合法刑事拘留的國家賠償
——淺析修訂后的《國家賠償法》第十七條

韋 飛

（中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京100088）

合法刑事拘留的國家賠償
——淺析修訂后的《國家賠償法》第十七條

韋 飛

（中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京100088）

修改后的國家賠償法已經(jīng)出臺，此次修法力度較大，其中第17條關(guān)于刑事拘留賠償?shù)膯栴}引起極大關(guān)注。文章對比修訂前的國家賠償法論述了第17條的進(jìn)步之處和存在的不足，從理論上分析了法定期限內(nèi)合法刑事拘留豁免國家賠償?shù)膯栴}，并對比研究外國有關(guān)拘留期限的制度，指出第17條將法定期限內(nèi)的合法刑事拘留排除在刑事賠償范圍外不利于保障人權(quán)，闡述了自己的觀點。

國家賠償；刑事拘留；結(jié)果責(zé)任原則；程序正義

《國家賠償法》自1994年出臺以來，曾引起學(xué)界和社會極大地關(guān)注和期待，但十幾年來實施的情況卻令人失望，甚至被稱為“國家不賠法”。[1]近年來隨著新聞輿論的發(fā)展，一系列冤假錯案被媒體披露出來，如佘祥林、杜培武案，以及今年5月剛剛發(fā)生的河南趙作海案，行政司法機(jī)關(guān)錯捕錯拘錯判導(dǎo)致的國家賠償案件往往受到社會各界廣泛關(guān)注，對當(dāng)事人的賠償問題更是爭議不斷，要求修改《國家賠償法》的呼聲也越來越高。據(jù)統(tǒng)計截止2008年10月，全國人大代表共2053人次提出61件修改國家賠償法的議案和14件建議。[2]2008年全國人大終于將國家賠償法列入審議的法律草案，2010年4月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過《關(guān)于修改＜中華人民共和國國家賠償法＞的決定》，修訂后的國家賠償法將于2010年12月1日起施行。

一、亮點：完善了采取刑事拘留措施侵犯人身權(quán)的國家賠償

根據(jù)全國人大公布的修訂后的《國家賠償法》文本，此次修法具有一定力度，其中的亮點之一就是該法第17條第1款對采取刑事拘留措施侵犯人身權(quán)的國家賠償范圍做出了重大修訂：“違反刑事訴訟法的規(guī)定對公民采取拘留措施的，或者依照刑事訴訟法規(guī)定的條件和程序?qū)癫扇【辛舸胧?，但是拘留時間超過刑事訴訟法規(guī)定的時限，其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的?！睂Ρ刃抻喦暗膰屹r償法第15條第1款的規(guī)定：“對沒有犯罪事實或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”屬于刑事賠償?shù)姆秶?。拘留往往發(fā)生在偵查機(jī)關(guān)初步知悉犯罪發(fā)生、但尚未掌握案情之時，為了避免犯罪嫌疑人逃跑、自殺、毀滅證據(jù)、偽造證據(jù)，避免偵查工作陷入被動而在緊急情況下采取的強(qiáng)制措施。舊法要求賠償?shù)那疤崾菦]有犯罪事實或沒有事實證明有犯罪重大嫌疑，如此一來，國家賠償前還需對當(dāng)事人是否有犯罪嫌疑進(jìn)行實體上的判斷，進(jìn)而判斷對其拘留是否是錯誤拘留，最后才能決定是否進(jìn)行國家賠償。這就使得錯誤拘留很難判斷，無形中為國家賠償設(shè)置了過高的門檻，這也是國家賠償法被稱為“國家不賠法”的一個重要原因。

第17條則不論當(dāng)事人所涉之犯罪事實有無，而以終止追究刑事責(zé)任作為賠償?shù)囊罁?jù)。該條著重拘留是否符合程序，是因為“撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追求刑事責(zé)任”的行為已經(jīng)表明犯罪嫌疑人不符合刑事訴訟法和刑法規(guī)定的起訴或定罪條件。刑事訴訟法和刑法等實體法已經(jīng)做出了規(guī)定，那么就不宜在國家賠償法中再另定標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定實際上減低了國家賠償?shù)拈T檻，使得國家賠償法更具有可操作性，“國家不賠法”也許將成為歷史。也體現(xiàn)了此次修法更加重視程序正義，對于監(jiān)督和督促偵查機(jī)關(guān)依法采取偵查措施、堅持程序合法具有非常重要的實踐意義。

