我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建*

趙會(huì)玲

（浙江工貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 基礎(chǔ)部，浙江 溫州 325003）

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。法律保護(hù)的利益包括公共利益和私人利益。一直以來(lái)，法律對(duì)這兩種利益采取了不同的保護(hù)方法。一般而言，法院被認(rèn)為是處理私人利益之間的糾紛的地方，不涉及公共利益的事務(wù)。私人利益受到侵害的公民可以依據(jù)相應(yīng)的法律，通過(guò)法定程序追究侵害人的法律責(zé)任。而對(duì)于社會(huì)公共利益的保護(hù)，則是由代表公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)以及公權(quán)力的行使來(lái)維護(hù)，公民個(gè)人沒有資格作為原告對(duì)公共利益遭受損害提起訴訟，法院的大門對(duì)公民個(gè)人關(guān)于公共利益的請(qǐng)求是緊閉的。環(huán)境資源的“整體性和共有性”意味著若對(duì)其侵害，不僅侵害了社會(huì)每個(gè)成員的利益，也侵害了一定的“社會(huì)公共利益”。在環(huán)境法領(lǐng)域，只將國(guó)家作為環(huán)境保護(hù)的唯一主體，而將社會(huì)個(gè)體成員排斥在外，不足以完全達(dá)到保護(hù)環(huán)境公益的目的。因此，有必要改變傳統(tǒng)的訴訟模式，建立環(huán)境私益訴訟和公益訴訟相并存的保護(hù)機(jī)制，以相互補(bǔ)充、相互制約，更好地體現(xiàn)對(duì)公益和私益的雙重保護(hù)。

一、國(guó)外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐

環(huán)境侵害往往具有侵害范圍廣、侵害人數(shù)多、并且環(huán)境侵害具有潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性。因此對(duì)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)該在于抑制和預(yù)防，而不是損害后的補(bǔ)救。環(huán)境公益訴訟制度是指公司、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法行為使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害的可能性時(shí)，允許公民或團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟的制度。其著眼點(diǎn)在于對(duì)損害環(huán)境公共利益行為的抑制和預(yù)防?，F(xiàn)代的發(fā)展趨勢(shì)是，公共妨害行為與私人妨害行為之間的區(qū)別正在消除，無(wú)論是公共妨害行為還是私人妨害行為，都允許個(gè)人對(duì)其進(jìn)行法律訴訟。許多國(guó)家已在立法和實(shí)踐中規(guī)定和采用了環(huán)境公益訴訟制度。

美國(guó)法律規(guī)定：“只要某人能說(shuō)明，他有權(quán)使用或享受某些自然資源或他本人的生計(jì)依賴于這些資源，盡管資源的所有權(quán)不屬于他，他也不是某一污染行為的直接受害人，但可以“保護(hù)公共利益”為由而向污染者起訴[1]。美國(guó)一些州的立法中明確規(guī)定，公眾可以直接對(duì)損害環(huán)境的行為提起訴訟。如美國(guó)密執(zhí)安州的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定：“保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共資源客體不受污染損害和毀滅，任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其他法律實(shí)體，提起謀求宣告禁止或衡平法救濟(jì)的訴訟?！盵2]司法實(shí)踐中，美國(guó)也放棄了不同類型損害的劃分原則，允許私人針對(duì)公益妨害提起訴訟。其集團(tuán)訴訟便是典型的環(huán)境公益訴訟制度，具有世界性的影響。

英國(guó)在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以防止環(huán)境侵害之后，也修改了相關(guān)的法律規(guī)定，認(rèn)可對(duì)于公益妨害受害本人或通過(guò)檢察官均可提起訴訟。在《污染控制法》中規(guī)定，“對(duì)于公害，任何人均可起訴?！?/p>

瑞典環(huán)境保護(hù)法第34條明確規(guī)定個(gè)人訴訟請(qǐng)求制度：“任何根據(jù)本法對(duì)有害環(huán)境的活動(dòng)提出訴訟請(qǐng)求的，有權(quán)向該活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生地法院提起訴訟?！盵3]

此外，在大陸法系，意大利、德國(guó)的團(tuán)體訴訟制度，日本等國(guó)的推選代表人制度都在日益復(fù)雜的環(huán)境公害訴訟中發(fā)揮著重要作用。

