論政府形象塑造的動力和路徑選擇

高升升

(棗莊市 市中區(qū)委黨校,山東 棗莊 277100)

一、政府形象的涵義

政府形象又稱為行政組織形象,即公眾在對政府加以綜合認識的基礎上形成的關于政府的整體印象和基本評價,是政府行為在公眾心目中的客觀反映 (詹文都)。從定義中我們看出,形象表現(xiàn)的主體是政府機關,簡單說就是政府機關及其活動中所表現(xiàn)的自身形象。三個層次:理念層,政府的價值觀、精神等;結構和制度層,即政府機構設置、運行機制體制等;器物層,即形象直觀表現(xiàn),如公務員行為,建筑物等,三個層次有內(nèi)在邏輯關系,構成統(tǒng)一有機結構的系統(tǒng)。

二、政府形象塑造動力因素

1.新公共管理理論及政府再造活動的推動力。

在傳統(tǒng)治理模式的失靈和新公共管理理論強烈沖擊下,政府陷入了前所未有的困境,公共管理理論為了解決這些問題就不斷的創(chuàng)新,新公共管理理論是在對傳統(tǒng)公共行政理論的批判和繼承的基礎上應運而生。20世紀 90年代,公共管理理論確立了以戰(zhàn)略和戰(zhàn)術并重,側重于外部管理取向;強調(diào)管理方法、定量分析技術等“硬”知識,又重視管理的政治環(huán)境、價值等“軟”知識;給公共性下更廣泛的定義,關注理論和規(guī)范的研究內(nèi)容。[1]在公共管理理論的推動下各國掀起了政府再塑的浪潮和影響著政府管理模式轉變。撒切爾夫人以“一致性”理念的英國政府重塑活動;美國隨后也以戈爾的《國家績效評述》和奧斯本的《重塑政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門》為標志的再造政府工程。[2](P549)公共管理理論的價值取向已轉向以社會公正、民主、人權、回應性和關注政府績效并重,新價值取向的確立為政府執(zhí)政理念轉變提出新的要求。從上述我們看出政府在新公共管理理論、新價值和再塑活動浪潮中正面臨著變革自我,適應新環(huán)境的境地。正如尼古拉斯·亨利確認為:政府在新公共管理活動中正被重塑,以至于在組織結構上出現(xiàn)了分權、授權和權威的轉移……。無數(shù)歷史變革的例子表明,政府在這猛烈的大潮中變則興、不變則亡。

2.我國政府自身處境的拉力。

中國政府前幾次改革的思考:為了適應社會和政府自身管理的需要,自從 20世紀 80年代后,我國政府進行了歷史上少有的四次大規(guī)模的變革。對改革的成果的評價,筆者想引用張成福等人的觀點“首先社會取得了政府改革的共識,不改難以同經(jīng)濟和社會改革相持續(xù),機構擴張的趨勢得到一定程度的遏制,在理順關系上,政企關系效果較好,政府致力從人治向法制轉變等”。冷靜地分析改革的誤區(qū)主要有:改革的被動性,視角太狹隘,缺乏改革的理論指導和反思,政府改革孤立于政治和社會系絡等。[3](P365,354)筆者認為政府之所以改革成效不大,主要原因是改革僅僅還是停留在機構、制度的層面,尚未觸及傳統(tǒng)的政府理念,理念變革才是從根本上的變革,才能走出當前政府改革的盲區(qū)。

我國政府目前的面臨的問題:(1)政府自身機構和職能膨脹,從建國以來實行計劃體制取得了巨大成果,但是近幾十年的發(fā)展“大政府,小社會”模式已不適應當前的社會環(huán)境,作為上層建筑的政府在變革中有滯后性的特點,因此尚未適應社會和經(jīng)濟變革。雖然政府本身想多管、管好,但政府治理能力未能達到公眾滿意的標準,加之社會問題還是層出不窮,勢必引發(fā)人民對政府能力質(zhì)疑。(2)外部壓力:在信息化和自由化的趨勢下,政府也面臨著國際化和國際競爭的壓力,特別在中國加入W TO后,不僅要求在經(jīng)濟上同世界接軌,還要在政府管理和政策制定上同國際相協(xié)調(diào),否則難以立足于世界之林。(3)目前政府素質(zhì)低。主要表現(xiàn)官僚主義,官員講排場、大搞政績工程,腐敗盛行,只對上不問下現(xiàn)象,政府門難進、臉難看諸如此類的行為嚴重損害政府形象,挫傷了老百姓對政府的公信力和公平感,惡化下去,后果可想而知。