此外，第17條也補(bǔ)充了國家賠償法的歸責(zé)原則。根據(jù)修訂前的《國家賠償法》第2條：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！逼錃w責(zé)原則是一元的違法原則。第17條將合法刑事拘留納入刑事賠償范圍確立了結(jié)果責(zé)任原則，即以刑事拘留之后當(dāng)事人被撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪與否作為刑事賠償?shù)那疤釛l件。確立違法原則與結(jié)果責(zé)任的二元原則不僅可以使被害人得到救濟(jì)，也能解除公安檢察機(jī)關(guān)的困惑，保護(hù)其打擊犯罪的積極性。[3]

二、遺憾：法定期限內(nèi)豁免賠償責(zé)任

對于違法或合法拘留的刑事賠償范圍，第17條有但書規(guī)定：“但是拘留時間超過刑事訴訟法規(guī)定的時限”。即拘留時間沒有超過刑事訴訟法規(guī)定的時限，即使其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，也不屬于刑事賠償?shù)姆秶?，簡言之就是“錯拘在法定期限內(nèi)豁免賠償責(zé)任”，這樣的規(guī)定使得刑事賠償?shù)姆秶蟠蛘劭?，而且也給偵查機(jī)關(guān)逃避結(jié)果歸責(zé)原則走了“后門”。

根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，刑事拘留是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在緊急狀況下對現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子采取的臨時剝奪其人身自由的強(qiáng)制措施。拘留后的羈押并未單獨規(guī)定，而是依附于拘留和逮捕的持續(xù)狀態(tài)。一直以來人們詬病的“超期羈押”就主要發(fā)生在拘留或逮捕后，而國家賠償計算賠償額的依據(jù)也是當(dāng)事人被超期羈押的時間。這種拘捕與羈押一體化的結(jié)構(gòu)不同于世界大多數(shù)國家和地區(qū)的捕押分離制度。因為羈押是限制人身自由的措施，因此需要更為嚴(yán)格的程序和中立法官進(jìn)行司法審查以保障公正和合理使用，避免偵查人員為取得證據(jù)而肆意使用，如此司法審查才能落到實處。但是由于我國司法傳統(tǒng)和歷史原因并未將司法審查置入拘留和逮捕程序，拘捕與羈押一體化就自然而然成為刑事訴訟的一項程序。于是在我國司法語境下考慮刑事賠償?shù)姆秶?，羈押期限就顯得尤為重要，因為此處司法審查的缺位只能依靠法律予以規(guī)制。

拘留羈押的期限根據(jù)《刑事訴訟法》第65條分為下列情形：一是對被拘留人認(rèn)為需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)在拘留后3日內(nèi)，提請人民檢察院審查批準(zhǔn)。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在接到公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕書后的7日以內(nèi)，作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕的決定。所以，加上檢察機(jī)關(guān)審查批捕的7日，羈押的最長期限為10日；二是在特殊情況下，提請審查批準(zhǔn)的時間可以延長1～4日，加上檢察機(jī)關(guān)審查批捕的7日，羈押的最長期限是14日；三是對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子提請審查批準(zhǔn)的時間可以延長至30日，加上檢察機(jī)關(guān)審查批捕的7日，羈押的最長期限是37日。

此外，根據(jù)《刑事訴訟法》第134條規(guī)定，人民檢察院對直接受理的案件的犯罪嫌疑人的拘留羈押的期限分為：一是認(rèn)為需要逮捕的，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)作出決定，即此種情形下羈押的最長時間是10日；二是在特殊情況下，決定逮捕的時間可以延長1～4日，羈押的最長時間是14日。其中流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案本來就是兜底條款，司法實務(wù)中在標(biāo)準(zhǔn)的判定上很難統(tǒng)一，這個“法定期限”就成為很多當(dāng)事人被長期羈押的正當(dāng)借口。修訂后的《國家賠償法》又給予法定期限“豁免權(quán)”，對合法刑事拘留進(jìn)行賠償?shù)慕Y(jié)果責(zé)任原則在法定期限內(nèi)就成為無法落實的例外，那么確立這一原則的意義何在？

三、批判：賠償不應(yīng)存在合法期限內(nèi)豁免例外

刑事拘留是限制人身自由的強(qiáng)制措施，是一種極為嚴(yán)厲的措施，但是我國刑事訴訟法并沒有司法審查的規(guī)定，而且最多37日的合法拘留期限也比較長。即使在法定期限內(nèi)對當(dāng)事人實行拘留，最后發(fā)現(xiàn)不具備逮捕條件，沒有犯罪嫌疑，也會給當(dāng)事人造成物質(zhì)和精神上的損失，對其社會名譽(yù)也造成負(fù)面影響。國家賠償法的目的就是救濟(jì)當(dāng)事人因國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為造成的損失。