二、我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟的必要性與可行性

我國(guó)目前仍采取私益訴訟模式，在這種模式下，訴權(quán)的實(shí)質(zhì)是對(duì)實(shí)體權(quán)利的司法請(qǐng)求權(quán)，其行使是以實(shí)體法上的權(quán)利受到侵害為前提，起訴者無(wú)權(quán)對(duì)自身享有的實(shí)體權(quán)利以外的事項(xiàng)提起訴訟。我國(guó)訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利的不可分離為環(huán)境公益的維護(hù)設(shè)置了障礙。傳統(tǒng)的“本人直接受侵害”的訴訟資格已無(wú)法滿足涉及擴(kuò)散利益、集團(tuán)利益的環(huán)境侵害訴訟的需要。在保護(hù)環(huán)境與資源方面我國(guó)只突出強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)保方面的職權(quán)及責(zé)任，對(duì)公眾的權(quán)利規(guī)定不足?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“污染環(huán)境造成他人損失的，應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任?！薄董h(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都規(guī)定：造成污染危害的，對(duì)直接受到侵害的單位或個(gè)人賠償損失。公民對(duì)環(huán)境公益缺少提起訴訟的資格，只能依賴于政府的公權(quán)力達(dá)到環(huán)境公益保護(hù)的目的。長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，這種環(huán)境公共利益的保護(hù)體制存在著明顯的局限性。

1.環(huán)境公益訴訟的必要性

我國(guó)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)達(dá)到了觸目驚心的地步，不僅嚴(yán)重侵害了人民的生命健康和社會(huì)生活，而且成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。究其原因，還在于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的國(guó)家環(huán)境管理的單軌運(yùn)行機(jī)制的缺陷。國(guó)家是公共利益的代言人，在環(huán)境公益保護(hù)上發(fā)揮著重要作用。各級(jí)政府在環(huán)境保護(hù)方面的最大優(yōu)勢(shì)在于可以依照法律全面行使環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行、監(jiān)督和管理職能，并且對(duì)全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行預(yù)測(cè)和決策?！董h(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人們政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”從理論講，“我國(guó)應(yīng)當(dāng)能夠憑借星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類社會(huì)危害行為的監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時(shí)地保護(hù)社會(huì)公共利益”[4]。而事實(shí)并非如此，這種忽視公民力量的體制不僅使政府未能有效地?fù)?dān)任起維護(hù)環(huán)境公益的重任，甚至還構(gòu)成對(duì)環(huán)境公益的威脅，致使環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈。

2.環(huán)境公益訴訟的可行性

長(zhǎng)期以來(lái)“國(guó)家優(yōu)位”的理念占據(jù)著統(tǒng)治地位。公民的個(gè)人利益和社會(huì)利益被大一統(tǒng)的國(guó)家利益所淹沒。隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了權(quán)利多元化的趨勢(shì)并出現(xiàn)了不同的利益群體以及代表他們利益的社會(huì)團(tuán)體，成為維護(hù)社會(huì)公共利益的重要力量。公眾環(huán)境意識(shí)的提高使得一些社會(huì)團(tuán)體開始以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨，“這些團(tuán)體將一定范圍內(nèi)個(gè)人的力量聚合起來(lái)，并與公民個(gè)人一起奠定了環(huán)境公益訴訟的群眾基礎(chǔ)?！盵5]

公民環(huán)境權(quán)的提出為環(huán)境公益訴訟奠定了可行性基礎(chǔ)。在健康優(yōu)美的環(huán)境中生存是與生俱來(lái)的基本權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的雙重屬性決定了侵權(quán)行為人只要侵害了某一個(gè)公民的環(huán)境權(quán)，就意味著對(duì)一定社會(huì)公共利益的侵犯。這里的公共利益真正表現(xiàn)為個(gè)人利益的集合或公共利益通過(guò)個(gè)人利益來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)這類價(jià)值在法律上的保護(hù)就是建立訴訟程序，賦予公民訴權(quán)和提供救濟(jì)措施，否則實(shí)行“不告不理”原則的法院很難主動(dòng)干預(yù)。公民的環(huán)境權(quán)就無(wú)從保障，侵犯公民環(huán)境權(quán)的違法行為很可能會(huì)暢通無(wú)阻。另外，參與權(quán)是公民環(huán)境權(quán)的重要內(nèi)容，公眾是環(huán)境保護(hù)的基本主體之一，應(yīng)當(dāng)享有全面參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。公眾參與不僅指預(yù)案參與、過(guò)程參與等，還應(yīng)包括訴訟參與。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與的規(guī)定主要局限于環(huán)境保護(hù)中的末端參與，這顯然不能維護(hù)環(huán)境公眾利益。賦予公眾提起環(huán)境訴訟的原告資格是公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)在要求，也是環(huán)境公益訴訟制度的基礎(chǔ)和核心。只有如此，公眾才能真正通過(guò)訴訟制度，制止侵害環(huán)境的行為，維護(hù)公共利益，并通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)所享有的各種環(huán)境權(quán)利。

