非常必要。這既能加快高等職業(yè)教育發(fā)展，減少政府過多的行政干預，確保高等職業(yè)教育公平，提高國家投資的社會效益，又能確保投資人的收益，提高其辦學自主權。其三，通過建立健全的法人財產(chǎn)權制度，要使得高職院校能依照出資人的授權，對出資人投入高職院校的資產(chǎn)享有占有、使用、受益和處分的權利。這既是構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的關鍵，也是高職院校章程能得以真正發(fā)揮作用的重要條件。

（四）完善關于高職院校章程的法律規(guī)定

制定、實施高職院校章程，首先要有法可依。盡管人們現(xiàn)在已經(jīng)普遍意識到，高等職業(yè)教育是一種特殊的高等教育類型，然而已經(jīng)出臺的高等教育法律法規(guī)主要是以普通高校為背景的，針對包括高職院校章程在內(nèi)的高等職業(yè)教育法律法規(guī)體系還很不健全。因此，完善關于高職院校章程的法律規(guī)定是目前的一項緊迫工作?；谌缜胺治?，可以考慮采取如下立法思路：其一，針對高等職業(yè)教育的特點，并立足于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，制定、頒布和實施高等職業(yè)教育法，并把制定、實施高職院校章程作為該法的重要內(nèi)容，或者出臺專門的高職院校章程實施條例。其二，相關法律法規(guī)規(guī)定不僅必須明確高職院校章程的法律效力、地位及其結(jié)構(gòu)，制定高職院校章程的原則、主體、程序、修訂及機制，建立高職院校章程實施的年度檢查及評價制度等內(nèi)容，而且要包括對那些制定、實施高職院校章程不力的高職院校實施懲罰的條款。其三，基于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度、確保高職院校辦學自主權的價值導向，要厘清高職院校、政府在制定、實施高職院校章程中各自的職責，充分發(fā)揮高職院校的主體作用，政府要切實加強執(zhí)法監(jiān)督和檢查，促進高職院校最終形成按照章程辦事的自律機制。

（五）加強高職院校章程的基本理論研究

伴隨著高等職業(yè)教育改革的深入推進及其面臨的社會經(jīng)濟政治形勢的變化，高職院校章程在構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度中的作用日益重要。相反，關于高職院校章程的研究仍然極為薄弱，無法為制定、實施高職院校章程提供有力的理論指導。因此，高職院校章程研究作為高等職業(yè)教育理論研究的重要領域，亟待引起人們的高度重視。可以考慮采取如下舉措：其一，各高職院校要針對本校實際，把制定、實施和修訂高職院校章程研究作為校級重點課題立項，由校領導主持帶領一批人員開展相關研究，為制定、實施和修訂本校章程服務。其二，要重點圍繞如下內(nèi)容展開研究：高職院校章程的目的、意義、結(jié)構(gòu)以及理論基礎研究；積極開展國外特別是發(fā)達國家同類院校章程的國際比較研究，尋求制定、實施高職院校章程的共同規(guī)律；國內(nèi)制定、實施高職院校章程的現(xiàn)狀、問題和經(jīng)驗的實證研究，進而為制定、實施高職院校章程提供依據(jù)；高職院校章程和其他類型普通高校章程的比較研究，探討制定、實施高職院校章程的性質(zhì)、特點和規(guī)律。其三，上級教育科學規(guī)劃部門要立足于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的需要，對包括制定、實施高職院校章程研究在內(nèi)的相關課題進行立項，進而為制定、實施高職院校章程的實踐提供理論指導。

[1][3]中華人民共和國高等教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/26/info1426.htm.

[2]中華人民共和國民法通則[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/277122.htm?fr=ala0_1.

[4]關于印發(fā)《教育部關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》的通知[EB/OL].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/28/daa0e3c895dfe90982669dddc62082d4_0.html.

G718.5

A

1001-7518（2010）25-0047-04

程海東（1971-），男，安徽蚌埠人，上海海關學院法律系黨總支副書記，碩士，主要從事高等教育管理研究；孫衛(wèi)平(1964-),男，重慶電子工程職業(yè)學院黨委書記，教授,重慶大學在讀博士，重慶市職業(yè)教育學會副會長，重慶市高等職業(yè)技術教育研究會副理事長，中國電子教育學會職教分會副會長、常務理事、學術委員會主任，主要從事高等職業(yè)教育基本理論研究。

全國教育科學規(guī)劃2010年度職業(yè)教育專項課題“高職畢業(yè)生就業(yè)問題與對策研究”（教育部重點，課題編號：09GZZ002），主持人：孫衛(wèi)平。

特約編輯 董仁忠