（一）“瘸腿”的救濟(jì)

違法原則與結(jié)果責(zé)任原則是法律確立的國家賠償歸責(zé)原則，其中第17條規(guī)定的合法刑事拘留賠償確立了結(jié)果責(zé)任原則，超過刑事訴訟法法定期限的合法拘留應(yīng)屬于刑事賠償?shù)姆秶圆淮?，但是又將法定期限?nèi)的合法拘留排除在刑事賠償范圍外，為結(jié)果責(zé)任原則設(shè)立例外，令人難以理解。一方面結(jié)果責(zé)任原則為受害者在遭受被改變結(jié)果的合法刑事拘留時提供救濟(jì)；另一方面又將這個來之不易的變革限制在最長37日的期限內(nèi)。既授予拐杖，又將拐杖折斷一半，使其成為“瘸腿”。

那么立法者設(shè)置這個例外的理由是什么？近年來幾次大的社會事件使維穩(wěn)成為中央工作的重點，可以說第17條體現(xiàn)了維穩(wěn)精神。大規(guī)模危害社會穩(wěn)定的事件中被拘留的犯罪嫌疑人只有少部分最終被批準(zhǔn)逮捕并提起公訴，大部分人員都被釋放。如果國家賠償法不規(guī)定“法定期限內(nèi)豁免”，那么國家的賠償義務(wù)將非常繁重，這符合我國維穩(wěn)工作的實際。實踐中特別是突發(fā)緊急狀態(tài)下，根本無法當(dāng)即判斷有無犯罪事實，至于最終審查是否與當(dāng)時“嫌疑”一致，不是引發(fā)國家賠償?shù)睦碛?。[4]這表達(dá)了部分學(xué)者的觀點。但是如果以維穩(wěn)為理由規(guī)制正常社會生活中錯拘賠償案件，就極不公平。

對此筆者認(rèn)為應(yīng)制定緊急狀態(tài)法，規(guī)定進(jìn)入緊急狀態(tài)后一部分刑事法律不再適用，這也是世界各國的通行做法；而在正常社會狀態(tài)下，保障公民的合法權(quán)利不受公權(quán)力侵犯是國家之本職、立法之宗旨。不同社會狀態(tài)下立法、行政及司法的重心和價值導(dǎo)向進(jìn)行合理調(diào)整，混亂時重秩序，穩(wěn)定時重人權(quán)，才是公權(quán)力運(yùn)行的公正之道。而國家賠償法作為和平穩(wěn)定時期的法律，其立足點應(yīng)在于保障人權(quán)。

（二）合法拘留期限比較分析

對比研究世界其他國家和地區(qū)的刑事拘留或逮捕制度可以發(fā)現(xiàn)，我國拘留后的羈押期限已經(jīng)是比較長的。如英國，沒有刑事拘留制度，類似的是其無證逮捕制度，警察進(jìn)行無證逮捕或接受公民移交的被捕人后，應(yīng)在24小時內(nèi)提出控告，移送治安法院。對被懷疑從事恐怖活動者，無證逮捕后的羈押時間可以延長至48小時，在特殊情況下，內(nèi)政大臣還可以下令延長5天。[5]又如法國，司法警察在必要時可以將其準(zhǔn)備聽取陳述的人拘留24小時，對沒有任何跡象表明其實行或企圖實行犯罪的人，對其拘留的時間僅以聽取陳述所需時間為限。在有跡象可供認(rèn)定被拘留人曾經(jīng)犯罪或意圖犯罪時，經(jīng)共和國檢察官書面批準(zhǔn)，可延長24小時，對13至16歲的未成年人不得延長。在毒品犯罪案件和恐怖活動案件中，可延長拘留時間48小時。

雖然我國刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)在24小時內(nèi)進(jìn)行訊問，沒有犯罪嫌疑的應(yīng)該釋放，但實務(wù)中被拘留的犯罪嫌疑人的羈押時間大多超過了這個時間，如前文所論述的，合法的羈押期限最長達(dá)37天，幾乎相當(dāng)于一個短期自由刑，大大超過其他國家的刑事拘留時間。