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，2008年無(wú)錫市人民法院聯(lián)合人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，成為我國(guó)首部對(duì)“環(huán)境公益訴訟制度”予以規(guī)定的規(guī)范性法律文件。同年底，昆明中院對(duì)開展環(huán)保公益訴訟中存在的問(wèn)題進(jìn)行了初步規(guī)范。昆明中院、市檢察院、市公安局和市環(huán)保局共同建立了昆明市環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，并頒布實(shí)施了《關(guān)于建立環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、環(huán)保社團(tuán)組織提起環(huán)境公益訴訟的程序。由此可見，我國(guó)在環(huán)境公益訴訟的道路上不斷探索和邁進(jìn)，無(wú)錫、昆明等地為環(huán)境公益訴訟提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

1.原告范圍的擴(kuò)大?，F(xiàn)有訴訟法規(guī)定，與訴訟有直接利害關(guān)系的人才可以作為原告提起訴訟，這顯然無(wú)法滿足環(huán)境公益訴訟的要求。

在環(huán)境法領(lǐng)域，司法實(shí)踐中已經(jīng)突破了“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)錫《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》規(guī)定只有檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)行政主體可以就侵犯環(huán)境公益的行為提起訴訟，昆明中院擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主體，但是也僅限于檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)和環(huán)保社團(tuán)組織。然而，環(huán)境作為一種公共財(cái)富，在一定時(shí)空條件下的排他性和擴(kuò)散性使得環(huán)境公益為廣大范圍內(nèi)的成員所享有，環(huán)境污染和破壞必然損害每一個(gè)社會(huì)成員的利益。某些情況下，與政府相比，公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)有著更高的積極性和更強(qiáng)烈的愿望及熱情；而且由于社會(huì)成員的個(gè)人利益本身是公共利益的組成部分，在一定意義上，社會(huì)每個(gè)成員作為公共利益的代表能夠更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益。各國(guó)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法中都將公眾參與作為了一項(xiàng)基本原則。盡管我國(guó)也有關(guān)于公眾參與的規(guī)定，但是公眾作為環(huán)境保護(hù)的基本主體地位并沒有在法律上得到確認(rèn)。對(duì)于損害環(huán)境公共利益的行為，社會(huì)公眾所享有的只是控告權(quán)和檢舉權(quán)而沒有直接的起訴權(quán)。由于缺少有效的法律手段，公眾在環(huán)境保護(hù)中只是一種附屬地位，其作用難以得到充分的發(fā)揮，這在一定程度上打擊和影響了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。為此環(huán)境公益訴訟的原告范圍應(yīng)擴(kuò)大到檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保行政機(jī)關(guān)、環(huán)保社團(tuán)組織和任何公民。

2.舉證責(zé)任的合理分配。民事訴訟中實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，按照這一原則，眾多的環(huán)境污染受害者將難以得到真正的司法救濟(jì)。因?yàn)榄h(huán)境污染的案件專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)于侵害的認(rèn)定需要一定的專業(yè)知識(shí)與技能，由原告舉證會(huì)對(duì)其極為不利，因此一般環(huán)境污染侵權(quán)案件中，適用舉證責(zé)任倒置?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》若干問(wèn)題的意見》第74條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償責(zé)任，被告對(duì)原告提出的侵權(quán)事實(shí)予以否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。原告的舉證責(zé)任僅限于證明被告已經(jīng)或很有可能有污染行為即可。