3.政治文明為政府形象再塑奠定了思想基礎。

政治文明是人們對政治現(xiàn)象和政治規(guī)律的深層次的認識,它對政治制度、國家管理制度和機制起著決定性作用,因此政治文明的進步必將推進政府改革和政府形象的塑造。

目前我國政治文明建設已經(jīng)形成較為完善的體制。黨的十六大把發(fā)展社會主義,建設社會主義政治文明寫入大會報告,很快又將政治文明寫入《憲法》,這些舉措有力地推進我國民主政治建設的進程。政治理念的重新定位:近年來我國政治文明發(fā)展的最大成果就是確立了繼續(xù)發(fā)揚民主,和諧社會,以人為本,健全民主制度、責任、法治等價值理念。政治制度和措施的構建,推進社會主義法制建設,建立法治化社會,民主社會,責任政府,公眾參與管理,協(xié)調(diào)發(fā)展思路等政治文明的理念和制度成果為我國政府形象的再塑奠定了堅實的政治基礎。為此我們要借政治文明的成果積極地推進政府改革、更新政府形象。

4.社會自治能力的提升為我國政府形象再塑奠定了社會基礎。

社會自治能力的提升主要表現(xiàn)有兩個方面,一是公眾自身素質(zhì)的提升。主要表現(xiàn)我國社會目前公眾教育和政治素質(zhì)的提升:受教育水平、自身素質(zhì)的提高以及參與社會管理的能力增強也表現(xiàn)社會自治能力的提升。公民社會、社會自治、公民自由和人民主權等觀念深入人心,人們對民主顯得更加渴望,參與社會意識更強烈。二是第三部門興起和能力提升:由于政府和市場對社會事務管理的失靈,凸現(xiàn)第三部門的作用。第三部門在提供公共服務比政府的優(yōu)勢是:更容易接近服務對象;更靈活地對服務對象的需求做出反應;更適合處理高風險的社會問題。[4](P265)由于社會自治能力的提升,政府對一些自身不變處理,處理不好的社會問題可以還政于民。一方面可以節(jié)約政府有限資源,集中力量辦大事,擺脫包袱;另一方面獲得公眾支持和贊賞,讓公眾感受到民主和平等,集中社會力量和資源解決社會問題。社會自治能力的提升為政府理念轉變、組織機構變革提供了社會基礎。

三、目前政府形象塑造的路徑選擇

政府形象系統(tǒng)的塑造,是政府對自身形象理念、組織結構和制度、和外在具體形象表現(xiàn)實施的全面系統(tǒng)管理,是觀念層、制度層和器物層的統(tǒng)一體,所以要塑造政府形象要從這三個方面著手。

1.政府理念重新的確立和轉變。政府理念反應一個組織的基本價值觀念,是驅動組織成員行為的精神力量,在政府形象形成過程中具有核心的地位,包括政府的價值取向、精神追求、政府宗旨、政府精神和政府道德等。

(1)政府形象意識確立:是使政府及公務員將政府形象地塑造呈現(xiàn)一種自覺地、有目的的活動。明確政府形象的重要性,良好的政府形象是政府的一項重要的資源和無形的財富,增強自身權威性、公信力和民眾認同感等。將形象管理納入政府自身建設中,有意識培養(yǎng)政府形象,積極探索政府形象管理的新途徑,可以借鑒企業(yè)組織形象建設的新理念。政府形象建設公務員起著決定性的作用,他們不僅直接是建設政府形象的主體,還是政府形象表現(xiàn)的載體,所以公務員要深刻認識自身在建設政府形象中的責任感和使命感,增進建設和維護政府形象的自覺性。