而且需要注意的是，我國沒有保釋制度，與其他國家或地區(qū)羈押是例外的情形不同，羈押犯罪嫌疑人在我國偵查程序中往往是原則。拘留后的羈押既無中立法官的司法審查，刑事訴訟法規(guī)定的期限又比較長，而且不存在保釋制度，如此一來刑事拘留這種限制人身自由的強(qiáng)制措施就非常嚴(yán)厲，容易發(fā)生隨意羈押侵犯當(dāng)事人人權(quán)的情況。第17條給予偵查機(jī)關(guān)在法定羈押期限內(nèi)豁免刑事賠償責(zé)任的條件，濫用拘留不可避免，當(dāng)事人的合法權(quán)利仍有可能受到侵犯，國家賠償法作為一部救濟(jì)法在保護(hù)被拘留人人權(quán)中的作用也就打了一些折扣。

四、結(jié)語：遺憾中的無奈，法治在蹣跚中進(jìn)步

一切理論研究都不能脫離實際，如果第17條沒有“法定期限豁免”例外條款，而規(guī)定“凡是依據(jù)刑事訴訟法對公民采取拘留措施，其后決定撤銷案件、不起訴或者判決宣告無罪終止追究刑事責(zé)任的，無論是超過法定期限，都屬于刑事賠償?shù)姆秶?，那么實際情況將會如何？據(jù)筆者了解，我國大部分檢察機(jī)關(guān)都規(guī)定了5%的不起訴率作為檢察官的考核指標(biāo)，這意味著絕大多數(shù)案件一旦進(jìn)入偵查程序，最終都會提起公訴，而無罪判決也往往是例外。所以即便國家賠償法不給予法定期限賠償?shù)幕砻?，刑事賠償?shù)姆秶谒痉▽崉?wù)中也無法得到有效擴(kuò)張。

其原因還是在于司法界仍然存在重懲罰犯罪、輕人權(quán)保護(hù)的有罪推定思想，無罪推定原則還沒有完全確立起來。所以要切實發(fā)揮國家賠償法應(yīng)有的救濟(jì)、保護(hù)人權(quán)的作用，絕非一部法律的制定或修改就能做到，還需要整個司法體制和司法觀念的更新。這非一日之功，然而再浩大的工程都是從一顆鉚釘、一袋水泥奠基，國家賠償制度的建設(shè)仍需要從具體一款條文、一部法律的不斷完善才能逐步確立。

保障人權(quán)和尊重人格尊嚴(yán)是國家賠償法的終極價值，也是立法導(dǎo)向和目的。我國國家賠償法立法之初，法律界人士無不表示欣慰，認(rèn)為這部保護(hù)人權(quán)的法律將是“中國法治建設(shè)的里程碑”。被中國人民自古以來視為神圣、高高在上的政府能夠向人民低頭認(rèn)錯，這對于昌明法治的意義不言自明。此次修法令人鼓舞，只是還留有些許遺憾，期待立法者和司法機(jī)關(guān)在法律實施之后通過修正案或司法解釋能讓這部法律更符合其應(yīng)有之義。

[1]鄭宏敏.淺論《國家賠償法》歸責(zé)原則[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2010，（2）.

[2]鄧娟，劉路.解讀《國家賠償法修正案》草案[J].法制與社會，2009，（3）.

[3]馬懷德.制度變革中的行政賠償[A].應(yīng)松年.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.

[4]關(guān)仕新.刑拘是否賠償：重程序淡化實體——聽專家解析修改后的國家賠償法第17條[N].檢察日報，2010-05-14（3）.

[5]卞建林，劉玫.外國刑事訴訟法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2008.

（責(zé)任編輯：徐國紅）

A Study into the State Compensation for Law Criminal Detention

WEI Fei
(School of criminal justice,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

The largely amended State Restitution is released,and the Article 17 about the compensation for the criminal detention causes great concern.On the basis of the comparison with the former Article 17,this paper,at first,discusses the strong points and weak points of this article,theoretically analyzes the problem of not obtaining the State Restitution if the lawful criminal detention is conducted within the legal time,comparatively looks at the relevant system about the detention time in foreign countries,and expounds the author's own opinion on Article 17------it is disadvantageous to protect human right if the lawful criminal detention within legal time is conducted beyond the criminal compensation.

State Restitution;criminal detention;result liability principle;procedure justice

D922

A

1009-3583（2010）-04－0023-03

2010-05-19

韋飛，男，陜西漢中人，中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院碩士研究生。