3.訴訟費(fèi)用的合理化。我國(guó)目前的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式為由原告方預(yù)付，判決生效后由敗訴方承擔(dān)。但是在環(huán)境公益訴訟中，起訴人是為了公益而提起訴訟的，環(huán)境訴訟由于涉及到一定的技術(shù)問(wèn)題，所需費(fèi)用往往較大，讓環(huán)境公益訴訟人預(yù)付訴訟費(fèi)用會(huì)打消其積極性，不利于環(huán)境公益的保護(hù)。為此科學(xué)合理的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式就及其重要。無(wú)錫市規(guī)定，對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟前產(chǎn)生的檢測(cè)、化驗(yàn)、鑒定、評(píng)估等實(shí)際費(fèi)用及人民法院在審判依職權(quán)發(fā)生的實(shí)際費(fèi)用，如果人民檢察院環(huán)境民事公益訴訟成立的，人民法院可判決由被告承擔(dān)。昆明中院規(guī)定，關(guān)于訴訟費(fèi)，環(huán)境公益訴訟利益歸屬于社會(huì)，訴訟成本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)承擔(dān)，因此，原告起訴時(shí)可緩交訴訟費(fèi)，若判決原告敗訴，則應(yīng)免交訴訟費(fèi)，如判決被告敗訴，則應(yīng)由被告承擔(dān)。筆者比較贊同昆明中院關(guān)于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)方式，然而即使原告敗訴，同樣會(huì)產(chǎn)生因取證而出現(xiàn)的一些費(fèi)用，關(guān)于這類費(fèi)用的承擔(dān)，則應(yīng)視訴訟主體的不同而有所差別：檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，由國(guó)庫(kù)支出必要的訴訟費(fèi)用；社會(huì)環(huán)保組織和公民提起的環(huán)境公益訴訟，則可以通過(guò)兩種方式轉(zhuǎn)嫁：一是訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)，二是成立環(huán)境公益訴訟基金會(huì)。[6]其基金構(gòu)成可以包括開辦企業(yè)所預(yù)留的環(huán)境維護(hù)費(fèi)用、每件勝訴的環(huán)境公益訴訟案件的部分賠償金以及社會(huì)捐款。環(huán)境公益訴訟的原告可在提起訴訟之前向環(huán)境公益訴訟基金會(huì)申請(qǐng)相關(guān)費(fèi)用，環(huán)境公益訴訟基金會(huì)在審查確定原告是為了維護(hù)環(huán)境公益而提起訴訟時(shí)，可批準(zhǔn)支付相關(guān)費(fèi)用。

4.建立原告獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。中國(guó)歷來(lái)是一個(gè)厭訴、息訴的國(guó)家，不到萬(wàn)不得已，很多人是不愿用訴訟的方式解決問(wèn)題，更何況是提起和自己無(wú)直接關(guān)系的公益訴訟了。而且環(huán)境公益訴訟的提出必然消耗時(shí)間、精力和金錢，不設(shè)置對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的原告獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，很多人就不會(huì)有太高的維護(hù)環(huán)境公益的積極性，為此可借鑒美國(guó)的原告獎(jiǎng)勵(lì)制度，美國(guó)《反欺騙政府法》規(guī)定，敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金，原告有權(quán)從被告的罰金中提取15％-30％的金額作為獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)可以從被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取一定的比例，也可以通過(guò)設(shè)立環(huán)境公益獎(jiǎng)勵(lì)基金的方式實(shí)現(xiàn)。獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)行使原告得到了一定程度的賠償，也會(huì)激勵(lì)更多的人維護(hù)最終于己相關(guān)的環(huán)境公益。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境公益訴訟作為解決環(huán)境糾紛的途徑，必將會(huì)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但是環(huán)境公益訴訟制度從理論到建立到實(shí)施還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。為此應(yīng)在借鑒無(wú)錫、昆明等地的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，積極建立環(huán)境公益訴訟制度，為保護(hù)環(huán)境資源提供切實(shí)可行、行之有效的法律依據(jù)，更好的維護(hù)環(huán)境公共利益。

[1]呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000：288

[2]金福海.論環(huán)境利益“雙軌”保護(hù)制度[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2002（4）：69-73

[3]全國(guó)人大常委會(huì)環(huán)境資源委員會(huì).瑞典環(huán)境法[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，1997：88

[4]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].法學(xué)論壇，2002（6）：91-97

[5]何國(guó)萍.環(huán)境公益訴訟的理論解讀與制度創(chuàng)新[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（5）：91-97