(2)確立服務理念,也就是為人民服務和人民公仆意識。建國以來,我國政府確立了計劃的管理體制,政府扮演的更多是生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色,政府的職責是負責人、財、物的統(tǒng)一調(diào)配,而不是提供服務,“大政府,小社會”的理念和模式模糊了政府為公眾服務理念及辦事方式。公共管理新理論的發(fā)展是人們重新定位政府存在的目的性和公共服務精神探討,因此顧客至上,服務公眾等服務性理念不斷涌現(xiàn),并作為各國政府施政新的理念,我國政府是社會主義、人民政府,憲法規(guī)定我們一切權力愿與人民。因此建立為人民服務的政府、確立服務理念是政府形象塑造的核心理念。

(3)民主理念,民主的行政典范是當前公共管理新的主張,民主國家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學能滲入其行政機制之中。政府是經(jīng)人民的共識建立的,政府是手段,而人民是目的,“將人民放在事物的中央”,是民主行政的基本出發(fā)點。[5](P368)我國政府是人民的政府,所以政府更應該有義務確立民主的理念,為人民群眾辦事,政府轉變自身的理念,在保證政府公正性和權威性的前提下,還要不斷的強調(diào)政府的開放意識、親民意識、公眾參與意識,在對外活動中政府應更多鼓勵和主張社會多元化管理,善于吸納公眾意見、建議以及公民參與社會管理,實現(xiàn)從主導角色向與他人共享管理權角色的轉變。真正地做到溫總理所說的那樣“親民政府”。

(4)法治理念確立。九屆人大二次會議將依法治國寫入憲法,這標志著我國政府治理理念和模式從人治到法治的轉變。法治政府崇尚秩序、要求法律具有普遍性、法治政府要求體現(xiàn)實質(zhì)正義、法治政府的核心在于政府受法律的約束和控制。只有政府行為的法制化、規(guī)范化,才能有效地制約政府行政權力,杜絕行政人員腐敗、濫施不法行為,真正地做到權力依法實施,權力為民所用。

2.政府形象行為識別的建設。政府行為是政府理念外在的表現(xiàn),是政府組織內(nèi)部結構功能運轉狀況和政府的對外關系的綜合體現(xiàn)。包括,政府的組織管理、決策活動、人事財政活動、政府的利益和風尚、政府領導行為和人員的服務方式和效率以及培訓、政府行為、政策等政府產(chǎn)品被社會公眾的認同度,公關活動等。

(1)確立以效率為導向的政府行為模式。政府之所以建立的目的就是為了更有效地維護社會管理,所以效率是永遠不變的追求。目前我國政府效率不高的表現(xiàn)為政府自身消耗成本太大,辦事推諉搪塞,濫用行政資源等,究其原因主要是沒有建立一條合理的效率評價機制。所以政府推行全面質(zhì)量管理勢在必行,據(jù)系統(tǒng)理論質(zhì)量體系包括:明確質(zhì)量目標和計劃;嚴格的質(zhì)量責任制;設置專職質(zhì)量管理機構和靈敏高效的信息反饋系統(tǒng);設立科學的全員品質(zhì)量管理系統(tǒng)。據(jù)體系要求政府在事先提出活動的質(zhì)量目的和階段計劃,保證政府活動的目的性,也就是政策、活動的預測工作。在工作中落實責任,做到“人人有責,責責到人”,對行政人員的質(zhì)量觀念、質(zhì)量水平、質(zhì)量行為加以管理,建立全員質(zhì)量管理體系并設立合理的考核機制給予獎勵。保證政府活動中的信息靈活性,保持良好的溝通,使信息發(fā)揮應有的作用。

(2)公務員形象建設。公務員是政府管理工作的具體實施者,固公務員形象是政府形象的具體化。公務員形象建設有兩個方面:政府領導人形象,他們代表著一級政府或一個職能部門,對政府形象有示范和指引作用,領導形象就是旗子,方向和威信,具有莫大的指引力,感召力和影響力,塑造領導形象時把握德才兼?zhèn)?、親和力、權威性等重要領導素養(yǎng)。普通公務員是政府形象具體載體,其行為直接接觸公眾,直接決定政府形象。形象塑造時著重素質(zhì)培養(yǎng)和行為規(guī)范性。素質(zhì)是形象的內(nèi)容,形象是素質(zhì)的外現(xiàn),所以要在學習和培訓中提高素質(zhì);實施規(guī)范化管理,用規(guī)范化的行為、語言、服務塑造形象;加強職業(yè)道德建設,確立勤政廉政為核心的工作原則;形象反饋機制建設,對公眾的回應要做到及時,有效的答復,目前很多政府設立了熱線服務,網(wǎng)站投票等多反饋機制對政府形象的自省自查起到了重要的作用。

(3)對外活動中形象塑造。政府傳媒形象,即政府及代表在傳媒中的形象?！熬葡悴慌孪镒由睢钡挠^念已經(jīng)落伍了,酒香也要做廣告塑形象,否則就會被公眾所忽視、誤解。樹立傳媒形象意識、時刻保持對外宣傳;注意宣傳手段選擇,適時適事的選擇傳媒工具;注重傳宣的技巧和藝術,在宣傳中運用美學和心理學知識。政府對外工作形象,主要表現(xiàn)為政府機關辦事方法和效率,工作人員的服務水平和態(tài)度。政府在對外辦事活動中要以效率和服務為基本原則。形象是無形的,只有以具體行為為載體才能表現(xiàn),所以要規(guī)范政府及人員的辦事行為,以規(guī)范性、效率性和顧客至上為工作原則。

(4)特定環(huán)境中的形象塑造。危急環(huán)境中政府行為的塑造,直接反映政府能力,處理的效果也直接影響政府形象。我國社會正處于轉型期,危急、突發(fā)事件難以預料,加強政府危機管理意義重大。政府要發(fā)揮政府的領導能力,控制局面;團結公眾,整合資源統(tǒng)一行動;溝通社會,以誠實,懇切地態(tài)度去的人們諒解。在危急的環(huán)境中能贏得人民支持的政府才是真正的親民、愛民的政府,才能得到人民的長久擁護。大型活動、會議的形象塑造,在活動中,要充分顯示政府的理念和目的,做好活動的準備和總結工作,有意識塑造政府形象。

3.政府視覺系統(tǒng)的重塑。政府形象的視覺系統(tǒng)是政府理念和政府行為具體的呈現(xiàn)和表現(xiàn)。主要有政府的特定名稱 (或別名)標志、圖案文案、政府的標志建筑物、政府建設目的的思路和標語、政府的辦公用品和環(huán)境、工作人員形象和服飾、紀念物、文化刊物,戶外廣告等為載體,所能表現(xiàn)政府形象的視覺要素。

(1)優(yōu)化政府機關的門面和建筑形象。政府機關建筑是其形象表現(xiàn)最直觀的地方,根據(jù)政府理念和價值觀,首先確立權威性、公眾性、莊嚴性和正規(guī)性的建筑形象,使人們在內(nèi)心里映現(xiàn)政府理念。還要有親和力,親民政府的形象,給百姓一種平等感覺,與民溝通、與民同在、同樂的氣氛而不是居高臨下、盛氣凌人的壓勢。但是必須杜絕浮華,浪費,面子工程建筑。

(2)政府標志符號、圖案等標志物的建設。即是政府象征性文化符號建設,政府標志雕塑、政府對外宣傳的標語、文化刊物、宣傳冊、政府紀念品、禮品等等表現(xiàn)政府形象標志性的綜合體,對這些要素的表現(xiàn)遵循以下原則:莊嚴性原則,表現(xiàn)政府的公正性;統(tǒng)一性整體性原則,避免出現(xiàn)濫用亂用現(xiàn)象;實事求是、務實的原則,“有一說一”,杜絕虛假浮夸行為;團結、開放原則,這是政府活力的所在,對外表現(xiàn)出政府積極進取,開拓創(chuàng)新的精神。

(3)政府具體部門的外在標志。著重加強管理與外間聯(lián)系密切部門的行為及美譽度,如車站,公交,公安,稅務等領域。他們的設點位置,服務種類,工作效率以及服務方式,內(nèi)容和態(tài)度在某種程度上直接影響著政府外在形象。部門設立應該本著為民、便民、親民的宗旨,讓公眾到政府辦事,少走點路,少耽誤時間,少些氣憤,使公眾在實際的辦事中切切實實的體會到。

[1]陳振明.公共管理范式的興起與特征[J].中國人民大學學報,2001,(1).

[2][美 ]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[3]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.

[4]萊斯特·薩拉蒙,赫爾穆特·安海爾.公共社會部門[A].何增科.公民社會與第三部門 [M].北京:中國社會科學出版社.

[5]張成福,黨秀云.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2001.